司法实践中，行政机关应如何履行招商引资协议

　　裁判要旨

　　 行政合同的履行具有行政行为的特征。在行政合同的履行过程中，作为一方当事人的行政机关，具有双重身份。他既是签订合同的当事人，同时又是该合同的管理人，享有一定的特权，有权对合同的履行进行指导和监督，如果行政相对人不履行，或不适当履行合同义务，行政机关有权对其进行制裁或采取其他强制措施，以促使其履行义务，从而保障合同内容的实现。因此，行政合同的履行是行政机关行使国家管理权的一种具体行政行为。

　　 在行政合同的签订和履行过程中，行政机关处于主动和优势的地位，存在行政机关滥用特权的可能；而行政相对人在行政合同中处于被动劣势的地位，直接受行政机关特权行为的不利影响。因此，在履行行政合同过程中，当行政相对人受到行政机关行政行为侵害时，他可以向人民法院提起诉讼请求司法救济。

　　   招商引资，是我国地方各级人民政府或其有关部门为地方经济发展，吸引行政区域以外的投资人到当地投资的活动。

　　招商引资协议的履行

　　法信 · 裁判规则

　　1.招商引资协议属行政协议，地方政府应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务——九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会、吉林省长白山保护开发区管理委员会不履行招商引资行政协议案

　　【案例要旨】地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。

　　审理法院：吉林省高级人民法院

　　来源：最高人民法院发布行政协议典型案例（第一批）

　　2.行政机关违反招商引资承诺义务，滥用行政优益权，有悖于诚实信用原则，应继续履行——崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案

　　【案例要旨】案涉政府作出引资奖励承诺，符合居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的特征，具备诺成性、双务性和不要式性的特点，由此发生的纠纷属于行政合同争议。案涉政府通过对当时承诺重新界定的方式，推卸自身应负义务，是对优益权的滥用，有悖于诚实信用原则，人民法院不予支持，判令继续依照承诺履行义务。

　　审理法院：江苏省高级人民法院

　　来源：最高人民法院发布行政协议案件典型案例、河南省高级人民法院网2019年12月25号

　　3.行政机关应依约履行招商引资协议中的奖励条款——如皋市广信房地产开发有限公司诉如皋市丁堰镇人民政府履行行政协议案

　　【案例要旨】行政机关基于行政管理的需要，在职权范围内与相关企业签订的招商引资协议，属于行政协议的范畴。在协议履行会导致严重损害国家利益或公共利益时，行政机关有权单方变更或者解除协议，但对于是否损害公共利益的判断不能简单以行政机关在协议中是否营利为标准。在协议履行中行政机关有必要充分考虑协议条款的合法性、可履行性以及企业可能的期待利益。当协议条款存在模糊之处时，依据诚实信用原则，按照对相对人有利的原则解释相关条款。人民法院对行政协议内容的审查包括合约性审查，如认为行政机关构成不履行协议约定的奖励义务，且能够继续履行的，可直接按照协议约定判决行政机关履行义务。

　　案号：（2019）苏06行终95号

　　审理法院：江苏省南通市中级人民法院

　　来源：中国裁判文书网  发布日期：2019-07-31

　　法信 ·司法观点

　　一、招商引资承诺不得任意改变

　　切实履行招商引资承诺有利于树立政府的权威和诚信形象，有利于保护投资人权益。但是，现实中，有的地方在招商引资中，前期答应各种优惠政策措施，一旦签约，企业落户了，各项政策承诺到不了位；有的地方则以政府换届、相关责任人更替等各种理由和方式回避、推脱、推诿履行承诺，导致企业陷入困境；有的地方甚至还有“雁过拔毛”的恶劣行为。这些政务失信行为，会造成连锁反应，对地区营商环境造成很大破坏。《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》要求：“规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。”因此，本《条例》明确规定：“招商引资等书面承诺，未经法定程序不得改变。”旨在约束政府招商引资行为，避免朝令夕改、肆意毁约现象的发生。如因国家利益、公共利益或其他法定事由，经法定程序改变招商引资承诺的，应当依法对投资者的损失给予合理补偿，以保护其对政府的信任与信赖。

　　未经法定程序改变招商引资等书面承诺的，应当依法追究行政机关及其工作人员的责任，并将相关信息纳入政务失信记录。对此，本《条例》第五十二条有明确规定。

　　（注：上文观点所提及的“本《条例》”为《河北省优化营商环境条例》。）（摘自周英、孟庆瑜主编：《<河北省优化营商环境条例>精释与适用》，中国民主法制出版社2019年版，第65-66页。）

　　二、行政合同的履行

　　行政合同的履行具有行政行为的特征。在行政合同的履行过程中，作为一方当事人的行政机关，具有双重身份。他既是签订合同的当事人，同时又是该合同的管理人，享有一定的特权，有权对合同的履行进行指导和监督，如果行政相对人不履行，或不适当履行合同义务，行政机关有权对其进行制裁或采取其他强制措施，以促使其履行义务，从而保障合同内容的实现。因此，行政合同的履行是行政机关行使国家管理权的一种具体行政行为。在行政合同的签订和履行过程中，行政机关处于主动和优势的地位，存在行政机关滥用特权的可能；而行政相对人在行政合同中处于被动劣势的地位，直接受行政机关特权行为的不利影响。因此，在履行行政合同过程中，当行政相对人受到行政机关行政行为侵害时，他可以向人民法院提起诉讼请求司法救济。

　　（摘自马怀德编著：《行政法与行政诉讼法学案例教程》，知识产权出版社2013年版，第116页。）

　　法信 ·法律条文

　　1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

　　2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十八条　当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。

　　第十九条　被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

　　第二十五条　公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

　　3.《河北省优化营商环境条例》第十五条第二款

　　县级以上人民政府应当在法定权限范围内制定招商引资优惠政策，不得作出违背有关法律、法规或者超出本级人民政府法定权限的政策承诺。对招商引资过程中承诺的投资政策和优惠条件，应当以书面的形式作出。招商引资等书面承诺，未经法定程序不得改变。

　　来源：法信