人民司法案例：保障原有生活水平不降低原则的适用

　　者∣蒋蔚(最高人民法院)原载∣《人民司法（案例）》2022年35期

　　【裁判要旨】

　　保障被征收人原有生活水平不降低，系集体土地征收补偿中应遵循的重要原则之一，2019年修改后的土地管理法对此亦作了相应规定。因行政机关的违法行政行为导致其在集体土地征收补偿中原应履行的行政补偿责任转化为行政赔偿责任后，该原则在行政赔偿程序中应继续予以适用。通过公平、合理确定集体土地上房屋的赔偿价格，切实保障被征收人的居住权益，系在涉集体土地征收行政赔偿案件中贯彻该原则的重中之重。

　　□案号　一审：（2020）鲁04行初56号　二审：（2020）鲁行终1709号　申请再审：（2021）最高法行申7017号

　　【案情】

　　原告：高某某。

　　被告：山东省枣庄市山亭区人民政府。

　　2011年3月26日，山东省枣庄市山亭区政府拟定山亭区西鲁居委会第二居民点棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案。同年10月31日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2011〕1328号建设用地批复，批准征收枣庄市山亭区山城街道办事处东鲁社区、西鲁社区建设用地。高某某系西鲁社区居民，其房屋位于征收范围内，山亭区政府向其颁发了集体土地建设用地使用证。2017年8月27日，山亭区棚户区改造指挥部发布东鲁、西鲁社区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（以下简称补偿安置方案）。涉案房屋被拆除前，由区、街道、村人员对房屋进行了测量，并就补偿标准与高某某进行了沟通，但未达成一致意见。2017年11月23日，涉案房屋被拆除。高某某提起诉讼，请求确认山亭区政府强制拆除其房屋的行政行为违法。枣庄市中级人民法院作出生效行政判决，确认山亭区政府强制拆除高某某房屋的行政行为违法。高某某于2019年10月8日向山亭区政府提出国家赔偿申请，高某某山亭区政府未予赔偿，遂提起本案诉讼。

　　【审判】

　　枣庄中院经审理认为，山亭区政府的强制拆除行为已被生效行政判决确认违法，应当承担行政赔偿责任。对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁补偿权益。同时，还要综合考量同一片区其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式和标准、安置情况，既要充分保护被拆迁人的合法权益，又要兼顾其他被拆迁人的权益，以体现现行法律、法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性。本案发生在棚户区改造过程中，按照判令赔偿时的标准不低于安置补偿标准的原则，该院遂参照补偿安置方案确定的补偿标准，分别确定了涉案房屋损失（含主房一层153.94m2，主房二层153.94m2、配房51.68m2、厕所17.5m2）、宅基地损失（宅基地面积358.55m2）、其他附属物损失、搬迁费损失和房租损失的具体数额，并酌情确定了室内物品损失数额，据此判令山亭区政府限期赔偿因违法强拆给高某某造成的经济损失共计42万余元及利息，驳回高某某的其他诉讼请求。

　　高某某不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。

　　山东高院经审理认为，本案系山亭区政府强制拆除高某某房屋引发的行政赔偿争议。对于高某某财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准问题，一审法院按照判令赔偿时的标准不低于安置补偿标准的原则，参照补偿安置方案确定的补偿标准，全面合理地确定房屋及其他各项损失的赔偿价值。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。山东高院遂判决驳回上诉，维持一审判决。

　　高某某不服二审判决，向最高人民法院提出再审申请。

　　最高法院经审查认为，原审法院错误认定房屋赔偿标准，判令赔偿数额不足以弥补高某某因违法强拆而遭受的直接损失，依法应予纠正。最高法院遂裁定指令二审法院再审本案。

　　【评析】

　　本案系集体土地征收补偿过程中，因行政机关违法强制拆除集体土地上房屋所引发的行政赔偿案件。最高法院在指令再审的裁定中认为，在涉行政征收的行政赔偿案件中确定赔偿标准和赔偿数额时，应当坚持保障被征地人员原有生活水平不降低的基本原则（以下简称生活水平不降低原则）。对此，笔者拟从三个方面，尝试就如何在司法实践中正确理解和适用该原则进行探讨。

　　一、生活水平不降低原则的主要内涵

　　在集体土地征收补偿领域，关于生活水平不降低的规定最早出现在国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。此后，这一规定内容多次出现在国务院、原国土资源部乃至纪检监察机关的相关规范性文件中，如国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号、国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）以及中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）等。

　　土地是农民的基本生产资料，是农民最主要、最可靠的生活保障。2019年土地管理法修改时，正式将保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”写入法律，有效提高了生活水平不降低这一规定的法律位阶，有利于更好保护被征地农民的财产权益，意义十分重大。该法第四十八条第一款规定，“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”根据参与立法者的相关解释，所谓生活水平不降低，主要指被征地人当前的生活水平，包括居住条件、收入水平等不会因为土地征收而降低；所谓长远生计有保障，指的是建立实施长期的保障机制，确保被征地人有持续稳定的生活保障，包括提供就业技能培训和就业机会、纳入社保体系等配套措施。生活水平不降低和长远生计有保障，均属于集体土地征收补偿工作中的基本原则，必须在征收补偿的各个环节中予以遵循。[1]

　　根据土地管理法第四十八条第二款规定，征收集体土地应当给予的补偿项目主要包括土地补偿、安置补助、农村村民住宅补偿、其他地上附着物和青苗等的补偿，以及被征地农民的社会保障。对上述所有项目的补偿，均应遵循生活水平不降低原则。其中，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省级人民政府通过制定公布区片综合地价确定；征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省级人民政府制定；社会保障由县级以上人民政府通过将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系予以保障。实践中，土地补偿费、安置补助费、除住宅外的其他地上附着物和青苗补偿费，以及社会保障费用等，由于标准相对统一、明确，被征地农民对标准本身的异议较少，相关异议往往集中在安置补偿资格确定、土地使用权归属、土地面积和青苗数量的认定等方面。而就住宅房屋而言，由于直接关涉被征地农民居住权益、市场价格难以确定、评估程序适用不够、与国有土地上房屋差价较大等多方面因素影响，往往成为集体土地征收补偿中的焦点问题，并引发大量行政争议。从一定意义上说，如何有效保障被征地农民对住宅房屋所享有的财产权，切实维护其居住权益，系集体土地征收补偿中贯彻落实生活水平不降低原则的重中之重。

　　为在法律层面有效应对上述问题，2019年修改土地管理法时，在地上附着物补偿的范畴内就农民住宅安置补偿进行了专门的规定。根据该法第四十八条第四款之规定，对集体土地征收中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。其中，“先补偿后搬迁、居住条件有改善”与《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于国有土地上房屋征收与补偿的相关规定保持一致，明确了搬迁必须以补偿到位为前提。住宅安置的标准和补偿方式方面，在充分尊重农民意愿的前提下，立法者考虑到各地实际情况不同，预留了多种补偿方式。比如，建设用地指标比较充裕的地区，可以重新安排宅基地；土地资源紧张的地区，可以通过建设安置房进行集中安置；对于已经不需要提供住房的农民，可以通过货币化的方式进行补偿。法律允许采取多元化的补偿方式对住宅进行补偿，既可以解决被征地农民的实际需求，也可以促进更好地节约集约利用土地资源。同时，法律明确将因征收造成的搬迁、临时安置等费用列入补偿内容，主要是针对农民搬迁和临时安置发生的成本，包括因征地发生的搬家费用和临时租住费用等，有利于周延保护被征地农民的相关经济利益。[2]总体而言，土地管理法着眼于充分保障农民财产权益特别是宅基地用益物权权利，对农民住宅安置补偿作出专门规定，确保经征收后农民居住条件不降低，体现了对生活水平不降低原则的遵循。

　　二、生活水平不降低原则的适用正当性

　　通常而言，行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成损失，由国家依法予以补偿的制度；行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。行政补偿的前行政行为属于合法行政行为，该合法行政行为本身并不产生后续的补偿义务，行政机关的补偿义务一般源于法律规定或协议约定等。行政赔偿的前行政行为属于违法行政行为，该违法行政行为因其对行政相对人合法权益造成的损害，得产生相应的赔偿义务。如前所述，生活水平不降低原则系土地管理法针对集体土地征收补偿所规定的基本原则之一。换言之，生活水平不降低原则在成文法上的调整对象系行政补偿法律关系，故如欲将其适用于行政赔偿法律关系之中，则有必要分析论证其适用的正当性。

　　（一）行政补偿向行政赔偿的转换

　　在集体土地征收过程中，征收所涉及的对象除土地本身外，一般还包括宅基地上房屋、青苗及其他地上附属物等。与此同时，由于集体土地征收涉及多主体、多环节的不同行政行为，各行政行为的作出和实施未必均属合法，由此进一步导致征收补偿及与征收相关联的违法行政行为造成损失的赔偿互相交织。这其中，既有因违法拆除（清除）宅基地上房屋、青苗或其他地上附属物给权利人物权造成损失的赔偿问题，也有因未依据当地征收补偿标准、涉案项目具体补偿安置方案进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题，甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。当行政补偿与行政赔偿发生竞合时，一方面，应当允许被征收人自主选择救济程序，即通过行政补偿还是行政赔偿获得相应救济。换言之，在集体土地征收过程中，即使行政机关违法实施了强制拆除（清除）行为，被征收人仍有权主张行政机关对其予以补偿，当被征收人据此提起履责之诉时，人民法院对此应依法立案、审理，不得因违法行政行为的存在而要求被征收人通过行政赔偿程序解决。另一方面，当被征收人基于行政机关的相关违法行政行为而提起行政赔偿之诉时，出于行政补偿和行政赔偿弥补损失的相同制度旨趣、降低被征收人维权成本、降低行政和司法成本、实质化解行政争议等多方面因素考虑，可以认为此时行政机关的行政补偿责任已经转化为行政赔偿责任，人民法院应在赔偿诉讼中一并解决各项补偿问题，而不得要求被征收人对部分项目继续寻求补偿救济（当然，被征收人已经获得的补偿，应在计算赔偿金额时相应予以扣除）。循此逻辑，当行政机关在集体土地征收过程中因违法行政导致其行政补偿责任转化为行政赔偿责任时，其在行政补偿程序中应遵循的生活水平不降低原则，便相应具备了在行政赔偿程序中适用的正当性基础。

　　（二）法律适用的衔接

　　上述关于行政补偿向行政赔偿的转换，旨在论证生活水平不降低原则的适用合理性。另一方面，由于成文法（包括相关司法解释）长期以来并未对生活水平不降低原则的转换适用作出明确规定，司法实践中各级人民法院虽对此有着一定共识，并作出不少类似裁判，但相关裁判往往只是在说理部分参考生活水平不降低原则进行论证，而难以直接引用土地管理法第四十八条第一款，由此不可避免地导致在行政赔偿中适用生活水平不降低原则存在法律依据不足之虞，以及相关裁判标准不尽统一等问题，并进而影响对被征收人合法权益的保障。

　　2022年3月21日，最高法院发布《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》[以下简称《赔偿规定》]，其中第27条第2款明确规定：“违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益”。司法解释的上述规定同时适用于国有土地上房屋征收以及集体土地征收相关行政赔偿案件。在涉集体土地征收类行政赔偿案件中，根据上述司法解释之规定，人民法院应当首先依据土地管理法所规定的生活水平不降低原则，明确被征收人依法应当获得的安置补偿权益，在此基础上，再结合个案案情依法、合理确定被征收人应获得的行政赔偿。按照这一裁判逻辑，生活水平不降低原则通过在确定安置补偿权益过程中的适用，最终体现于不低于安置补偿权益的行政赔偿之中。换言之，《赔偿规定》第27条第2款实则是以安置补偿权益为媒介，实现了在成文法层面将原适用于补偿程序中的生活水平不降低原则向赔偿程序中的转换，为该原则在赔偿程序中的适用提供了有效法律依据，明确了适用之合法性。人民法院通过适用《赔偿规定》第27条第2款，既消除了对此前存在的法律依据不足的担忧，又能实质遵循生活水平不降低原则、有效保障被征收人的合法权益，进而能够实现统筹兼顾裁判的法律效果和社会效果。

　　三、生活水平不降低原则的适用要点

　　前文已述，对住宅房屋权益的补偿系集体土地征收补偿中贯彻落实生活水平不降低原则的重中之重。当行政补偿转化为行政赔偿之后，这一判断同样适用。在本文所涉的案例中，最高法院的裁定亦主要是认为原审法院错误认定房屋赔偿标准，判令赔偿数额不足以弥补高某某因违法强拆而遭受的直接损失，遂指令二审法院再审。有鉴于此，有必要在前文讨论的基础上，进一步分析在涉集体土地征收的行政赔偿案件中，如何通过正确适用生活水平不降低原则有效保障被征收人的居住权益。

　　土地管理法第四十八条第四款规定，对集体土地征收中的农村村民住宅，可以采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。据此，法律允许行政机关结合本地实际，通过提供宅基地、安置房或货币等不同形式进行补偿。实践中，行政机关在相关补偿安置方案中一般提供房屋置换和货币补偿两种方式供被征收人选择。就进入行政赔偿程序的案件而言，多是因为行政机关已对住宅房屋实施了违法强拆所引发，加之此时房屋所涉土地往往已被征收或确定将被征收（未批先占的情形中），返还财产或恢复原状已不可能，故实践中对此类案件以给付赔偿金为主要判决赔偿方式。换言之，在涉集体土地征收行政赔偿案件中，人民法院有效落实生活水平不降低原则、切实保障被征收人的居住权益，主要着力点即在于如何公平、合理地确定住宅房屋的损失数额。

　　在《赔偿规定》出台以前，由于缺乏对集体土地上房屋价值认定的明确法律规定，实践中不少法院基于赔偿不低于补偿的共识，往往参考补偿安置方案对房屋价值的计算标准确定房屋赔偿数额，本案中的原审法院即采用了这一做法。对这一裁判思路并不可作当然的对错判断，而是需要结合个案案情具体分析研判。一般而言，只要参考补偿标准所计算出的房屋赔偿数额相对公平、合理，便应予以认可。《赔偿规定》第27条第1款规定：“违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。”根据司法解释的这一最新规定，对集体土地征收行政赔偿案件中的房屋赔偿数额，应通过市场价格或者其他合理方式确定。

　　第一，关于房屋市场价格的计算。根据《赔偿规定》第27条第1款之规定，对集体土地上房屋的损失，应按照损害发生时该财产的市场价格计算。就市场价格而言，根据相关法律规定，目前集体土地上的房屋仍只能在集体经济组织成员之间买卖，尚不能自由上市交易，故对其市场价格的确定往往较为困难。对此，如征收范围或临近范围内存在集体经济组织成员之间的交易价格，则可重点参考该交易价格确定市场价格。未来集体土地上房屋的交易制度如有所突破，则对其市场价格的判断将会相应愈发明晰。此外，如果相关补偿安置方案明确规定参考商品房的价格评估确定集体土地上房屋价格，则当然可参照适用并确定相应价格。就计算时点而言，所谓损害发生时，既包括行为发生时也包括结果发生时。以损害发生的时间点作为计算时点，一方面具有较强的确定性，同时既能够较好体现国家赔偿弥补损失的原则，也有利于促进当事人及时行使行政赔偿救济权，较为科学合理。特别是对集体土地上的住宅房屋而言，由于实践中的交易频率较商品房明显偏低，交易价格波动不大，以损害发生时作为损失计算时点一般能够实现公平、合理赔偿。

　　第二，关于采用其他合理方式计算价格。如果住宅房屋的市场价格确实难以确定，此时可采用其他合理方式计算。另一方面，即使能够确定住宅房屋在损害发生时的市场价格，人民法院亦不能不加判断地直接适用，而是需要进一步考察该市场价格是否足以弥补被征收人的房屋损失，如果不足以弥补，则仍需要进一步选择其他合理方式重新进行计算。这一点对于有效落实生活水平不降低原则、切实保障被征收人的居住权益尤为重要。实践中，集体土地征收项目一般都会配备相应的安置房，此类安置房本身即是用于置换被征收人的原有住宅房屋，故其市场价格或实际交易价格既可以作为评估特定住宅房屋之市场价格是否足够弥补损失的重要参照，亦可以作为计算房屋价格的其他合理方式。换言之，如果相关房屋的市场价格足以保障被征收人购买与其原有合法房屋基本相当的安置房，则可认为其属于公平、合理的价格；如不足以购买，则人民法院可结合被征收人原有房屋的基本情况，重点参考安置房价格合理确定房屋损失价格。特别是通过参考安置房价格确定赔偿数额，亦能与其他被拆迁人所获得的补偿权益基本保持平衡，不至于因差距过大引发新的矛盾。当然，人民法院亦可选择适用其他合理方式计算价格，只要该价格足以弥补被征收人的损失即可。

　　第三，关于附随于房屋的其他安置补偿权益。此处所谓的其他安置补偿权益，一般是指补偿安置方案规定的搬迁费、过渡费、奖励费等。这类安置补偿权益虽不属于住宅房屋的本身价值，但当然构成被征收人居住权益的组成部分，按照行政赔偿不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益的规定，可参考补偿安置方案规定的标准，一并纳入住宅房屋的赔偿价格之中。对此，《赔偿规定》第29条明确规定，通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等，属于国家赔偿法第三十六条第（八）项规定的直接损失。该条规定通过依法解释直接损失，为一并判决赔偿其他安置补偿权益进一步明确了法律依据。

　　【注释】

　　[1]王瑞贺、魏莉华：《〈中华人民共和国土地管理法〉释义》，中国民主法制出版社2020年版，第117页。

　　[2]王瑞贺、魏莉华：《〈中华人民共和国土地管理法〉释义》，中国民主法制出版社2020年版，第118页。

　　来源：鲁法行谈