最高法院判例：强拆主体不明或现场拆除者为民事主体时适格被告的认定

　　【裁判要旨】

　　1.关于强制拆除实施主体不明时如何认定适格被告问题

　　一般而言，作出行政行为的行政机关是行政诉讼中的被告。在诉行政强制拆除房屋行为案件中，原告应当提供初步证据证明系起诉状列明的被告实际实施强制拆除房屋行为。由于行政诉讼的原告往往处于弱势一方，且可能因行政机关方面的原因，原告在客观上无法进一步举证。因此，如果原告能够提供初步证据证明强制拆除行为存在且极有可能系起诉状列明的被告所实施，即应视为已经初步履行了与其举证能力相当的举证义务。在通常情况下，如果行政机关已经作出征收决定等前序行政行为时或者为直接的实际受益者，原则上可推定该作出前序行政行为的行政机关或受益机关为强制拆除行为的实施主体，除非其能够提交明确的证据证明系下属部门或其他行政机关所为。

　　2.关于现场拆除者为民事主体时如何认定适格被告以及强制拆除理由问题

　　如果作出征收决定等前序行政行为的行政机关或者受益机关确有证据证明强制拆除行为系其下属部门或其他行政机关所为，且没有证据证明作出前序行政行为的行政机关或者受益机关已实际参与强制拆除行为，则该作出前序行政行为的行政机关或者受益机关一般不是适格被告，行政相对人应当以实施实际拆除行为的行政机关为被告提起行政诉讼。然而，如果有证据证明实际拆除行为系民事主体作出，或者有民事主体主动承认其自行作出强制拆除行为，则不宜简单认为该强制拆除行为是民事主体的侵权行为或毁坏财物行为，从而认为该强制拆除行为不具有行政性。在这种情况下，应当从该民事主体与行政机关之间的关系，行政机关的法定职责等角度，并结合具体案情进行综合评判为妥。

　　3.民事主体一般无权对他人房屋强制作出危房消险行为

　　危房消险行为一般应由房屋所有权人自行作出或者由相关政府、职能部门依据法律法规的规定作出，民事主体一般无权对他人房屋强制作出危房消险行为。如果民事主体以危房消险为由强制拆除他人房屋，属于严重侵害他人财产权的行为，公安机关有职责予以制止。同时，如果存在国有土地上房屋征收或者集体土地征收之背景，人民法院一方面要注意防范行政机关刻意适用《城市危险房屋管理规定》等规定规避正当的征收程序的适用；另一方面也要注意防范行政机关委托民事主体以危房消险为由强制拆除他人房屋。后一种情形如果经认定具有行政行为的属性，就不宜作为一般民事侵权行为对待。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申291号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：董宜森，男，1949年3月3日出生，汉族，住江苏省南京市浦口区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省南京市浦口区人民政府。住所地：江苏省南京市浦口区江浦街道文德路18号。

　　法定代表人：王磊，该区人民政府区长。

　　董宜森因诉被申请人江苏省南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）房屋拆除行政强制一案，不服江苏省高级人民法院（2016）苏行终744号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　董宜森以浦口区政府强制拆除其房屋违法，侵犯其合法权益为由，向江苏省南京市中级人民法院起诉，请求依法确认浦口区政府于2015年10月10日将其房屋强制征收拆除的行为违法。

　　一审法院查明：董宜森系江苏省南京市浦口××××房屋的所有权人。浦口区政府于2013年7月30日作出浦政征字（2013）25号《南京市浦口区人民政府房屋征收决定》（以下简称25号《房屋征收决定》），董宜森的涉案房屋在征收范围内。因董宜森与房屋征收部门南京市浦口拆迁管理中心就房屋征收补偿事宜未能达成协议，浦口区政府于2014年7月2日作出浦政征补字（2014）第117号《南京市浦口区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称117号《房屋补偿决定》）。2014年7月16日，浦口区政府又作出《撤销决定》，撤销117号《房屋补偿决定》。后董宜森的涉案房屋被拆除。董宜森不服，遂提起本案诉讼。

　　一审法院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，董宜森主张浦口区政府强制拆除其涉案房屋，但其仅提供浦口区政府对涉案房屋作出房屋征收决定以及房屋补偿决定（后被撤销）的证据，并未能提供证据证明浦口区政府强制拆除其房屋，浦口区政府亦否认其拆除涉案房屋。董宜森提供的证据不足以证明其房屋被浦口区政府实施拆除，董宜森起诉要求确认浦口区政府强制拆除其房屋违法无事实根据。据此，一审法院于2016年5月10日作出（2015）宁行初字第347号行政裁定：驳回董宜森的起诉。

　　董宜森不服一审裁定，向江苏省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。另查明：2015年6月，南京市浦口经济适用房开发中心（以下简称浦口经济适用房中心）委托南京市房建工程实验室监测鉴定中心对涉案房屋进行鉴定，鉴定结果为危房。浦口经济适用房中心为消除危险，于2015年10月10日拆除涉案房屋。

　　二审法院认为：根据《行政诉讼法》第四十九条第二项和第三项的规定，提起诉讼不仅要有明确的被告，还要有事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，浦口区经济适用房中心出具的《关于顶山南门保障房二期项目消除危房的情况说明》、南京市公安局浦口分局南门派出所制作的《询问笔录》、南京市浦口区人民法院生效的（2015）浦行初字第116号行政判决证明涉案房屋系浦口经济适用房中心拆除。浦口区经济适用房中心并非浦口区政府组建的派出机构或者临时机构，董宜森主张涉案房屋虽系浦口经济适用房中心拆除，但法律责任由浦口区政府承担无法律依据。浦口区政府不是本案适格被告，董宜森以浦口区政府为被告提起本案诉讼，不符合起诉条件，一审法院裁定驳回董宜森的起诉正确。据此，二审法院于2017年6月12日作出（2016）苏行终744号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　董宜森向本院申请再审，请求：依法撤销一、二审裁定，对本案进行再审，指令江苏省南京市中级人民法院继续审理本案。主要事实和理由为：1.二审法院对于再审申请人提供的浦口区经济适用房中心《关于顶山南门保障房二期项目消除危房的情况说明》、南京市公安局浦口分局《行政诉讼答辩状》两份新证据未予采纳，造成事实认定错误。2.浦口区政府未按《行政诉讼法》的要求提供证据，应视为举证不能。二审法院依职权调取的证据不具有真实性，其中南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第116号行政判决对本案不具有证明力。3.浦口区经济适用房中心与浦口区政府关系密切，在被诉强制征收拆除行为发生时，系浦口区政府内设机构。4.浦口区政府作为征收主体，应当对拆除行为承担法律责任，系本案适格被告。综上，一、二审裁定认定事实不清，驳回再审申请人起诉确有错误，再审申请人的申请符合《行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项的规定。

　　本院认为：本案主要涉及在国有土地上房屋征收过程中，如何看待合法房屋被强制拆除的实施主体、理由以及再审申请人在原审裁判生效后、申请再审期间与行政机关达成安置补偿协议的处理方式问题。鉴于虽然一、二审法院的裁判结果均未支持再审申请人董宜森的诉讼请求及理由，但两审法院在认定事实及分析理由上存在差异，现结合上述问题分述如下：

　　一、关于强制拆除实施主体不明时如何认定适格被告问题。一般而言，作出行政行为的行政机关是行政诉讼中的被告。在诉行政强制拆除房屋行为案件中，原告应当提供初步证据证明系起诉状列明的被告实际实施强制拆除房屋行为。由于行政诉讼的原告往往处于弱势一方，且可能因行政机关方面的原因，原告在客观上无法进一步举证。因此，如果原告能够提供初步证据证明强制拆除行为存在且极有可能系起诉状列明的被告所实施，即应视为已经初步履行了与其举证能力相当的举证义务。在通常情况下，如果行政机关已经作出征收决定等前序行政行为时或者为直接的实际受益者，原则上可推定该作出前序行政行为的行政机关或受益机关为强制拆除行为的实施主体，除非其能够提交明确的证据证明系下属部门或其他行政机关所为。本案中，被拆除房屋位于被申请人浦口区政府作出的25号《房屋征收决定》征收范围内，且被申请人曾对涉案房屋作出117号《房屋补偿决定》（后又撤销）。在拆除行为实施人不明时，原则上可以推定系作出征收决定和补偿决定的被申请人为实际拆除者。再审申请人提供的25号《房屋征收决定》、117号《房屋补偿决定》等证据可以证明浦口区政府系本案适格被告。一审法院以再审申请人未能提供证据证明浦口区政府实施了强制拆除其房屋的行为，且浦口区政府予以否认为由，裁定驳回再审申请人的起诉，确有不当。

　　二、关于现场拆除者为民事主体时如何认定适格被告以及强制拆除理由问题。如果作出征收决定等前序行政行为的行政机关或者受益机关确有证据证明强制拆除行为系其下属部门或其他行政机关所为，且没有证据证明作出前序行政行为的行政机关或者受益机关已实际参与强制拆除行为，则该作出前序行政行为的行政机关或者受益机关一般不是适格被告，行政相对人应当以实施实际拆除行为的行政机关为被告提起行政诉讼。然而，如果有证据证明实际拆除行为系民事主体作出，或者有民事主体主动承认其自行作出强制拆除行为，则不宜简单认为该强制拆除行为是民事主体的侵权行为或毁坏财物行为，从而认为该强制拆除行为不具有行政性。在这种情况下，应当从该民事主体与行政机关之间的关系，行政机关的法定职责等角度，并结合具体案情进行综合评判为妥。本案中，根据被申请人的说明，浦口经济适用房中心是由南京市浦口住房制度改革办公室出资设立的全民所有制企业，后全部股权转给南京浦口康居建设集团有限公司，而南京浦口康居建设集团有限公司由浦口区政府国有资产监督管理办公室100%持股。由此可知，浦口经济适用房中心虽然与被申请人不具有直接隶属关系，但具有明显的政府背景。同时，在浦口经济适用房中心以危房名义组织强制拆除涉案房屋时，再审申请人曾要求公安机关履行保护其房产的法定职责，并就此提起行政诉讼。江苏省南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第116号生效行政判决以涉案强制拆除行为系危房消险行为为由，驳回了再审申请人的诉讼请求。危房消险行为一般应由房屋所有权人自行作出或者由相关政府、职能部门依据法律法规的规定作出，民事主体一般无权对他人房屋强制作出危房消险行为。如果民事主体以危房消险为由强制拆除他人房屋，属于严重侵害他人财产权的行为，公安机关有职责予以制止。上述生效行政判决，以拆除行为系危房消险行为为由驳回再审申请人的诉讼请求，应当认为其已认定该危房消险行为具有行政行为的属性，而非一般的民事侵权行为。需要说明的是，结合二审法院查明的事实，被拆除房屋位于被申请人作出的25号《房屋征收决定》征收范围内，且被申请人曾针对涉案房屋作出过117号《房屋补偿决定》，其后又撤销了该决定，转由浦口经济适用房中心以危房名义组织强制拆除了涉案房屋。上述做法规避了房屋征收补偿程序的适用，对于切实保障被征收人的合法权益、规范征收补偿程序产生不利影响，实践中容易引发新的问题，不宜为他人效仿。综合考虑上述事实，即使涉案房屋确由浦口经济适用房中心实际实施拆除，亦应认定该拆除行为具有行政行为的属性，应推定浦口经济适用房中心受被申请人委托而实施拆除行为，相应的法律责任由被申请人承担，被申请人宜作为本案适格被告。故二审法院以涉案房屋系浦口经济适用房中心实际拆除为由，驳回再审申请人的上诉，维持一审裁定，亦属不当。

　　三、关于本案处理方式问题。本院在本案再审立案审查期间了解到，再审申请人已就涉案房屋与江苏省南京市浦口区人民政府顶山街道办事处签订《浦口城市房屋征收补偿协议（产权调换专用）》，并且已实际取得相应的安置补偿权益。也即，再审申请人关于涉案房屋的实际权益通过其真实的意思表示已经得到有效保障。从诉的利益以及节约司法和行政成本等角度考量，为避免增加各方当事人的诉累，本院认为本案已没有启动再审程序之必要性，再审申请人如对后续补偿不服可通过其他途径寻求救济。但是，本案一、二审法院的裁定认为被申请人非本案适格被告存在错误，本院在此予以指正。

　　综上，再审申请人董宜森的再审理由虽然部分成立，但本案没有启动再审程序之必要性。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人董宜森的再审申请。

　　审判长 王晓滨

　　审判员 耿宝建

　　审判员 白雅丽

　　二〇一八年五月三十一日

　　书记员 李　璐

　　来源：行政法报