最高法院行政庭会议纪要：当事人因选择管辖法院错误而耽误起诉期限的，被耽误的时间是否计算在起诉期限内

　　?案情摘要

　　乙区政府于2014年11月19日对被征收人陈某等人作出补偿决定。陈某等人不服该补偿决定，于2014年12月17日向甲市政府申请行政复议。甲市政府于2015年2月12日作出复议决定，维持了该补偿决定，并告知陈某等人，如不服行政复议决定，可在收到行政复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。该行政复议决定于2月15日送达。陈某等人于2015年3月1日向乙区人民法院邮寄行政起诉状。乙区人民法院于2015年3月10日向陈某等人邮寄释明函、原起诉材料。陈某等人于3月11日签收该邮政特快专递。2015年3月17日，陈某等人向甲市中级人民法院邮寄行政起诉状，请求依法确认乙区政府作出的补偿决定违法，并依法撤销该补偿决定。

　　?法律问题

　　当事人因选择管辖法院错误而耽误起诉期限的，被耽误的时间是否计算在起诉期限内？

　　?不同观点

　　甲说：应当计算在内

　　《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条第一项规定，被告为县级以上人民政府的第一审行政案件应当由中级人民法院管辖。起诉人因选择管辖法院错误而耽误起诉期限，属于因其自身原因而导致的，其不利法律后果应由起诉人自己承担，耽误的时间不应当扣除。

　　乙说：不应当计算在内

　　人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。起诉人在法定期限内行使起诉权，虽然起诉的法院没有管辖权，但经过人民法院释明，起诉人在合理期限内向有管辖权的人民法院递交起诉状，因错误选择管辖法院耽误起诉期限具备正当理由，不属于因其自身原因耽误的时间，应当从起诉期限中予以扣除。

　　?法官会议意见

　　采乙说

　　为了切实保护当事人诉权，我国《行政诉讼法》明确规定了起诉期限扣除与延长的情形。根据当时有效的《执行解释》第四十三条明确规定，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。2015年修改后的《行政诉讼法》吸收了这一规定并作了进一步完善，第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”但是上述规定均没有对何为“不属于起诉人自身的原因”作出具体规定和解释。根据《行政诉讼法》保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法宗旨，从切实保障当事人诉权的角度出发，司法实践中，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，应当作有利于公民、法人或者其他组织的解释。判断超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因不属于其自身的原因而耽误起诉期限的情形。起诉人在法定起诉期限内行使起诉权，虽然管辖法院选择错误，但经过人民法院释明，起诉人在合理期限内已经向有管辖权的人民法院提起诉讼，因此而耽误起诉期限具有正当理由，属于非因当事人自身原因耽误的时间，不应计算在起诉期限内。

　　?意见阐述

　　一、行政诉讼起诉期限的定义、功能与特征

　　一般认为，行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须在法定期限内提出，否则，即使提起了诉讼，人民法院也会因起诉期限届满而不予受理。我国行政法及行政诉讼法对行政诉讼的起诉期限作出了一系列的规定，初步构成了一定的体系，对于指导行政诉讼发挥了积极作用。目前，我国普遍适用的行政诉讼起诉期限规定，主要集中在《行政诉讼法》第四十五条至第四十八条及《行政诉讼法司法解释》第六十四条至第六十六条。此外，还有一些关于某类行政行为起诉期限的单行法律，如《邮政法》《统计法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《药品管理法》等。起诉期限可分为普通的起诉期限和最长诉权保护期限。普通的起诉期限一般由《行政诉讼法》明确规定，适用于一般行政案件。如当事人直接向人民法院提起行政诉讼的起诉期限，2014年《行政诉讼法》修改前为三个月，修改后为六个月；经过复议后向人民法院提起诉讼的起诉期限为十五日。最长诉权保护期限可以分为两种情形：一是行政机关没有告知诉权和起诉期限的，按照《执行解释》的规定，起诉期限为二年，《行政诉讼法司法解释》修改为一年；二是当事人不知道行政行为内容的，起诉期限动产为五年，不动产为二十年。

　　行政诉讼起诉期限制度设立的目的是对起诉人诉权的行使加以时间的限制，促使权利人及时行使诉权，从而尽快解决纠纷，维护社会秩序。如果权利人怠于行使权利，致使起诉超过法定期限且无正当理由的，则会导致起诉人丧失起诉权的法律后果。般来说，起诉期限具有三方面的功能：一是稳定行政法律秩序。法律要求行政行为作出后，尽快能得到实施，而不是处于不稳定或不生效状态。起诉期限的设置目的之一就是经过起诉期限后，行政行为便生效，使其得到有效实施。二是促使行政相对人及时行使权利。设置起诉期限的目的之一就是督促行政相对人在合法权益受到侵害时及时提起行政诉讼，否则，超过起诉期限，行政相对人将不能通过司法渠道维护自己的合法权益。三是避免举证被耽误的时间是否计算在起诉期限内困难。如果行政相对人在合法权益受到行政主体侵犯后，迟迟不提起诉讼，此时证据可能随着时间的流逝而消失，法院审判时查清事实将变得困难，故起诉期限制度的设立，还能保证及时收集调取证据，证明有关的案件事实。【参见贺新发：《行政诉讼起诉期限研究》，吉林大学2011年硕士学位论文】

　　起诉期限具有以下几个特征：一是法定性。什么条件下适用多长的起诉期限通常都由法律予以明确规定。二是强制性。起诉期限作为广义上时效的一种，体现了法律规范强制性的特征。三是程序性。起诉期限是行政诉讼起诉条件中的消极条件之一。如果当事人的起诉超过法定期限，法院将裁定驳回起诉或不予受理，在程序上终结诉讼。四是不变性。起诉期限与民法中的除斥期间相类似，是一种不变期间，不能中断或中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。【参见林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第32页】

　　司法实践中，有人从字面上把诉讼时效理解为诉讼法上的概念，认为凡是诉讼都存在时效的问题。基于该理解，不少人将行政诉讼起诉期限称之为“行政诉讼时效”或“起诉时效”，将其等同于民事诉讼时效，甚至用诉讼时效的规定来审查判断行政诉讼的起诉期限，并对超过起诉期限的案件作出驳回诉讼请求的实体判决，造成了二者在适用上的混乱。诉讼时效又称为消灭时效，是民事实体法上的法律制度，指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债务人获得诉讼时效抗辩权。虽然行政诉讼起诉期限制度与民事诉讼的诉讼时效制度二者在理论基础上有共通之处，且经过一定的期间都会对原告发生某种不利的法律后果，但二者在本质上是两种不同的法律制度，存在较大区别：一是性质不同。起诉期限是诉的合法性要件，即起诉能否被法院予以受理的法定条件，规定在《行政诉讼法》中，系诉讼程序法律制度；诉讼时效则是实体审理要件，即诉讼请求是否能够成立的前提，属于民事实体法律制度，规定在《民法典》总则编中。二是立法目的不同。行政诉讼之所以设立起诉期限，目的在于督促行政相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定；民事实体法中规定诉讼时效，其目的在于经过法定期间使原权利人丧失权利，使长期存在的事实状态合法化，有利于经济秩序和法律秩序的稳定。三是期间有无变化不同。起诉期限为固定期间、不变期间，不存在中止、中断的情形，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间；而诉讼时效属于可变期间，原告不仅在特殊情况下可申请延长，而且只要具有法定事由，便可将其中止或中断。四是适用对象不同。一般认为，起诉期限适用于形成权，而诉讼时效适用于请求权。五是起算时间不同。行政诉讼的起诉期限从行政相对人知道或者应当知道行政行为之日起计算，其采取的是客观行为的标准，强调“行为”；而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起，以当事人主观感知权利被侵害为标准，强调“权利”。六是法院的审查阶段不同。对于起诉期限，法院主要在起诉受理阶段进行审查，在审理阶段也可以审查；对于诉讼时效，法院只能在实体审理阶段进行审查。七是法院能否依职权审查不同。由于起诉期限属于起诉条件之一，在起诉受理阶段和审理阶段法院都可以依职权主动审查原告的起诉是否超过了起诉期限；而诉讼时效由于发生实体法上的效果，必须尊重当事人的意思自治，除非被告主张，否则法院不得主动审查和援用。八是法院对超过法定期间的处理方式不同。原告超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，或在受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即超过起诉期限相对人丧失的是起诉权；诉讼时效已过的，如果被告主张，法院须判决驳回原告诉讼请求，如果被告没有主张，则原告有胜诉的可能性，即超过诉讼时效当事人丧失的是胜诉权。

　　二、行政诉讼起诉期限耽误的扣除制度

　　期间的耽误是指当事人在法定期间或指定期间内没有进行或完成本应进行的诉讼行为。期间的耽误可能有主观原因，也可能有客观原因。根据各国的立法例和司法实践，因当事人自身的主观原因导致期间耽误的，其不利后果一般由当事人自身承担。但是因当事人意志以外的原因如不可抗力造成起诉期限耽误的，一般均给予当事人采取一定措施进行挽救的机会。而各国为行政相对人提起行政撤销诉讼所设定的起诉期限往往非常短暂，很容易造成行政相对人因超期起诉而错失救济机会。为了既维护行政效率，又兼顾公平公正原则，妥善地保护行政相对人的救济权利，各国往往对一些因客观原因导致未能在法定期限内起诉的情形作出例外的制度安排。这些制度安排虽然名称各有不同，但其目的和功能基本相同，即通过这些例外规则的适用客观上使得行政相对人的实际起诉期间变长一些，相对合理一些。【 参见林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第148页】

　　例如，在英美法系的英国和美国，虽然司法审查的时效规则并不存在除斥期间与消灭时效的理论区分，但两个国家对当事人不服行政机关行政决定的案件也设置了比普通民事纠纷案件短暂得多的申请期限，目的在于尽早稳定行政行为所创设的新的社会秩序，维护行政决定的确定力，体现行政效率优先原则的价值追求。对于因特殊的理由而耽误申请期限的，可以申请延长。《英国司法审查规则》第4条规定：“（一）司法审查申请应自申请原因首次出现之日起三个月内及时提出，除非法院认为有适当的理由应延长申请期限…….”也就是说，在当事人耽误申请期限的情况下，如果法院认为其有适当的理由，可以适当延长申请期限。【参见林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第149页】

　　大陆法系的国家或者地区一般都参照民法中除斥期间的设计原理，在法条中明确规定了撤销诉讼的起诉期限和因客观原因耽误起诉期限情况下起诉期限的回复原状或者延长、期间扣除等，而没有规定起诉期限可以中止或者中断。例如在法国，起诉期限延长通常有两种情况：一是原告在行政决定后二个月内请求行政救济，如果申请被拒绝，在接到拒绝通知后二个月内仍可以对原来的行政决定提起行政诉讼。二是原告在行政决定后二个月内向无管辖权的法院申诉，在其申诉被拒绝受理后二个月内，仍可向有管辖权的法院提起行政诉讼。【参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第644页】而德国实行“回复原状”制度，即当事人因客观原因耽误法定期限的，可以申请法院将法定期限“回复原状”。《德国行政法院法》第60条规定：“1．应无过错而未能遵守法定期限人的请求，可允许对其回复原状。2．请求须在障碍消除后两周内提出…….”【［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第276页】根据《日本行政案件诉讼法》第14条的规定，撤销诉讼必须在知晓已作出处分或者裁决之日起六个月内提起；从处分或者裁决之日起，超过一年，便不能再提起；当提起行政上的不服申诉时，从知道对于该不服申诉的裁决等已作出之日起经过了六个月，或者自裁决等作出之日起经过了一年，则不能提起诉讼了。但是无论在上述那种情况下，如有正当的理由，则期间经过后的诉讼之提起也得以承认。【参见［日］盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第68页】我国台湾地区则仿效《德国行政法院法》，规定了当事人可以申请法院将被耽误的时间是否计算在起诉期限内法定期限“回复原状”，但对当事人申请的条件和程序规定更为详细。根据我国台湾地区“行政诉讼法”第91条至第93条的规定，因天灾或其他不应归责于己之事由，致迟误不变期间者，得申请回复原状；迟误不变期间已逾一年者，不得申请回复原状；迟误该“法”第106条之起诉期间已逾三年者，亦同；申请回复原状，应同时向行政法院补行期间内应为之诉讼行为，由受申请之行政法院与补行之诉讼行为合并裁判之。【参见林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第152页】

　　我国《行政诉讼法》对于当事人因客观原因耽误法定期限的，也明确规定了扣除与延长的相关规定，形成了我国《行政诉讼法》中的起诉期限耽误制度。从我国行政立法来看，自1990年开始实施的《行政诉讼法》首次规定了起诉期限的延长情形，该法第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”2000年3月10日起施行的《执行解释》对该制度作了进一步发展，明确了起诉期限的扣除情形，其第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”2014年修正后的《行政诉讼法》吸收了上述规定，并对该制度作了进一步完善。其第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”

　　从上述立法的演变来看，我国行政诉讼起诉期限耽误制度有以下几点变化：一是耽误情形的适度扩展，即从起诉期限延长的单一情形扩展到起诉期限扣除与延长两种情形；二是耽误事由的逐步完备，即从“＇不可抗力＇和＇其他特殊情况＇耽误起诉期限”发展到““不可抗力＇＇其他不属于其自身原因＇以及“其他特殊情况＇耽误起诉期限”。三是对依当事人申请作为程序启动条件的部分摒弃，即起诉期限扣除情形从条文字面理解无须当事人申请。也就是说，耽误事由为“＇不可抗力”和“其他不属于其自身原因＇耽误起诉期限”的，当事人不需要向人民法院申请起诉期限的扣除，应当是自动扣除。【参见范伟：《论行政诉讼中的起诉期限延误-兼评＜行政诉讼法＞第48条》，载《行政法学研究》2018年第2期】

　　从总体上看，我国现行关于起诉期限耽误制度的立法规定与域外国家或者地区的相关规定在内容和功能上基本相同，只是表述上有所不同而已。也有学者将该制度称为行政诉讼起诉期限的延误制度。【范伟：《论行政诉讼中的起诉期限延误-兼评＜行政诉讼法＞第48条》，载《行政法学研究》2018年第2期】作为行政诉讼起诉期限恒定的例外情形，行政诉讼起诉期限耽误制度体现着对处于弱势地位的行政相对人在诉讼程序启动上的人文关怀，同时也体现着诉权保障与司法对行政活动谦抑的价值权衡。

　　根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，我国的行政诉讼起诉期限耽误制度包括两种情形：起诉期限的扣除与起诉期限的延长。两者适用的情形并不相同。

　　第一，关于起诉期限的扣除。《行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”从该条规定可以看出，起诉期限可以扣除仅限两个理由：一是不可抗力；二是其他不属于其自身的原因。对于不可抗力，《行政诉讼法》并没有明确规定和说明，我国民事法律中则有较为具体的规定。根据我国《民法典》第一百八十条第二款的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。其要件包含：不可预见、不可避免且不能克服和属于客观情况。不可抗力可以是自然原因造成的，也可以是人为的或社会因素引起的，前者如地震、水灾、旱灾等，后者如战争、政府禁令、罢工等。行政诉讼起诉期限耽误制度中的“不可抗力”与民法上的“不可抗力”在法律适用上具有相通性，皆具有权利保障的目的和发生责任免除的后果。如发生地震、水灾造成交通中断，当事人无法在法定期限内行使诉权即属于行政诉讼起诉期限中“不可抗力”的耽误事由。对于“其他不属于其自身原因”的情形，因缺乏具体规定和解释，加之该概念不够清晰，实践中容易发生适用偏差。《执行解释》明确列举了“人身受到限制”为“其他不属于其自身原因”的一种具体情形。在司法实践中，一般认为，此项耽误事由还有如下几种情形：一是当事人由于对法律理解有误未能正确行使诉权，先通过民事诉讼无法实现自身权益后再提起行政诉讼导致超过法定期限的，应视为存在正当理由。【参见山东省枣庄市中级人民法院（2014）枣行终字第8号行政判决书】二是以企业清算组名义提起诉讼被驳回后又以企业名义起诉的，人民法院认为清算组在规定期限内提起行政诉讼后被驳回起诉的事实可视为因“其他特殊情况耽误起诉期限”的情况。【参见浙江省杭州市西湖区人民法院（2012）杭西行初字第50号行政判决书】三是当事人一直向人民法院主张权利所耽误的时间不应计算在起诉期限内。【参见四川省成都市中级人民法院（2015）成行终字第139号行政判决书】四是因行政案件交叉管辖导致当事人选择管辖法院错误，人民法院认为邮寄起诉材料所耽误的期限不计算在起诉期限内。【参见辽宁省沈阳市中级人民法院（2015）沈中立行终字第7号行政裁定书】本案同样属于因“其他不属于其自身的原因”耽误起诉期限的情形。由于我国行政体制较为复杂，行政行为种类也较为繁多，加之实践中行政机关执法水平不一，导致部分案件的起诉人确定被告和管辖法院较为困难。另外，近年来我国在行政诉讼领域相继实施了多种管辖改革措施，如提级管辖、指定管辖、交叉管辖、集中管辖、跨区划管辖等，级别管辖和地域管辖的不断变化，导致部分起诉人无所适从，并且也存在权利人对管辖规定理解错误的情形，所以在判断起诉人因选择管辖法院错误而导致超过起诉期限时应当具体问题具体分析。关键要看起诉人是否积极行使了诉权，如果起诉人一直在积极行使诉权，则即使因选择管辖法院错误导致超过起诉期限，也应当属于有正当理由之情形。如果起诉人系因怠于行使诉权而超过起诉期限，则不利法律后果只能由其自身承担。本案中，当事人因种种原因导致选择级别管辖错误，但其在法定期限内提起了诉讼，在法院释明后也在合理期限内及时向管辖法院邮寄了起诉材料，说明当事人一直在积极行使诉权，并没有怠于行使诉权之情形。故本案中的因选择管辖法院错误而导致耽误起诉期限的情形，属于《行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，被耽误的时间不应当计算在起诉期限内。

　　第二，关于起诉期限的延长。《行政诉讼法》第四十八条第二款规定：“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”根据该款规定，当事人可以申请延长期限的情形为“其他特殊情况”。“其他特殊情况”是一个适用不明的概念，其认定标准并不明确，目前法律和司法解释并没有作出明确的规定和解释。与“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”相比较，“其他特殊情况”可作以下区分：一是当事人对耽误事由发生的主观认识程度要高于前两者，例如，当事人明知起诉期限即将经过，但由于重病而不能实施起诉行为；二是“其他特殊情况”的发生不能完全阻却当事人提起诉讼；三是较之起诉期限扣除为法定起诉期限耽误情形，因“其他特殊情况”耽误起诉期限的是酌定的起诉期限耽误情形，即是否产生起诉期限延长之法律效果，人民法院拥有审查权、决定权以及自由裁量权。【参见范伟：《论行政诉讼中的起诉期限延误-兼评＜行政诉讼法＞第48条》，载《行政法学研究》2018年第2期】

　　三、起诉期限是否存在中止、中断情形

　　民事诉讼中的诉讼时效制度具有中止、中断的情形，行政诉讼中的起诉期限是否也存在中止、中断情形，是当前争议较大的问题。民法上的诉讼时效中止一般是指在诉讼时效期间的最后六个月，因法定事由而使权利人不能行使请求权的，法定事由消除后，诉讼时效期间为自中止时效的原因消除之日起满六个月届满的制度。根据《民法典》第一百九十四条的规定，诉讼时效中止的事由包括：不可抗力；无民事行为能力人或者限制民事行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人死亡、丧失民事行为能力、丧失代理权；继承开始后未确定继承人或者遗产管理人；权利人被义务人或者其他人控制；其他导致权利人不能行使请求权的障碍。诉讼时效的中止必须是因法定事由而发生。这些法定事由可以概括为两大类：一是不可抗力，如自然灾害、军事行动等，都是当事人无法预见和克服的客观情况；二是其他阻碍权利人行使请求权的情况。法定事由必须发生在诉讼时效期间的最后六个月内，始产生中止诉讼时效的效力。诉讼时效中断是指在诉讼时效期间进行中，因发生一定的法定事由，致使已经经过的时效期间归于无效，待时效中断的事由消除后，对诉讼时效期间进行重新计算的制度。根据《民法典》第一百九十五条的规定，中断诉讼时效的事由包括：权利人向义务人提出履行请求；义务人同意履行义务；权利人提起诉讼或者申请仲裁；与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形。诉讼时效中断的事由发生后，已经过的时效期间归于无效，中断事由存续期间，时效不进行，中断事由终止时，重新计算时效期间。这些事由区别于诉讼时效中止的事由，主要是基于当事人主观意志而实施的行为。

　　有观点认为，行政诉讼的起诉期限应当适用民事诉讼时效中止的理论，但是不适用中断的理论。主要理由是：第一，《行政诉讼法》和司法解释已经对诉讼时效中止情形作出了规定。如《执行解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”2014年修正后的《行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”上述规定均属于起诉期限中止的规定。第二，《行政诉讼法》和司法解释并没有关于诉讼时效中断的规定，其主要是考虑到维护行政管理秩序的稳定性，因为行政行为一经作出即具有确定力、拘束力和执行力，且行政行为是以国家强制力为保障，一般持续较长时间，并得到社会的信赖。如果行政诉讼起诉期限适用中断理论，必将导致行政相对人长时间不行使权利的可能性增大，不利于保持社会的稳定。有的观点则认为，行政诉讼的起诉期限应当适用中断制度。即，如果行政相对人在法定期间内不断向行政机关申诉、向上级行政机关控告的，应当适用起诉期限中断。主要理由是：第一，行政相对人的申诉行为表明其不服行政行为，亦有申诉之意愿。第二，从实际情况而言，解决行政纠纷存在多种不同的途径，界限并不明显。第三，中国公民还存在找政府解决问题的习惯。第四，域外亦有此制。

　　从起诉期限的功能和意义来看，上述观点均难以成立。起诉期限本是为公益而设的制度，体现了权利有限性、法的安定性、行政行为的确定力以及司法的有限审查性。起诉期限的功能和意义主要体现在：首先，起诉期限是对当事人诉权的一种积极限制。法律通过规定行政诉讼的起诉期限，给当事人寻求司法救济设置一种时间限制，即当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。法治的本质是维护社会的公平正义和良好的社会秩序，同时也充分尊重当事人的选择自由。如果法律在时间上已经给予行政相对人比较充分的考虑和选择机会，对行政相对人的选择自由给予了充分的尊重，而行政相对人在法律规定的这个特定的期间内没有提起诉讼，将依法承担不利的法律后果，即法律将取消其请求法院通过司法程序保护其权利的权利。其次，起诉期限是对行政行为效力的消极维护。基于国家行政效率优先原则的要求，行政行为一经作出便具有公定力，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。起诉期限届满，行政行为便产生不可争力。行政行为被推定的形式效力最终转化为实质效力。两大法系几个代表性国家的立法例和司法实践表明，各国基本相似的时效制度安排，目的都在于尽早地稳定行政行为所创设的新的社会秩序，避免行政行为的效力在过长的期间内仍面临挑战。最后，起诉期限是对司法管辖权行使的合理约束。行政诉讼又称司法审查，是一国司法权对行政权进行制约的重要制度。基于司法权与行政权之间的平行属性，行政权的行使关乎社会公共利益，讲求行政效率优先。因此，司法权对行政权的制约必须是有限的，否则将影响社会的整体利益。另外，司法的被动性原则要求法院秉持不告不理的司法态度，而且原告的起诉不符合起诉条件的情况下也不得行使司法审查权限。在起诉期限已经届满的情况下，即使原告的起诉符合其他相应条件，法院也不得行使管辖权，包括各方当事人协商一致并同意诉诸法院解决行政纠纷也不能例外。【参见林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第54～56页】

　　因此，在法律诉讼程序中，包括行政诉讼期限在内的时效制度的价值目标是在社会公共利益的视角内，对公平与效率价值目标的衡量、对权利保护与权利限制的衡量、对权利人个体私利益与社会公共利益的衡量以及对个体私利益之间的衡量。这是时效制度存在的正当性的法理基础。而在这些考量因素之中，之所以要设置起诉期限等时效制度对行政相对人的救济权利进行适当的限制，根本原因在于作为社会公共资源之一的司法资源的有限性。【参见林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第54页】

　　另外，行政诉讼中的起诉期限制度与诉讼时效制度是两种不同的制度。起诉期限是不变期间，具有类似除斥期间的法律效果。即公民、法人或者其他组织自知道或者应当知道起诉事由之日起特定期间内没有起诉的，不再享有起诉权。起诉期限仅仅是对起诉权利作出的一种单纯的时间限制，主要目的在于确定起诉权利的期间。在此期间，起诉权利存在；期间届满，起诉权利则归于消灭。当然，起诉期限是不变期间不等于起诉期间只有六个月，根据起诉期限起算点的不同，计算出来的起诉期限是一个不变期间。正因为起诉期限是不变期间，因此才不存在中止和中断的问题。

　　——（撰写人：张雪明）

　　来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。

　　来源：行政涉法研究