最高人民法院第一巡回法庭法律问答之起诉期限（完整版）

　　一、起诉期限

　　1、修改后的行政诉讼法实施后，不服征地补偿协议行为的案件明确属于行政诉讼的受案范围，无论发生在新法实施前的还是之后的，只要在新法实施后起诉，并符合其他起诉条件的，都应当作为行政案件受理，作为民事诉讼案例受理，应当依法纠正。至于起诉期限问题，确需统一。新的适用行诉法解释第26条第一款明确规定，至2015年5月1日起诉期限尚未届满的，适用新行诉法有关起诉期限的规定。而新行诉法关于起诉期限的规定只有6个月及5年和20年最长起诉期限的规定，并没有2年起诉期限的规定，所以我们说新法施行后2年期限不再适用，这是依据新行诉法及其司法解释得出的结论。法官只能依法判案，不能只是根据所谓宽泛的保护诉权选择的个人理解。在这个问题上，过去一巡可能各种做法都存在，希望今后我们能够统一。

　　2、关于对适用解释第十二条第一句话的理解问题，对不依法履行、未按约定履行行为起诉，适用诉讼时效，是否还适用起诉期限？我认为对司法解释条文的理解不能与法律和司法解释的其他规定相抵触。如果理解为不适用起诉依照规定，直接与行诉法第四十六条第一款规定相抵触，法律规定是所有行政案件都要适用起诉期限，法律另有规定除外也只是期限问题，司法解释无此权力。同时，适用解释第四条规定不履行法定职责案件的起诉期限适用6个月的规定，不依法履行未按约定履行协议义务行政行为实质是不履行法定职责行为，应当适用第四条规定。再从诉讼时效概念本身而言，属于实体法概念，并非起诉条件规定。所以，我理解十二条第一句话的意思应当是指超过民事诉讼时效原告丧失胜诉权，不是排斥行政诉讼法起诉期限的适用。法律没有规定起诉行政行为无效可以不适用起诉期限，这种观点只是部分学者的愿望，未成为法律现实，法官依法判案，不能仅仅根据学术观点判案。

　　3、过去的案件已经适用2年起诉期限，不一定非要改判。但是巡回区内今后应当逐步统一，不能再继续各判各的了。当然，我们同时也会积极推进全国的法律适用统一，积极推进行政诉讼法全面司法解释的早日出台，期待对此作出更加明确的规定。

　　4、法官要服从法律和司法解释，依法审判是法官的天职。我们现在有这么多争议，核心就是法官没有把握好自己的定位，听从法律的召唤，在这个前提下才有法官的理性判断权利。离开法律和司法解释的必要性或者所谓理性，都与法官的身份和职业要求不相符的。

　　5、不履行法定职责的起诉期限是从申请之日开始计算的。行政机关一直未履行安置补偿义务，被征收人可以一直申请，申请一次产生一次新的不履行法定职责行为，每一次不履职行为都是可诉的。但是，注意的是，适用解释第十二条的诉讼时效制度会让当事人的胜诉权因过于迟延主张权利而丧失胜诉权。

　　6、两年起诉期限使得很多问题复杂化，不仅是起诉权，还有非诉执行等。该制度在旧法3个月甚至更短且期限不统一情况下，有一定积极意义，现在已经延长为6个月，期限基本统一，再用2年期限不仅不符合新法立法本意，也不利于提高百姓懂法守法能力，甚至因救济的延迟也不利于权利保护，更是搅乱整个诉讼制度。大道至简，越是简单的规则越容易得到落实，起诉期限制度也是如此。更何况法律规定的起诉期限制度已经有6个月，5年和20年最长起诉期限，还有非因当事人自身原因耽误期限的扣除制度，已经能够充分保障原告诉权了。最根本的还是要依法审判，正如前面我所讲的，2年起诉期限不仅与行诉法46条规定不一致，也与适用解释第二十六条第一款相抵触。法官不能违法审判。怀念过去没用，且司法解释在任何时候都只能是适用解释，不是在法律规定之外另行新设立一种制度，全国人大一直在反对以司法解释代替立法的做法，所以，对执行解释不能作你说的新设立制度的理解。看新法46条和适用解释26条第一款。

　　7、没有无效行政行为不受起诉期限限制的法律规定。所有行政行为，包括不依法履行未按约定履行行政协议行为同样都要受起诉期限的限制。法院必须坚持依法审判的底线，不能以同情心代替法律，违法审判越权审审判。应当有其他国家机关处理的事项我们无权越俎代庖。

　　8、超过起诉期限向行政机关申请撤销被诉行政行为，实际是申诉，根据执行解释第一条第一款第五项及最高法院4号批复规定，行政机关对申诉的重复处理及不受理不答复行为起诉，均不属于行政诉讼受案范围，这一规定实际上也是为了维护起诉期限的严肃性，否则所有案件都可以通过这种方式予以突破，起诉期限将形同虚设。

　　9、行政强制执行受第44条规定的起诉期限届满限制，如果是针对正在实施的违建活动采取行政强制措施，则不受第44条限制。（什么是措施，什么是执行，请看行政强制法条文）看看行政强制法第二条对行政强制措施的定义，包含制止违法行为，对正在进行的违法行为进行制止，就是行政强制措施。根据城乡规划法六十八条，县级以上人民政府对正在建设的违法建设行为有权责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施，这就是法律授予有关部门的行政强制措施的具体手段。而且法律授权的等字，应当包括能够有效制止违法行为的属于查分现场、强制拆除范围的各种合理措施和手段。这样理解法律才是符合法律本意能够解决问题的理解。否则等到房子盖起来才强制执行拆除违建，不仅行政管理无效，同时老百姓的损失也更大。

　　10、问：比起民事诉讼，行政审判是不是把关严了点，如退休待遇涉及一个职工退休后的基本生活保障问题，在没有明确的情况下，我们在起诉期限方面是否可以放宽一点？

　　答：依法审判是底线！没有底线就没有司法的权威！就没有法治！养老待遇可以把每个月的养老金发放都视为一个新的行政行为，可以依法支持起诉前六个月的合法诉求。行政行为具有连续性，涉及国家利益公共利益，需要效率和法律关系的及时稳定，当事人的权利救济也需要他自己关心，及时行使，法律规定行政诉讼起诉期限制度是有它合理考虑的，必须遵守。

　　11、问：应否扣除起诉期限？

　　答：不能简单说信访因信访耽误的期间需不需要扣除。两条，一是是不是有值得保护的信赖利益，之所以扣除是因为当事人基于对相关国家机关处理争议事项的承诺而不起诉，如果仅仅是起诉人不走法定渠道救济四处信访而耽误的期间，当然不能扣除。二是非因当事人原因耽误的期限时间发生在有效期起诉期限内，如果信访部门受理作出信访答复复查复核意见的期间在当事人起诉期限届满之后，也不存在扣除问题。因错误提起民事诉讼，法院处理民事诉讼期间，应当扣除。

　　12、问：2015年2月，原告知道被告对其作出一个具体行政行为，被告未告知其诉权及起诉期限，应如何计算起诉期限？适用2年，起诉期限计算至2017年2月或是适用新行政诉讼法计算至2015年5月1月再加6个月，起诉期限至2015年11月？

　　答：适用解释第26条第一款规定，2015年5月1日起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。也就是说，起诉期限首先适用被诉行政行为发生时有效的法律和司法解释关于起诉期限的规定。但是，至2015年5月1日，起诉期限还有剩余的，应当适用新法规定，最长仅保留6个月起诉期限，剩余期限不足6个月的，以剩余期限计算。2015年2月知道被诉行政行为内容，未告知诉权和起诉期限，按2年计算，至2015年5月1日起，适用修改后的行政诉讼法6个月的起诉期限，最长保留6个月有效期限，至11月1日起诉期限届满。对2015年5月1日后发生的行政行为提起诉讼，不再适用2年的起诉期限。旧的执行解释2年起诉期限规定与修改后的行诉法四十六条规定不一致，与新的适用解释第二十六条第一款及第四条规定相抵触，所以旧的执行解释2年规定不再适用。

　　13、问：某北京人与陵水县三位村民签订合作建房协议，双方约定，北京人出资在三位村民享有使用权的集体土地上建房。2010年8月，北京人未经报建，在上述土地上建设2500平方米房屋。2015年8月28日，某镇政府以北京人违建为由，作出强拆决定，限其在五日内自行拆除。2015年9月1日，镇政府又对北京人发出催告书，催促其在三日内自行拆除，并在拆除决定中交待，如不服拆除决定，可在60日内申请复议，或在6个月内提起诉讼。因北京人当时不在陵水县，镇政府未电话告知北京人，而是将拆除决定和催告书张贴在涉案房屋大门上。2015年10月3日，镇政府对涉案房屋实施强拆，强拆时，居住在房屋内的北京人的表哥将房屋被镇政府强拆的事实电话告知北京人，北京人于2017年1月23日对该强拆行为提起诉讼（未请求赔偿）。请问，镇政府送达强拆决定和催告书的方式是否妥当，北京人表哥告知北京人房屋被拆的事实能否认定北京人应当已知道镇政府的强拆行为，北京人的起诉是否已超过6个月的起诉期限？

　　答：镇政府对北京人的送达方式显然不合法。要么直接送达，要么留置送达，要么邮寄送达等，不能直接以张贴方式公告送达。因此，认定违法建设行为限制强拆决定和强拆行为的知道时间，北京人知道的时间都是强拆之日其表哥告知其之日。从2015年8月3日至2017年1月23日起诉，无论是对违法建筑限期强制拆除决定，还是对强制拆除行为，起诉超过6个月。

　　14、问：颁证行为发生在2001年，原告于2016年9月12号知道，于2017年3月13号起诉，能认为超过起诉期限吗？

　　答：2015年5月1日后知道被诉行政行为内容的，起诉期限适用6个月的期限。起诉期限日期的计算从知道之日的第二天开始计算，六个月期满也就是知道之日的六个月后的同一日期。届满之日是法定节假日的，顺延至工作日的第一天。

　　15、问：某县政府于1994年根据该县地产公司与甲生产队签订的《土地征用协议》作出征收土地并划拨给乙公司作为花木场项目使用，但在少部分村民不同意征收也没有交付土地的情况下，某县政府向乙公司核发了国土证，乙公司用该证作抵押向工行贷款，后因无力偿还而抵债给工行，工行将该资产交给长城资产管理公司依法进行拍卖，公民丙通过竟拍取得该地块国有土地使用权并办理了过户登记。村民丁等六人以该地块属他们承包经营为由（县政府没有提交已补偿的依据），没有交付土地也没有得到补偿为由（该地块至今为止没开发利用过，还是当地村民耕种，有的建了房子），请求撤销丙持有的土地证，经法院释明仍坚持被驳回起诉，后村民丁等人改为请求确认县政府征收补偿行政违法。请问：本案能否以超过二十年起诉期限驳回原告起诉？与此前论及的海南军用撤离后的土地疏于管理被村民占用的情况有点相似吧！

　　答：诉征收土地的行为，诉讼请求不明确，征收土地行为系列行政行为，应当向当事人释明，同时还要看原告是否能够初步证明其所诉行政行为存在，不能证明仍不符合起诉条件只有在能够初步证明被诉行政行为存在的情况下，才可以考虑原告起诉是否超过20年最长起诉期限。

　　16、问：婚姻登记类案件，原告是否可以同时在行政诉讼中请求确认婚姻登记无效并撤销？补办的婚姻登记因不符合婚姻登记程序被撤销后，当事人在六个月以后以相同理由起诉要求撤销初始的婚姻登记是否可以适用超过起诉期限予以驳回？

　　答：行政诉讼中，明确的诉讼请求是指有明确的被诉行政行为，无论其请求确认被诉行政行为违法，还是请求撤销被诉行政行为，或者既请求撤销又请求确认违法，对法官而言都没有影响，法官对被诉行政行为全面审查，依法判决，不受原告诉讼请求和理由的影响。补办婚姻登记行为被撤销哪儿还有初始登记？不过，只要两个行政行为的起诉互不影响，都应当遵守起诉期限的规定，另一诉讼期间不属于非因当事人原因造成起诉期限耽误的情形，通常不应扣除。个案要具体情况具体处理。

　　注：江必新主编的《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》P672（2）二年起诉期限的适用问题 提及有二种观点，一种是法巡一的观点，另一种观点行政机关未告知诉权和起诉期限应当承担相应的不利后果。执行解释第四十一条关于起诉期限最长不得超过二年的规定与行政诉讼法及适用解释规定的精神是一致的，仍然应当在实践中继续适用。该书采后一种意见与法巡一意见不一致，但作为一巡辖区，我们应当执行一巡意见：二年的起诉期限不再适用。

　　17、问：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条关于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。如果当事人提起民事诉讼而没有提起行政诉讼，算不算上述规定里面，当事人基于对国家机关的信赖，等待相关争议事项进行处理的期间？

　　答：通常会将另行作为行政案件起诉作为驳回民事起诉的理由。但关键不是是否告知另行提起诉讼，而是先行提起的民事诉讼是否与之后的行政诉讼实质上是同一纠纷。例如，存有争议的行政协议案件是提起民事诉讼还是行政诉讼，当事人提起民事诉讼，法院裁定认为应当提起行政诉讼，不论民事还是行政纠纷都是一个；再如，当事人对基础民事纠纷提起民事诉讼，法院认为应当先行对颁证行为起诉，未起诉直接将颁证行为作为证据采信，判决当事人败诉，当事人回过头来起诉颁证行为，这里的行政争议实质上要解决的还是民事权属争议，实质争议还真同一个。对同一纠纷当事人选择另一诉讼途径解决，因法院受理审理而耽误的时间，是当事人基于对法院解决争议的信赖而耽误的时间，非因自身原因，可以扣除。如果关联度不大，通过前案起诉不可能解决后来行政诉讼要解决的问题，则前案审理期间不予扣除。例如，诉征收决定未获支持，再诉征收决定之前的立项审批、用地批准文件等行为，由于每一个行政案件被诉行政行为不同，不属于同一争议，不应扣除前案审理期间。

　　18、问：当事人诉请行政合同无效的话，起诉期限如何计算？

　　答：起诉任何行政行为，无论是请求确认无效还是撤销还是确认违法还是责令限期履行法定或约定义务等，都是从知道或应当知道行政行为之日起计算起诉期限，有效期为6个月，有效期期间遇到非因起诉人自身原因耽误期间的扣除。

　　19、问：原告（国有企业在职工人）于2017年8月起诉被告市社会保险管理服务局不履行法定职责案件中，请求:1、确认被告1997年至今未依法履行法定职责（致使原告的基本医疗保险费未得到足额缴纳）违法；2、判决被告责令第三人（原告所在单位）给原告补缴1997年至2017年7月的基本养老保险费。请问该案的起诉期限如何界定？我个人认为被告征缴社会保险费的行为系每年以上一年的工资收入为基数而确定的征缴基数，即每年确定的养老保险缴费基数、征缴养老保险费的行为应当视为一起行政行为。但也有其他法院判决认定被告征缴养老保险费的行为是持续性的行为，应当以最后一次的征缴基数的确认日期为起诉期限的计算时间。如何认定该案原告的起诉期限？

　　答：起诉行政机关不履行法定职责，行政机关不履责行为确实一直处于持续状态。但是，对于企业不缴纳社保费违法行为而言，追诉期为2年，2年内未发现的不再追究。所以，我赞同判决社保部门对企业2年内的违法未缴纳社保费行为履行监督职责的观点。前面的回答还需要进一步探讨。因为处罚法第二十九条第二款还规定，违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算2年的免除处罚的期限，而不交社保费一直处于连续状态，所以就不受2年的限制了。我修正前面的观点，应该判决社保部门对企业持续不缴纳社保费违法行为予以查处。

　　20、问：甲在2013年被鉴定为职业病，其应在被鉴定为职业病起1年内向用人单位所在统筹地区劳动行政部门提出工伤认定申请，这1年是否属除斥期间。

　　答：起诉期限从知道或者应当知道被诉行政行为之日起计算6个月。关于申请工伤认定的1年期限，不是除斥期间，确有正当理由、不属于申请人自身原因耽误的期限，应当予以扣除。

　　21、问：2005年第三人非法买得土地并建房，经政府以罚代批后办理了集体土地使用证，原告2017年以第三人非本队村民为由要求撤证，能否以第三人在2005年已建房使用，原告应当知道有证，超过起诉期限为由，驳回起诉？

　　答：村民个人对第三人在集体土地上买地建房并经罚款处罚后，取得房产证的行为提起行政诉讼，首先要与被诉颁证行为有利害关系。起诉人仅仅认为非本村村民在村集体土地上建房取得房产证侵犯村集体土地权益，没有区别于其他村民的特别权益，以个人名义起诉，不具有原告资格。如果考虑超过法定起诉期限，必须确定知道颁证行为的时间，不能以建房居住推定知道颁证。

　　22、问:原告因打架于2017年3月16日被公安机关行政拘留10日，9月18日向法院提起行政诉讼。原告被拘留的10日能否在起诉期限中扣除？

　　答：只要限制人身自由，就应当予以扣除的观点。但是，也有少数人、个别判例主张，只有限制同时导致其不能行使诉权的情况下才能够扣除。所以，司法实践中个别例外情况可能确实要看具体情况确定。

　　23、问：财政厅下通知自16年2月起取消育林基金，原告木材厂称不知道该通知，继续缴纳育林金至17年1月，现在原告请求被告退还多收的这部分育林金。问这个属于不履行法定职责之诉吗？原告的起诉期限从发布通知之日起计算，还是从知道该通知之日起计算，或者从向被告申请退钱被告拒绝或不予答复满60天后开始计算？

　　答：请求退还多交纳的育林费，行政机关不予答复的，起诉期限从申请之日起两个月履行期满之日开始计算。@广西桂林中院李文练作为受害人、消费者、竞争权人等为维护自身合法权益而举报，对有处理权的行政机关作出的处理或不处理决定及不答复行为，具有原告资格。可以参阅(2013)行他字第14号答复。

　　24、问：2009年林改颁发的林权证都放在村委，没有发给生产队，原告生产队2016年7月知道政府将争议林地登记在第三人生产队林权证上，但直到2017年5月2日才具体知道包括林权证号在内的具体事项，2017年6月申请复议，被告没有辩称原告超过起诉期限。请问应该以哪个时间点起算起诉期限？

　　答：起诉期限关于知道行政行为的内容，并不需要知道包括证号在内的细节，只要确定知道已经给另一方颁发土地证即可。起诉期限属于法定起诉条件，被告不提出异议，法院也应当主动审查。经过复议的，无论诉复议决定，还是诉原行政行为，起诉期限一律从收到复议决定书之日，或法定期限内未做复议决定，复议期满之日，开始计算起诉期限，起诉期限通常为15日。

　　25、问：原告与被告于2015年6月签订集体土地房屋征收补偿合同，现原告于2017年4月向一审法院起诉要求确认该合同无效。一审法院认为，原告的起诉没有超过2年的期限，遂进行实体审查并作出驳回原告诉讼请求的判决。个人认为，对于此类在新行政诉讼法实施以后签订的行政协议，已经不存在继续适用执行解释41条的2年期限的条件，而应直接适用新行政诉讼法规定的6个月期限。这样的理解是否正确？

　　答：2015年5月1日后，应当适用行诉法规定的6个月起诉期限。诉讼时效和起诉期限是完全不同的两个概念。不能因为司法解释规定适用民事诉讼时效，就否定起诉期限的适用，行政诉讼法规定的起诉期限制度适用于所有行政案件，包括不依法履行未按照约定履行行政协议案件。

　　26、问：行政机关县国土局已将涉案土地出让给第三人并确权登记发证给第三人，原告与国土局1993年的签订的涉案土地合同已经无法继续履行，那么原告起诉请求国土局撤销土地出让合同并返还土地出让金和利息同时县政府承担返还金额的连带责任。请问，县政府是否属于适合被告？原告的诉求是否明确？如果原告起诉已超过起诉期限，那么国土局不返还土地出让金对原告是否不公平？

　　答：超过起诉期限，法院就是不应当受理。法律都没有给予法官审判权，你何来的争议判断权。所以，再次强调，法官不要以所谓的公平心，为民请愿心态，违法受理不符合法定起诉条件的案件。当然，起诉期限的计算除了期限的规定外，还有非因当事人自身原因耽误期间的扣除规定，对此应作从宽理解，尽可能保障当事人的诉权。

　　27、问：2006年，甲与乙签订《购房协议书》，取得涉案房屋（未办理过户手续）并入住至今。2010年7月，丙（甲的女儿）伪造乙的身份证以乙名义与丁签订《抵押借款合同》，并办理了抵押登记。后因乙未偿还借款，丁以乙为被告提起民事诉讼，要求确认乙与丁之间的抵押合同关系合法有效，丁对抵押房产享有优先受偿权。在诉讼中，丙假冒乙代理人的身份与丁达成调解协议。后丁申请执行调解书，2013年5月，甲提出执行异议，2013年6月，法院向甲送达《答复函》，告知其涉案房屋已办理抵押登记，对其执行异议不予审查，但未告知他项权利证号。2013年，甲对调解书申请再审。2015年7月，法院作出生效判决，撤销了上述调解书并驳回丁的全部讼求。2017年4月，甲起诉请求确认其与乙签订的《协议书》合法有效，2017年6月，法院确认该《购房协议书》合法有效。2017年7月18日，甲对涉案房屋抵押登记行为提起行政诉讼，丁主张甲自2013年5月即已知道抵押登记内容，甲称其2013年6月19日仅得知涉案房屋已抵押登记，请问：甲提起执行异议、民事再审申请及民事诉讼的期间是否属于行政诉讼法中第48条规定的“不属于起诉人自身原因耽误起诉期限”的情形？甲提起本案诉讼是否超过了起诉期限？

　　答：民事判决撤销调解书，否定抵押合同的效力，甲依据民事判决结果申请协助执行，撤销抵押登记即可，没有必要提起本案行政诉讼。实践中，执行局对驳回原告诉讼请求判决可能会以没有执行内容为由，不予执行。如果出现此类情况，为保护当事人合法权益，应当给予实际产权人甲诉权。相关诉讼期间都属于非因当事人自身原因耽误的期间予以扣除，应该就不会超过法定6个月的起诉期限。实体上有生效民事判决作为依据，应当撤销抵押登记。但是，这个案件如此处理，实际上是否定了丁公司作为抵押权人的善意第三人的资格，这是民事生效判决的结果，不知道这个生效民事判决在此问题上的理由是什么。如果民事判决有问题，应当通过审判监督程序纠正，并中止行政案件审理。

　　28、问：最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益的提起诉讼的属于人民法院行政诉讼的受案范围。那么这个利害关系应当如何理解？集体经济组织中个别村民是否属于利害关系人？他提起行政诉讼，原告主体是否适格？补充一下，本案中原告向某认为行政机关的颁证行为侵犯了其所在村的利益。

　　答：看集体土地司法解释第三条和第四条的区别。不是被征收土地范围内的土地使用权人或实际使用人的，应当二分之一以上村民才有权对政府针对村集体作出的侵犯全体村民利益的行政行为提起诉讼，个别村民没有诉权。但是，土地是有权人和实际使用人有区别于一般村民特别的损失，所以他们有权对政府就村集体作出的行政行为提起诉讼。

　　29、问：原告起诉的是一项变更公司法定代表人的工商登记，工商局核准了公司的变更登记申请后，原告刑事案件服刑，原告是公司股东，变更前后都不是公司的法定代表人。原告服刑期满后起诉这项变更登记行为。我们认为超过起诉期间了。工商局作出核准登记核发新的营业执照后，公司股东即应视为知情。随后股东因为刑事案件羁押、服刑，请问工商局如何特别采取措施保障其诉权？何况，公司股东个人涉刑事案件，工商局并不一定知情啊！

　　答：没有采取诸如去监狱告知其诉权和起诉期限，询问其是否起诉等措施，保障其诉权行使的，限制人身自由期间属于不能行使诉权的情形，应当予以扣除。

　　追问：我记得他当时的理由是认为新的法定代表人因有其它债务不适宜做公司的法定代表人吧，但公司的股东会决议是让那个人做公司的法定代表人，他认为工商局没有审查新法定代表人的个人债务情况就根据股东会决议核准了。但是等他服刑出来，这些已经是几年前的事情了。

　　答：理念问题，只要限制人身自由，原则上就扣除起诉期限，符合保护诉权的立法原则。

　　30、问：刑事服刑期间被剥夺的只是他的政治权利，但是没有剥夺民事权利和公民的基本权利，所以服刑人员是仍然是可以在服刑期间提起民事诉讼和行政诉讼的。你看现实中大把服刑人员打民事案件，离婚、分家析产、处置股东权益、追讨借款等等…限制人身自由并没有限制其这些权利的继续行使。

　　答：限制人身自由期间是否一律作为扣除起诉期限的期间，实践中有争议，我的观点是只要限制人身自由就会对当事人行使诉权产生不利影响，原则上都应当扣除。除非有证据证明，行政机关在其人身自由被限制期间，采取具体措施充分保障了当事人诉权的行使。

　　31、起诉期限问题已经说过很多遍。2015年5月1日前的行政行为，未告知诉权和起诉期限，适用2年起诉期限；至新法实施日2年未届满的，剩余期限最长保护6个月，不足6个月的，以剩余期限为限；发生在2015年5月1日至2018年2月8日之间的行政行为，无论是否告知诉权和起诉期限，统一适用6个月起诉期限；至2018年2月8日6个月起诉期限未届满的，对行政机关作出的行政行为起诉，未告知起诉期限的，起诉期限延长至1年。2018年2月8日后作出的行政行为未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为之日起1年的起诉期限。

　　32、经复议的案件，无论是起诉改变后的复议决定，还是对维持决定不服以复议机关和原行政行为机关为共同被告提起诉讼，起诉期限都是15天，只有未经复议程序直接起诉的案件才适用6个月的起诉期限。

　　33、起诉行政机关不履行法定职责，适用六个月法定起诉期限。行政赔偿是一并提起的附带诉讼，适用主诉起诉期限的规定。

　　34、告知起诉期限错误，应当视为未告知起诉期限，适用1年起诉期限。

　　35、江院长主编的书中也有我写的部分，专门讲到起诉无效行政行为受起诉期限的限制。所以，书中的观点都是撰写者的个人理论观点。法官要依法裁判，行政诉讼法和司法解释找不到起诉无效行政行为不适用起诉期限的明确规定，所谓的依据是一百六十二条和九十四条，我也讲过，按照条文文字理解，第九十四条第二款不改变诉讼请求就判决驳回诉讼请求与行政诉讼法第六十九条规定抵触；一百六十二条对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉就裁定不予立案，不考虑是否符合行政诉讼法规定的起诉条件，直接与行政诉讼法第五十一条第二款规定相抵触。两条规定只能作缩限解释才能符合行政诉讼法规定，更难从该两条规定得出起诉无效行政行为不受起诉期限限制的结论。

　　36、行政赔偿案件适用行政诉讼程序。赔偿解释第九条仅仅是地域管辖的一般规定，级别管辖仍然适用行政诉讼法规定。赔偿案件起诉期限国家赔偿法与老的行政诉讼法三个月规定是一致的，但与修改后行政诉讼法规定不一致，从有利于原告权利保护考虑，我倾向于根据新法优于旧法原则，适用修改后的行政诉讼法六个月的起诉期限。

　　37、颁发林权证土地证行为适用20年最长起诉期限。

　　38、看新的适用解释第九条第一款规定，只有涉及不动产物权变动的行政行为才适用不动产所在地法院专属管辖。我理解，这条解释可以同样适用于最长20年起诉期限的规定。不涉及物权变动的规划许可等，当然只能适用最长5年起诉期限。

　　39、问:2013年5月20日，区林业局山纠办告知原告争议林地已领林权证(无告知证号)，并告知可申请更正登记或申请复议或起诉。2017年7月12日，区林业局告知原告上述争议林地已核发林权证(有证号)，并告知可申请复议或起诉。请问原告申请复议，六十日的复议期间应从何时起算?

　　答：从当事人知道或者应当知道被诉行政行为的主要内容之日起计算申请复议或提起诉讼的期限。如果颁证范围没有争议，证号不是主要内容。

　　40、问:行政诉讼法第四十六条第二款"因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之曰起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。"而司法解释第三条第一款(二)项规定"超过法定起诉期限且无正当理由的"。如何理解"无正当理由"？行政机关未告知原告(利害关系人)也无证据证明原告知情，原告算有正当理由吗？如此，是否可以不受行政诉讼法第四十六条的约束？

　　答：行政诉讼法对起诉期限的规定有三种情形：一是通过行政机关告知等途径知道行政行为内容的，当事人从知道行政行为之日起，应当在6个月内起诉；二是不知道行政行为内容的，从行政行为作出之日起最长不超过5年，涉及不动产的最长不超过20年，但是，最长期限内知道行政行为内容的，适用6个月起诉期限；三是在法定起诉期限内，发生地震洪水以及基于对相关国家机关处理争议事项的信赖而耽误法定起诉期限的，耽误的期限应当予以扣除。

　　41、问:当事人对市人社局2016年1月作出的提前退休起算时间点不服，以信访报告的形式向该局提出请求重新处理。该局作出信访答复。当事人随后向省人社厅信访。省人厅作出信访复查答复，认为当事人不属提前退休对象，要求市人社局重新处理。当事人更不服，省人民政府信访事项复查复核，认为属行政复议或行政诉讼范畴，于2017年2月作出答复，撤销省人社厅的答复，告之当争人终结信访案件，可复议或诉讼。(另2016年4月，当争人直接向国家人社部信访时，人社部曾答复可采取信访、复议或诉讼等四种途径寻求救济)。当事人于2017年3月提起诉讼。对当事人的起诉是否超期，一种意见认为，信访不是扣除期限的理由，当事人2016年2月就知道权利受到侵害，提起诉讼时己超起诉期限，且无正当理由;另一种意见认为，当事人一直在有关行政机关职权范围內寻求救济，名为信访，实为寻求行政救济，基于其对行政救济的合理期待，有关期间可予扣除，起诉没超期。请问哪种观点正确？

　　答：信访耽误的期间通常不应扣除，但是，因信访部门错误受理信访事项造成起诉期限耽误的，当事人具有对信访部门受理争议进行处理的信赖利益，属于应当扣除起诉期限的情形。

　　42、问：对于当事人请求确认行政行为无效（属于2011年做出的行政行为）的诉讼请求，在新行政诉讼法司法解释实施前已经立案的，能都适用新司法解释第162条的规定驳回原告的起诉？或者根据法不朔及即往原则，继续针对原告的诉请进行审查，如果符合行政行为无效的情形，做出相应的判决。

　　答：当事人无论诉无效还是诉撤销或确认违法都不影响法院的立案和判决。新解释162条得不出诉行政行为无效不受起诉期限限制的结论。只要被诉行政行为清楚了，法院按照行政诉讼法的规定审查起诉条件并根据几类不同判决方式的法定适用条件依法选择作出判决即可。如果确因超过起诉期限的无效行政行为影响当事人当前某项合法权利行使的，可以起诉行政机关根据无效行政行为对其现实合法权益作出的否定行政行为。法院审理后认为据以作出被诉行政行为的前一个行政行为确属无效，可以不作为审理被诉行政行为的证据，以此救济当事人的权利即可。例如，无效婚姻登记，当事人被结婚，现在申请婚姻登记不批准，起诉不批准行为，法院审理认为确属被结婚，前一个结婚登记属于无效行政行为，可以否定该被结婚行为的证明效力，判决民政部门限期给予原告婚姻登记。

　　43、问：复议决定书明确告知了当事人不服该复议决定，应在15日内向我市中级人民法院起诉。但原告在起诉期限内却到了一区法院起诉，区法院收下材料后审查了两天，经审查认为该案不属于其管辖范围后，告知原告应到中级法院起诉并同时将起诉材料退回给原告。由于区法院审查材料花了两日时间，以致原告从区法院拿回起诉材料后再到中级法院起诉时，已过了15日的起诉期限。请问，中级法院能以原告的起诉超过了15天为由裁定驳回起诉吗？一种意见认为，复议决定明确告知了当事人不服该决定应向中级法院起诉，原告由于自身的原因走错了法院，到区法院起诉耽误的时间是自身造成的，因此原告到中院起诉超过了起诉期限，应裁定驳回起诉。第二种意见认为，虽然复议决定明确告知了原告应向中级法院起诉，但由于原告没有专业知识，没请律师，对其要求可以放宽，原告到区法院起诉也是其想行使诉权的意思表示，因此，原告虽然走错了法院到区法院起诉，但原告向区法院起诉时未超期，故其之后向中级法院起诉也不应视为超期，应以其到区法院起诉之日计算起诉期限。恳请各位给点意见？

　　答：起诉期限审查不宜过于严苛，当事人已经有明确的起诉意图，基层法院接受材料审查期间确非当事人自身原因造成起诉期限的耽误，应当予以扣除。

　　44、问：2017年8月，某村民小组以县公安局于2010年3月为罗某母女迁入本组登记违法为由状告县公安局，要求确认违法(下一诉讼为撤销之诉)。经审理，行政行为唯一存在的问题是没有村民小组的同意证明，现请问:1.该问题能否认定行政行为违法？2.如不算违法或者行政行为无可挑剔，这类案件的处理是判决驳回诉讼请求还是以超过起诉期限为由裁定驳回起诉？同时受理的该组另一案件，经审理，公安机关于2009年9月为原购买"城镇户口″的丁某一家办理"非转农"户口，没有该组同意证明，其他材料也不充分，合法性依据是2012年市公安局的文件，存在较大问题。该案现准备以起诉期限为由裁定驳回，请问:如恰当，在裁定书中能否对公安机关行政行为不合法进行阐明？

　　答：超过起诉期限，没有审判权，不宜在裁定不予立案或驳回起诉中对被诉行政行为的合法性表态。村集体当时不起诉，其实是默认，充其量是程序问题，要分征地款了，又想把已经迁来的人赶出去，本身不诚信，实体上支持也不合适。另外，对同一行政行为提起诉讼，无论是请求撤销还是确认违法，只能作一个案件受理，行政案件审理的不是当事人的诉讼请求，是被诉行政行为的合法性。起诉撤销被诉行政行为后，又起诉确认同一行政行为违法，属于重复起诉，不应当受理。

　　45、确定被诉行政行为是行政诉讼的第一要务。就本案而言，原告请求补发救助款，实际是对停发补助款行为不服提起的诉讼，不是重新申请补助款，所以，无需先行申请。但是，法院应当考虑对停发补助款行为的起诉期限问题。

　　46、请求撤销规划许可证，并非起诉被告不履行法定职责案件，无需先行申请行政机关自行撤销。因不动产提起的诉讼适用20年最长起诉期限，建筑物规划许可影响采光通风等相邻权的，属于因不动产提起的诉讼，适用20年最长起诉期限。

　　47、当事人自身原因耽误起诉期限，如果是因向人民法院起诉而耽误起诉期限的，应当从提交起诉书之日至二审判决送达之日，如果当事人依法申请再审，申请再审是当事人的法定权利，亦应一并扣除，从提交起诉书至驳回再审申请裁定或经再审终审判决或裁定书送达之日均应当予以扣除。

　　48、收容审查过去一直是作为行政强制措施对待，不是刑事诉讼法明确规定的行为，不是不可诉的司法行为。但1997年的收容审查行为，更可能的是起诉已经超过法定期限。

　　49、行政协议案件首先要明确被诉行政行为。原告起诉签订协议行为，从签字之日起计算起诉期限，起诉单方解除、变更协议行为，从知道或应当知道解除、变更行为之日起计算起诉期限，起诉不依法履行未按约定履行义务行为，从法定或约定履行义务期限届满之日开始计算，不履行义务行为出于持续状态，从当事人最后一次提出履责申请之日起计算起诉期限。2月8日后，对未告知起诉期限的，依照适用解释规定起诉期限为1年。

　　50、因当事人自身原因耽误起诉的期间应当予以扣除。因起诉人的认知错误起诉，确实不是非因当事人原因，但是，人民法院立案审查作出驳回起诉或不予立案裁定耽误的期限却是存在信赖利益的，属于非因当事人自身原因耽误的期限。股东和公司为共同利益体，以谁的名义起诉，维护的都是同一利益，认知错误法院驳回起诉的期间应当扣除。关于起诉被告错误耽误的期间，同理也应当予以扣除。关于起诉期限计算中的知道被诉行政行为，不需要必须明确到是哪个行政机关做的，大体知道就行，诉错了，根据法院查明的事实纠正就是，自行及时主张权利是第一位的。

　　51、适用解释第六十六条规定起诉不履行法定案件的起诉期限从履责期限届满之日六个月内提出，确实应当是指不作为行为，不包括拒绝履行的作为行为。对于作为行为应当从其知道或应当知道行政行为之日起计算起诉期限。

　　52、问：关于《土地管理法》有几个问题向您请教：第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据该法第76条作出处罚，一个文书中就有罚款和拆除两个决定内容，罚款的期限为6个月，拆除的期限为15天，就有两个不同的生效时间。一是根据拆除的起诉期限，生效后是否可以先对拆除决定部分申请执行，还是要等决定书中罚款的最长期限6个月期满才能一并申请执行？二是如果当事人在罚款的起诉期限内、拆除限期却已届满后起诉撤销处罚决定，对拆除的决定部分怎么处理？三是关于“对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”这句中的“制止”是理解为正当的制止手段，还是理解为法律设立的“其它行政强制措施”，这种制止行为是否要适用《行政强制法》中关于实施行政强制措施的程序规定？

　　答：第一个问题，根据土地管理法第八十三条规定，对限期拆除决定的起诉期限为15天，期满不起诉又不拆除，土地管理部门有权申请法院强制执行，无需等到罚款决定起诉期限届满。第二个问题，起诉罚款决定，限期拆除决定已过起诉期限的，仅审理罚款决定的合法性并依法作出判决。如果发现限期拆除决定违法，亦需要撤销的，可以通过司法建议，要求行政机关自我纠错，或建议上级机关行使对下监督权，纠正下级机关错误的行政行为。第三个问题，我认为八十三条关于继续施工有权制止的规定属于对土地管理部门对正在进行的违法施工行为实施行政强制措施的授权，作出制止行为，应当遵守行政强制法关于行政强制措施行为的程序规定。行政赔偿确需行政行为违法侵犯合法权益为前提。所以，关键还是要审查公安机关在制止原告违法行为过程中是否存在违法行政的情形，同时看损伤是否是违法行政行为所造成。如果没有违法行政行为，损伤系原告自己行为所形成，人民法院没有理由判决行政机关赔偿。从有效制止闹访，引导当事人依法维权的角度考虑，我也不赞成你所说情形下判决行政机关赔偿。仅供参考，案件处理必须认真审查相关事实。

　　53、参照适用解释第九条规定，因不动产提起的诉讼应当是指行政行为导致不动产物权变动引起的诉讼。在原告土地上给第三人颁发建设用地规划许可证，事实上是认可国有土地使用权归第三人，属于因行政行为导致物权变动的情形，适用20年最长起诉期限。

　　54、自2015年5月1日起，起诉期限一律适用六个月的期限。至2018年2月8日，起诉期限尚未届满且属于作出行政行为未告知诉权和起诉期限的，起诉期限适用新的适用解释，延长至1年。已经超过六个月起诉期限届满的，不适用新适用解释1年起诉期限。因此，在没有扣除起诉期限情形下，对2016年底作出的行政行为至2018年3月起诉，已经超过法定期限，法院没有审判权，应当由行政机关自行决定是否停止行政行为的执行，法院不宜作裁定。

　　55、行政机关作出行政行为未告知诉权和起诉期限，或告知期限错误的，可以补正，起诉期限从当事人被告知之日起开始计算六个月，或其他法定期限。九个月后纠正错误告知，应当从告知之日开始计算六个月的起诉期限。这种情形适用新司法解释64条规定，不适用起诉期限扣除。

　　56、起诉无效行政行为不受起诉期限限制没有法律根据，新的适用解释第162条文字上得不出起诉无效行政行为不受起诉期限限制的结论，且牵强得出这样的结论也与行政诉讼法关于起诉期限的规定相抵触，不能如此解释司法解释条文。前述案件可以让原告起诉不予办理结婚登记行为，法院审理中直接否定以前虚假婚姻登记行为的证据效力，判令限期登记就可以解决问题。

　　57、起诉期限是法院必须主动审查的事项，如果二审发现一审受理错误，无论实体判决结果对错，都应当撤销一审判决，裁定驳回起诉。但是，申请再审的审查不同，原告申请再审，为避免提审改判，程序过于复杂，且可能造成原告胜诉错觉，不利于服判息诉，原则上指出问题，裁定驳回再审申请。来源：行政诉讼与行政合规研究