>行政诉讼原告的举证责任范围

　　解答精要

　　【链接：最高人民法院法官著述】

　　原告承担关于起诉条件的举证责任的主要理由是防止滥诉。原告不能没有任何理由和事实就提起对行政机关的法律监督，法院受理行政案件的前提是存在一个纠纷。这个纠纷须构成法律上的争点，法院才能受理。也就是说，原告须举证证明自己的合法权益可能受到了侵害或者不利影响，自己属于行政行为的利害关系人并且有一定的证据加以证明。这种举证责任是典型的主张责任。原告须就相关行政行为的存在、可能受到的侵害等事实提供证据证明。当然，在审查起诉阶段，法院对于证据材料的审查强度并非如审判过程中那样。只要存在受到影响的可能性，就应当考虑受理而不应当进行实质意义上的认证过程。

　　----江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务（第三版）》（上），法律出版社2016年版，第795页。

　　1．在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（1）被告应当依职权主动履行法定职责的；（2）原告因正当理由不能提供证据的。

　　不履行法定职责类行政案件的范围很广。本法第十二条规定了“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的”，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，人民法院应当受理。这里涉及的就是不履行职责类行政案件。在最初制定行政诉讼法时，立法者的理解是：政府是人民的政府，是为人民服务的，行政机关工作人员应当忠实履行自己的法定职责。所谓拒绝履行或者不予答复，是指主管行政机关依法负有保护公民人身权、财产权的职责，应当履行法定职责而不履行的行政行为。这项规定对于进一步保障公民的合法权益，促进行政机关认真履行自己的法定职责，具有重要作用。行政机关具有法定职责，是指行政机关具有保护行政相对人人身权和财产权等合法权益的法定职责。所谓“法定”，是指“法律规定的、确定的、认可的”之意。所谓“职责”，是指因行政职权而派生出来的行政责任，没有行政职权的存在就无所谓职责。所谓“拒绝履行”，是一种明示的作为行为，是一个否定性的行政行为，得为撤销诉讼之标的。所谓“在法定期限内不予答复”，是一种在形式上和实质上都不作为的情形。在形式上，行政机关并未对行政相对人作出任何有意思表示的行为；在实质上，行政机关没有作出任何具有法律约束力的行政行为。一般而言，行政相对人向行政机关提出申请之后，行政机关不予答复的情形主要包括：（1）完全置之不理。即行政机关对于行政相对人的申请没有任何意思表示或者超过法定期限之后仍然没有答复。（2）不完全答复。即行政机关对于行政相对人的部分申请作了答复，部分申请没有答复。（3）拖延答复。即行政机关应允要答复但无正当理由在法定期限内不予答复。（4）推托答复。即行政机关以办事人员不在或者正在研究等借口，对行政相对人的申请不予实质性的答复。

　　在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。对此要注意以下几点：（1）原告提供的是曾经提出申请的证据，而不是提供申请行为合法性的证据。换句话说，原告对其申请行为的存在负有举证责任，而不是对申请行为的合法性负有举证责任。这是因为，原告很难知道其申请所提供的材料是否齐全，是否符合法律规定的条件。（2）原告所提供的证据，不要求特别的形式和要件，只要能够在一定程度上证明原告提出过申请即可。这是因为，在很多时候，原告已经将有关材料交给了行政机关，再以较高标准让其提供有关证据强人所难。（3）原告提供曾经提出申请的证据，必须是在行政程序中提出的证据。在审判实践中，有的原告对法律规定的“提供其向被告提出申请的证据”的要求不甚清楚，向人民法院提供其向行政机关提出的申请并不是在行政程序中的申请，而是在行政程序终结后才向行政机关提出的申请，甚至在起诉后向行政机关提出的申请。尽管法律对此没有予以明确，但可以推断出这里所说的原告提供曾经提出申请的证据，必须是在行政程序中提出的证据。

　　原告对此负有举证责任的例外包括以下情形：第一，被告应当依职权主动履行法定职责的。行政权的本质是执行，与司法权不告不理的消极性相比，行政权是具有积极塑造性的权力，因此，行政机关的法定职责往往不是被动履行。对于应当主动履行法定职责的情形，不存在原告申请的问题，自然也不需要原告对此提供证据。第二，原告因正当理由不能提供证据的。这里的正当理由的范围比较宽，标准也并非很严格。这是因为，在很多时候，原告已经将有关材料交给了行政机关，并且在行政程序中往往没有足够的主动性和话语权，若以较高标准让其提供正当理由可能会因此侵犯其合法权益。比如说，北京市海淀区人民法院曾经受理过这样一个案件：某人在诉工商行政机关不履行法定职责的案件中称，其向工商行政机关申请办理工商执照后，工商行政机关不出具任何接受手续，拒绝颁发执照并不说明任何理由。原告提供不出证据曾提出了申请，但向法院反映被告没有规范的登记程序。海淀区人民法院要求被告提供当天受理申请的登记册，被告无法提供。法院据此推定原告提出了申请。这个案例是最高人民法院制定《行政证据规定》时，海淀区人民法院提供的。在这个案例中，行政机关受理申请的登记制度不完备，就属于本条规定中的“正当理由”。

　　2．在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

　　行政赔偿、补偿的案件，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。之所以作出这样的规定，是考虑到原告对其损害最清楚，对损失的证据掌握得最可靠，比如购物凭据、评估报告、医疗发票等。由其提供更准确、更便利。但是，如果因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在审理行政案件过程中，尤其是在审理强拆案件时，经常会遇到行政机关没有清点财产、进行公证或者评估而径行强拆的情况。强拆标的毁损后，原告也很难提供损害情况。在这种情况下，一般由原告主张其损失，而转由被告承担举证责任，被告提供不出相应证据的，由被告承担不利后果。

　　另外需要注意把握本条规定的“损害”的含义。本条所规定的损害，是指行政行为对原告合法权益所造成的不利影响。除法律明确限定外，这里的损害既包括 人身

　　损害，也包括财产损害；既包括物质损害，也包括精神损害；既包括直接损害，也包括间接损害；既包括已经发生的损害，也包括将来一定要发生的损害。但是，这里的损害只能是受到法律保护或者认可的权益所受到的损害，不包括违法利益或者法律不保护的利益所遭受的损害。比如违章建筑，不被法律认可也不受法律保护，原告就其损害诉至法院，得不到法院的支持。

　　----最高人民法院行政审判庭编著：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第231-234页。

　　问    题

　　行政诉讼被告的举证责任范围

　　解答精要

　　【链接：最高人民法院法官著述】

　　由于行政案件的种类不同，对被告向法院提供全部证据的要求就有所不同，举证的内容亦有所不同。

　　（一）一般行政案件被告举证的内容

　　一般行政案件，被告应当向法院提供以下五个方面的证据材料证明被诉具体行政行为的合法性：

　　1．有关作出被诉具体行政行为主体的证据材料。法院应当以在对外发生法律效力的法律文书上署名的行政机关或者法律法规授权的组织或者行政机关的内部机构、派出机构为作出被诉具体行政行为的主体。法院应当要求被告提供被诉具体行政行为的法律文书的正本并将其作为判断作出被诉具体行政行为主体的重要证据。这里需要注意两个问题：一是行政机关委托的组织作出的具体行政行为，被告还应当向法院提供委托书、有关接受委托组织的基本情况（如批准成立的文件、营业执照、章程等）的证明材料；二是被告的执法资格不明确，需要根据法律规范及有关机关的批准文件进行综合判断，被告还应当向法院提供有关法律规范及有关机关的批准文件等证明材料。例如，某市开发区管理委员会作出收回国有土地使用权的决定，当事人不服起诉到法院，开发区管理委员会认为其属于该市政府的派出机关，原告认为其属于该市政府的派出机构。此时，被告开发区管理委员会就应当向法院提供市政府批准其成立、编制、财政拨款等有关文件。

　　2．有关行政执法程序方面的证据材料。行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限等组成的。因此，被告应当向法院提供这几方面的所有证据。需要注意的是，原告或者第三人在行政程序中提出行政机关办案人员存在应当回避的问题，并举出相应的证据材料，被告若有否定这些证据的证明材料亦应向法院提供。

　　3．有关被诉具体行政行为所认定事实的证据材料。这里所说的“认定的事实”是指在具体行政行为中用文字记载的事实（如果具体行政行为认定的事实非常复杂，在处理决定上表述原则，但该决定附有一些附件，附件中所认定的事实亦应属于具体行政行为认定的事实），或向行政相对人口头宣告具体行政行为时宣读的事实。行政机关作出书面具体行政行为的，应当提供被诉具体行政行为认定事实所依据的全部证据。行政机关口头宣布的事实，除应当提供有关认定的事实所依据的全部证据外，还应当提供有关口头宣布的事实的有关记录材料。

　　4．有关适用法律规范的证据材料。被诉具体行政行为适用的法律规范是指被诉具体行政行为中引用的具体法律规范条文，也就是行政处罚决定书、行政处理决定通知书等法律文书中载明的具体法律规范条文，或在宣告具体行政行为时宣读的具体法律规范条文。被告仅在法庭中陈述，没有在被诉具体行政行为中引用的法律规范条文，不能认定为被诉具体行政行为适用的法律规范条文。因此，被告提供被诉具体行政行为的法律文书一般应当认定其完成了这方面的举证责任。但对法律文书中没有引用，被告向原告宣读法律规范条文的，亦应提供有关宣读笔录或者其他能够证明被告宣读适用该法律规范条文的证据。

　　5．有关处理结果的证据材料。处理结果往往涉及被诉具体行政行为是否存在滥用职权的问题，法院在一般情况下仅根据被诉具体行政行为所写明的处理结果即可认定。但在行政处理程序中，行政相对人向行政机关提供有关涉及滥用职权的证据，行政机关没有采纳的，其若有否定此类证据的证据，亦应向法院提供。

　　（二）授益性行政案件被告举证的内容

　　诉行政不作为案件和诉行政机关拒绝履行法定职责或义务的案件，虽然亦应由被告对行政不作为行为、拒绝履行法定职责或义务行为的合法性承担举证责任，

　　但这两类案件一般是行政相对人寻求行政机关授予某种权利或者给予某种保护，均具有授益性质。因此，这两类行政案件对被告要求举证的内容与一般行政诉讼案件有所不同。

　　1．诉行政机关不作为案件被告的举证内容。此类案件被告所举证的内容应当根据其辩称的理由而定。具体来讲主要有以下几种情况：

　　（1）被告以已履行其职责或者义务但未达到原告的期望为由的不作为案件。此类案件，被告在答辩中称其已经履行了法定职责或者义务，但未达到原告期望，而不存在不履行法定职责或者义务的问题。

　　（2）被告以原告未按要求补充材料而未作出决定的案件。这类案件，被告在答辩中称，原告向其申请许可证，经审查发现原告缺少某项法定应当提交的材料，通知原告补交这些材料，原告在规定的期限内未补交的，视为原告放弃申请，故不需要被告答复，也就是说，被告不存在不履行法定职责或者法定义务的问题。原告在规定的期间内未向被告提交有关补充材料，也未说明未提交的理由，故视为放弃申请，未作出决定。这类案件，被告除应当向法院提供原告缺少哪些材料的证据外，还应提供要求原告补充材料的通知材料，如通知书、口头通知笔录、送达回执、邮寄存根、证人证言等。被告提供的证据材料能够证明其辩称内容的，应当认定被告完成了举证责任，反之，则应当认定被告未完成举证责任。

　　（3）被告以不属于其管辖范围而未作出答复的案件。这类案件，被告辩称，原告申请的事项不属于其法定职权管辖的范围，故未给予答复。

　　（4）被告以办理期限尚未届满而未作答复的案件。这类案件被告在答辩中以各种理由称办理期限尚未届满，故在起诉时未作出决定。因此，对此类案件，被告应当提供收到原告申请的时间以及延长办理期限的证据材料。如果被告提供的证据材料能够证明其法定办理期限尚未届满的，应当认定其完成了举证责任，反之，则未完成举证责任。这里需要注意两个问题：一是如果办理某项事务需要通过鉴定、试验、考试等，进行鉴定、试验、考试等所用的时间应当从办理期限中扣除；二是被告在诉讼中作出决定的，如果原告对被告作出的决定也提起行政诉讼的，法院可以一并审理，经审理认定后起诉的决定合法的，法院对不作为行为应当确认违法。

　　2．诉行政机关拒绝履行法定职责或义务案件被告举证的内容。此类案件，被告应当根据拒绝的理由而定。除被告以其不具有申请事项管辖职权拒绝履行职责或义务的案件与诉行政机关不作为案件举证内容相同外，此类案件还有以下两种特殊情况：

　　（1）以申请人未提交有关材料为由拒绝颁发法律证书的案件。这类案件要求被告向法院提供原告提交有关材料的登记表。如果被告提供不出原告提交有关材料的登记表，原告坚持认为其已经提供给被告的，被告作不出令人信服的说明的，应当推定被告拒绝履行法定职责或义务的行为主要证据不足。

　　（2）以申请不符合法定条件为由拒绝履行职责或义务的案件。这类案件应当要求被告提供其认定不符合法定条件的证据。如果认定原告提交的材料不符合法定要求的，被告应当向法庭提交原告申请时提交的申请材料登记表及材料；如果认定原告提交的材料是虚假的，应当向法庭提交伪造、变造的原件及鉴定报告等，提供原告以非法手段取得证明材料的证据及其他证据；如果认定不符合某项技术指标，应提供检测报告、鉴定书、论证书等证据。

　　但对这两类案件，如果被告完不成举证责任，只能推定被告不履行法定职责或者义务的行为违法，但不能证明被告必须履行某种职责或者义务，一般情况下应当判决撤销被诉决定，限被告在接到原告重新申请材料的一定期限内作出具体行政行为。为了减少申请人的诉累，原告如果向法庭提供其全部申请材料，经法庭审查符合行政机关履行法定职责或者义务条件的，可以判决被告在一定期限内履行某项法定职责或义务。

　　----蔡小雪、甘文：《行政诉讼实务指引》，人民法院出版社2014年版，第143-147页。

　　来源：《最高人民法院司法观点集成--行政卷（第二版）》、津法善行、鲁法行谈