行政机关逾期未交付安置房屋的应当继续履行协议约定的交付房屋义务并承担相应的违约责任

　　?裁判要旨

　　若被征收人提起行政诉讼时，补偿安置协议中约定的临时安置时间早已期满，行政机关仍没有交付安置房，被征收人要求法院判决行政机关履行补偿安置协议，交付安置房屋的诉讼请求应当予以支持，而不能以安置房尚未开始建造，行政机关并未拒绝履行补偿安置协议为由予以驳回。若行政机关结合房屋租赁市场实际情况对临时安置费标准进行上调，为满足被征收人的基本居住需要，确保被征收人的生活质量，一直未能取得安置房的被征收人有权要求按照上调后的标准支付临时安置费。补偿安置协议双方仅对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交付安置房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定，在行政机关超过案涉补偿安置协议约定的临时安置期限，仍没有履行交付安置房屋的义务时，应当根据《合同法》的相关规定，由行政机关承担相应的违约责任。对于违约责任的具体承担方式，可以根据被征收人因长期未被落实安置房受到的实际损失酌情予以确定。

　　?基本案情

　　2013年4月7日，施某某与甲区政府成立的临时机构某综合整治项目指挥部签订了《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》，该协议约定：施某某于 2013年 4 月15日之前搬迁完毕，甲区政府为施某某安置房屋面积124.38 平方米，临时安置期限 36个月（2013年4月15日至2016年4月15日）；过渡费按照施某某有证建筑面积每平方米 12 元/月支付；甲区政府未按照约定支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的 3%支付违约金。过渡期结束后，甲区政府依照安置方案规定，对施某某过渡费进行了翻倍发放（每平方米24元1月)。2018年4月26日，S省乙市人民政府作出郑政〔2018〕28号《关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》（以下简称28号《意见》），该文件规定，在临时安置期间，按被征收房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发放给被征收人临时安置费，不足 1800 元，按照 1800 元发放，该文件自下发之日起实施。施某某起诉请求判令甲区政府展行案涉补偿安置协议，向其交付安置房屋，按照28号《意见》确定的安置费标准向其补发 2018年5月至2019年1月的过渡费及至本案安置终结的过渡费，并按照每日房屋征收补偿总额的千分之三支付违约金。

　　?争议焦点

　　本案的争议焦点有三个：

　　一、交付安置房屋的问题

　　补偿安置协议中约定的临时安置时间早已期满，安置房尚未开始建造，被征收人要求交付安置房，是否能以行政机关并未拒绝履行补偿安置协议为由予以驳回。对此，有两种不同的观点：一种观点认为，虽然地方政府尚未开始建造安置房，但其并未拒绝履行案涉补偿安置协议，拆迁安置补偿协议并未约定过渡期结束后，即应当交付安置房屋。因而，对要求履行案涉补偿安置协议、交付安置房屋的诉讼请求不予支持。另一种观点认为，根据补偿安置协议的约定，政府一方负有交付安置房的义务，而且案涉补偿安置协议中也明确约定了临时安置期限。临时安置期限早已期满，被征收人要求法院判决地方政府履行补偿安置协议，交付安置房屋的诉讼请求应当予以支持。

　　二、临时安置费支付标准的问题

　　若行政机关结合房屋租赁市场实际情况对临时安置费标准进行上调，临时安置费应当按照原安置补偿安置协议中约定的标准还是上调后的标准进行支付。对此，有两种不同的观点：

　　一种观点认为，上调过渡费的文件明确规定自下发之日起实施，补偿安置协议签订的时间远早于文件出台的时间，在协议未经确认违法撤销的情况下，按照协议约定履行并无不当。且在过渡期结束后，政府已按照协议约定翻倍发放过渡费。因此，不应当按照上调后的标准进行支付。

　　一种观点认为，上调过渡费系结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住条件，确保被征收人平稳过渡，对临时安置费的给付标准作出的具体明确的规定，由于政府一直未给被征收人安置房屋，因此，应当按照上调后的标准支付过渡费，以保障被征收人的合法权益。

　　三、逾期交付安置房的违约责任问题

　　补偿安置协议双方仅对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，在行政机关超过补偿安置协议约定的临时安置期限，仍没有履行交付安置房屋的义务时，行政机关是否应当承担违约责任。对此，有两种不同的观点：

　　一种观点认为，若政府已按照协议约定的安置补偿费标准按期足额发放，并不存在违约的情形。且补偿安置协议中仅对于过渡期限进行了约定，不能得出应当何时交房的具体日期。考虑到上浮过渡费支付标准已经可以弥补被拆迁人的过渡期间的损失及正常的房屋租金支出，故政府无须承担违约责任。

　　另一种观点认为，安置补偿协议中已经明确约定了临时安置期限，根据《合同法》的相关规定，政府应在临时安置期限届满后及时履行交付安置房的义务，政府迟迟未履行该义务，应由政府承担相应的违约责任。对于违约责任的具体承担方式，可以根据被征收人因长期未被落实安置房受到的实际损失酌情予以确定。

　　?裁判结果

　　一审：驳回诉讼请求。

　　二审：甲区政府向施某某支付2018年5月至 2019年1月的过渡费5597.2元。

　　?评析

　　再审申请人施某某的诉讼请求实际为三项：一是请求判令甲区政府履行案涉补偿安置协议，向其交付安置房屋；二是按照28号《意见》确定的安置费标准向其补发 2018年5 月至2019年1月的过渡费及至本案安置终结的过渡费；三是按照每日房屋征收补偿总额的千分之三支付违约金。

　　一、行政机关应当按照补偿协议的约定交付安置房屋

　　根据补偿安置协议的约定，政府一方负有交付安置房的义务，而且案涉补偿安置协议中也明确约定了临时安置期限。临时安置时间早已期满，被征收人要求法院判决地方政府履行补偿安置协议，交付安置房屋的诉讼请求应当予以支持，且应当在判项中载明。

　　本案中，二审均认为甲区政府具有交付安置房的义务，但认为甲区政府并未拒绝履行协议，只是因为案涉项目拆迁尚未清零，原址回迁的安置房尚未开始建造，甲区政府虽然积极推进安置房项目进度，但目前客观上不具有交付安置房的条件。且认为协议中并未约定过渡期结束后，即应交付房屋，因此，二审均在认定部分说明甲区政府应尽快履行交房义务，但在判项中对于再审申请人要求履行案涉补偿安置协议、交付安置房屋的请求不予支持。

　　根据案涉补偿安置协议的约定，行政机关负有交付安置房的义务，而且案涉补偿安置协议中也明确约定了临时安置期限，被征收人提起行政诉讼时，临时安置时间早已期满。被征收人要求法院判决行政机关履行补偿安置协议，交付安置房屋的诉讼请求应当予以支持，且应当在判项中明确载明，不能以客观上不具有交付条件而对该项诉讼请求予以驳回。否则，被征收人将无法通过司法途径救济自己的权利，从另一角度看，也是纵容了行政机关拖延履行协议义务。

　　二、在一直未交付安置房的情况下，被征收人有权要求按照提高的临时安置费标准来具体支付临时安置费

　　一般情况下，地方政府对于临时过渡费的标准有相应的规定，在补偿安置协议中，会根据当地的规定对临时过渡费约定具体的数额。补偿安置协议中一般还会约定超过过渡期限的，双倍支付临时过渡费。行政协议对双方当事人具有约束力，对于过渡费的发放标准应当按照协议约定来履行。但存在特殊情况，当地政府结合房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住需要，确保被征收人的生活质量而对住宅房屋临时安置费标准作出调整，调整之后的标准高于协议中约定的双倍支付的标准。在超过临时过渡期后，因安置房长期未落实导致被征收人迟迟不能人住的情况下，为了保障被征收人的合法权益，在上调临时过渡费标准的文件下达之后，对于在文件下发之前未安置完毕项目的被征收人，地方政府也应当自文件实施之日起，按照上调之后的标准发放临时过渡费，而不应该以双方已经对过渡费进行约定为由，执行原约定的标准。即在约定的标准与之后规定的标准不同的情况下，应当考虑到安置房长期未落实给被征收人实际上带来的各种不便与损失，而且约定的标准也是针对当时的房屋租赁情况制定的，之后，随着房屋租赁市场价格的变化，临时安置费作出相应的调整也是情理之中的事。采用更有利于保护被征收人合法权益的标准来执行合情合理。

　　三、行政机关逾期交付安置房的，应当承担违约责任

　　补偿安置协议双方仅对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交付安置房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定，在行政机关超过案涉补偿安置协议约定的临时安置期限，仍没有履行交付安置房屋的义务时，应当根据 《合同法》的相关规定，由行政机关承担相应的违约责任。对于违约责任的具体承担方式，可以根据被征收人因长期未落实安置房受到的实际损失酌情予以确定。

　　从协议约定内容来看，双方仅对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交付安置房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定。但案涉补偿安置协议第3条第2款明确约定临时安置期限为 36个月，自2013年4月15日至2016年4月15日。《行政协议案件规定》第27条第2款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《合同法》第61条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”该法第62条第（4）项规定：“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”

　　依据上述规定，安置房交付期限可以根据临时过渡期的相关约定来确定。行政机关已经超过了案涉补偿安置协议约定的临时过渡期，至今仍没有履行交付安置房屋的义务。《合同法》第107条规定：“当事人一方不屨行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”因此，行政机关应当承担相应的违约责任。

　　（撰写：仝蕾、唐斯斯）

　　来源：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》（人民法院出版社2020年12月版）、津法善行、行政涉法研究