人民司法案例：对信息公开的答复要做实质性审查

　　裁判要旨

　　行政机关对于当事人提出的信息公开的申请，书面答复不予公开。这种情况下，要对答复的内容进行实质性审查，认定行政机关不予公开的理由是否成立，并据此作出判决，而不应仅从形式上认定行政机关已经作出书面答复，即可视为已经履行了法定职责，对答复内容不服应另行提起诉讼。

　　基本案情

　　2011年11月，原告贾某与曹某、金某等人用同一国内特快专递向被告某区国土资源局邮寄递交《某区人民政府信息公开申请表》一份，申请被告向其以纸面、邮寄或快递方式提供“某路综合治理工程项目”土地使用权批准文件及征地批准文件。被告受理审查后，于同年11月底作出《关于曹某等七人申请公开“土地使用权批准文件及征地批准文件”的回复》，按照原告申请表中提供的联系地址和联系人姓名，于同年12月初用申通快递方式邮寄给了金某，“回复”中主要告知原告贾某等七人尚需提供证明与所反映的土地有利害关系的土地使用权证书和房屋所有权证书，后金某用国内特快专递向被告邮寄了原告贾某等七人的相关证明材料。被告审查后，认为原告贾某等七人申请公开的“某路综合治理工程项目”土地使用权批准文件及征地批准文件属于《山东省国土资源厅政府信息公开暂行管理办法》第十条（三）项规定的“其他国土资源政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息”情形，属于不得公开的范畴，遂于2011年12月底作出《关于曹某等七人申请公开“某路综合治理工程项目”土地使用权批准文件及征地批准文件的答复》，并按原告申请表中提供的联系信息“答复”邮寄给了原告。2012年2月，原告贾某以被告某区国土资源局对信息公开申请一直没有任何回复为由，向市人民政府提起行政复议申请，请求确认被申请人某区国土资源局不公开信息的行为违法，并要求被申请人限期履行信息公开义务。市人民政府认为被申请人某区国土资源局接到申请人贾某的信息公开申请后，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的时限向申请人作出了回复，作出回复的行为本身即为履行法定职责，于同年7月作出了驳回行政复议申请的决定。原告收到复议决定书后，于2012年7月提起行政诉诉讼。

　　法院审理

　　一审法院经审理认为，原告与涉诉土地信息存在法律上的利害关系，具备诉讼主体资格。被告某区国土资源局作为政府土地行政主管部门，是土地信息公开申请的法定受理机关，负有依法公开相关土地信息的义务。被告接到土地信息公开申请后，认为原告所申请公开的信息属于不得公开情形，遂作出《关于曹某等七人申请公开“某路综合治理工程项目”土地使用权批准文件及征地批准文件的答复》的行为，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条

　　“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规定，被告作出答复的行为，系为履行法定职责的行为。原告主张被告不履行信息公开职责的理由不成立，本院不予支持。

　　一审宣判后，贾某不服，提起上诉。

　　济宁市中级人民法院经审理认为，本案的审理焦点有两个，一是被上诉人某区国土资源局是否就上诉人贾某的申请作出的答复并已向上诉人贾某送达；二是被上诉人某区国土资源局所作答复是否合法。

　　关于第一个焦点问题，被上诉人向一审法院提交了其于2011年12月作出的《关于曹某等七人申请公开“某路综合治理工程项目”土地使用权批准文件及征地批准文件的答复》，关于该答复的送达情况，被上诉人提交了申通快递到付详情单，以到付方式向上诉人送达了涉案答复，邮寄的地址和联系人姓名及电话均系按照上诉人申请书中所留置联系方式填写，且在此次答复前，被上诉人以相同的送达方式向上诉人邮寄要求上诉人提交与涉案公开信息有利害关系的相关书面材料的通知，上诉人收到后按要求向被上诉人寄送了相关材料，据此，在没有相反证据的情况下，应当认定上诉人收到了被上诉人邮寄的不予公开的答复。上诉人称未收到答复理由欠妥，本院不予支持。

　　关于第二个焦点问题，因本案系当事人申请信息公开案件，而被上诉人的答复是不予公开，故相关涉案信息应否公开属本案审理的范围，即本院应对被上诉人不予公开的理由是否合法进行审查。被上诉人主张答复即为履行，对答复有异议应另行起诉的理由不能成立。上诉人申请公开的信息属于土地管理方面的，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、国务院《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第十七条的相关规定，被上诉人作为土地管理部门，具有公开相关涉案信息的法定职责。《条例》第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；《条例》第十一条规定，设区的市级人民法院、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。根据上述规定，本案涉案信息属于应当主动公开的政府信息。被上诉人不公开涉案信息的理由是涉案信息属于《山东省国土资源厅政府信息公开暂行管理办法》第十条（三）项规定的“其他国土资源政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息”情形，但是在审理过程中，被上诉人并未举证证明涉案信息属于上述规定不得公开的情形，而且被上诉人不予公开的理由也不符合《条例》所规定的不予公开的理由和事项。因此，被上诉人不公开涉案相关信息的理由不能成立，其所作出的《关于曹某等七人申请公开“某路综合治理工程项目”土地使用权批准文件及征地批准文件的答复》应予撤销，被上诉人应在规定期限内公开上诉人申请的政府信息。

　　法官说法

　　1.背景情况介绍

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日施行以来，各地关于信息公开的行政案件逐年增多，在审理行政案件过程中，发现行政机关在处理信息公开的案件时，或多或少地存在这样那样的问题，行政机关总是会找各种各样的理由对相关信息不予公开，最直接的做法是不予理睬，不予答复，再就是以种种理由拒绝公开，并且在诉讼中以已经履行了法定职责，不存在行政不作为为由予以抗辩。《政府信息公开条例》的颁布，主要就是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，维护公民的知情权。为了促进依法行政，法院在审理此类案件中，应当严格执法，对于行政机关逃避公开信息的行为，要通过判决的方式予以纠正。

　　2.确立裁判要旨的理由

　　本案中，原复议机关市人民政府、一审法院及被告方某区国土资源局的观点主要在于被告收到原告信息公开的申请后，即在规定期限内作出了答复，即已履行了法定职责，不存在行政不作为，对答复内容的合法性审查不属本案的审理范围。这种观点是故意把信息公开案件往行政不作为方面去靠，而且是一种狭义的行政不作为的观点，即只有完全消极地不履行才构成不作为，只要作为了，不管对错，都不构成行政不作为，而是对作为另行提起诉讼的问题。本案的被告方实际上是以拒绝履行的方式告知原告的，审查的重点于被上诉人拒绝履行信息公开的职责是否正确，而不应仅仅停留在被上诉人是否作出答复上，还要审查答复内容的合法性，即被上诉人不公开信息的理由是否得当。被告方不公开涉案信息的理由是涉案信息属于《山东省国土资源厅政府信息公开暂行管理办法》第十条（三）项规定的“其他国土资源政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息”情形，但是在审理过程中，被告并未举证证明涉案信息属于上述规定不得公开的情形，相反，原告要求公开的土地使用权批准文件及征地批准文件，属于涉及涉案土地范围内的公民切身利益的信息，按照《信息公开条例》第九条及第十一条的规定，属于应当主动公开的政府信息。因此，被上诉人不公开涉案相关信息的理由不能成立，二审法院做出了撤销答复，判令被告限期公开相关信息的判决。

　　3.运用裁判要旨应当注意的问题

　　《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条已经就被告拒绝向原告提供政府信息的，被告应如何举证的情况作出了规定，同时第九条亦规定了被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应针对不同的情况作出不同的判决，包括：应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开；尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复；人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容；尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复等判决的方式。本案中，可查明涉案相关信息属于被告应当主动公开的信息，故做出被告在一定期限内公开的判决，人民法院在审理此类案件中，还是要注意根据不同的情况作出不同的判决方式。

　　作者：张玲，济宁中院行政庭。来源：《人民司法（案例）》、山东审判、鲁法行谈