司法实践中，擅自砍伐城市树木的行政责任如何认定

　　根据国务院《城市绿化条例》第二十条规定，任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。行为人违反上述规定，应承担行政责任。本文从相关法律、案例以及观点等方面梳理相关知识点，供读者参阅。

　　法信 · 裁判规则

　　1.未经批准砍伐城市树木，行政机关可以依照法律规定做出行政处罚——某公司诉某区政府撤销行政处罚案

　　【案例要旨】未取得相关部门批准的情况下，砍伐城市树木两棵，属于未按规定砍伐树木的行为。街道办在接到案件线索后，履行了立案、调查、鉴定、听证等程序，所作的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当，区政府作出的维持的复议决定也合法。

　　审理法院：北京市第二中级人民法院

　　来源：北京第二中院网 2021年12月7日

　　2.任何单位和个人不得擅自砍伐、移植或修剪城市规划区内的树木——冯浩与洛阳市园林局行政处罚案

　　【案例要旨】任何单位和个人不得擅自砍伐、移植或修剪城市规划区内的树木。因建设或其他特殊需要砍伐城市树木的，应按国家和城市政府的规定补植树木或者采取其他补救措施。当时施行的下位法对该违法行为并未作出相应规定，但其上位法有相应的规定，行政机关应该适用上位法对违法行为进行查处。

　　审理法院：河南省洛阳市中级人民法院

　　案号：（2015）洛行终字第116号

　　来源：中国裁判文书网  发布日期 2015-12-28

　　3.单位不得擅自占用城市绿地，损坏绿化设施护栏及绿篱，砍伐城市树木——洛阳市城市管理局、洛阳市老城区中沟小学非诉执行案

　　【案例要旨】单位擅自占用城市绿地，损坏绿化设施护栏及绿篱，砍伐城市树木，违反法律法规规定，城市管理局可以作出行政处罚决定。

　　审理法院：河南省洛阳市洛龙区人民法院

　　案号：（2020）豫0311行审70号

　　来源：中国裁判文书网  发布日期 2020-11-20

　　4.城市中的树木，不论其所有权归属，任何单位和个人不得擅自砍伐、移植——南京市栖霞区综合行政执法局与南京市燕子矶街道城市绿洲花园业主委员会行政非诉执行案

　　【案例要旨】城市中的树木，不论其所有权归属，任何单位和个人不得擅自砍伐、移植。确需砍伐、移植的，必须经城市人民政府建设（园林）行政主管部门批准，并按照规定补植树木或者采取其他补救措施。擅自砍伐城市树木的，由城市人民政府行政主管部门责令停止侵害，可以并处罚款。

　　审理法院：江苏省南京市栖霞区人民法院

　　案号：（2020）苏0113行审13号

　　来源：中国裁判文书网  发布日期 2020-06-30

　　法信 ·司法观点

　　一、城市园林绿化的功能和保护措施

　　城市园林绿化作为为城市居民提供公共服务的社会公益事业和民生工程，承担着生态环保、休闲游憩、景观营造、文化传承、科普教育、防灾避险等多种功能，是实现全面建成小康社会宏伟目标、促进两型社会建设的重要载体。依照本条规定，城乡建设应当结合当地自然环境的特点，因地制宜，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设和管理。各地住房城乡建设（园林绿化）主管部门要从战略和全局发展的高度，充分认识促进城市园林绿化事业健康发展的重要性和紧迫性，进一步统一思想，落实各项措施，积极推进城市园林绿化工作，创造良好人居环境，促进城市可持续发展。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，加强对城市所依托的山体、河湖水系、林地、生物物种等自然生态资源的保护，坚决纠正急功近利、贪大求洋等违背科学发展观和自然规律的建设行为。要在合理增加城市绿地量的基础上全面提升绿地品质。通过科学规划和合理设计，进一步完善绿地系统布局和结构，实现城市园林绿化生态、景观、游憩、文化、科教、防灾等多种功能的协调发展。要以“节地、节水、节材”和“减少城市热岛效应、减少城市空气和水体污染、减少城市建筑和基础设施能耗”为核心，在城市园林绿化规划、设计、建设和养护管理各个环节中最大限度地节约资源，提高资源使用效率，减少资源消耗和浪费，获得最大的生态、社会和经济效益。明确城市政府责任，强化政府在资源协调、理念引导、规划控制、财政投入等方面的作用，鼓励民间资本通过政府购买服务的形式进入园林绿化的运营和养护，提升社会公众在园林绿化规划、建设和管理各个方面的参与度，实现全民“共建共享”的和谐发展。

　　注：上文中“本条”指《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第三十五条（摘自最高人民法院环境资源审判庭编著：《<中华人民共和国环境保护法>条文理解与适用》人民法院出版社2014年11月出版，第190-191页。）

　　二、城乡建设中考虑环境保护因素的基本原则和具体内容

　　城乡建设中考虑环境保护因素，基本原则是要“结合当地自然环境的特点”，特别是要做好事关以下几项环境要素的保护和建设工作：

　　1.植被

　　一般认为植被就是覆盖地球表面或某一地区内的植物及其群落的泛称，例如高山植被、草原植被、海岛植被等。草原法、水土保持法、海岛保护法、水法、防沙治沙法、《森林法实施条例》、《森林防火条例》、《城市绿化条例》等多部法律法规中都对“保护植被”提出了要求。

　　2.水域

　　一般认为水域就是有一定含义或用途的水体所占有的区域，例如江河、湖泊、运河、渠道、水库、水塘及其管理范围，但不包括海域和在耕地上开挖的鱼塘。港口法、水法、海洋环境保护法、野生动物保护法、《太湖流域管理条例》、《南水北调工程供用水管理条例》、《国内水路运输管理条例》等多部法律法规中都对“保护（特定）水域”作出了规定。

　　3.自然景观

　　我国法律法规中常将“自然景观”作为与“人文景观”相并列的概念。但实际上，自从人类生活在地球表面以来，未受人类影响的景观在有人类生存的地域已经很少存在。我国法律法规中的“自然景观”应当理解为天然景观和人为景观的自然方面的总称，强调景物的自然方面的特征。与其并列的“人文景观”，则是强调景物的经济、社会等方面的特征。

　　6.风景名胜区

　　依照《风景名胜区条例》的定义，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。

　　注：上文“本法”指《中华人民共和国环境保护法》。

　　（摘自信春鹰主编；全国人大常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国环境保护法释义》，法律出版社2014年6月出版，第125-126页。）

　　三、任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施

　　在我国，城市树木受到严格的法律保护。根据《城市绿化条例》第二十条规定，任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。砍伐城市树木，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。第二十六条规定对于损坏城市树木花草、擅自砍伐城市树木的行为可以处以罚款等行政处罚，涉及犯罪的还应承担刑事责任。该案中法院判决引用的《北京市绿化条例》第五十九条规定严格控制砍伐树木，砍伐树木必须经过批准。无论以何种理由，任何单位和个人都不能未经批准擅自砍伐城市树木，否则会面临被砍伐树木价值五至十倍的罚款，并在规定地点补种砍伐株数十倍树木的行政处罚。

　　此外，《北京市绿化条例》第五十条第六项将“违反国家和本市有关规定截除树木主干、去除树冠”的行为也定性为损害绿化的违法行为，违反该条规定的同样按照该条例第七十条规定的行政处罚方式处理。也就是说，即使没有进行砍伐，如果对于城市树木的树冠进行了过度修剪、去除枝丫等行为达到了“去除树冠”的程度，同样会被处以行政处罚。

　　注：上文“该案”指“某公司诉某区政府撤销行政处罚案”（摘自李子寒：《【法官说法】擅自砍伐城市绿化树木将面临行政处罚》，载北京二中院金色天平公众号，2021-12-17发表。）

　　法信 ·法律条文

　　1.《城市绿化条例》（2017年修订）

　　第二十条　任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。

　　砍伐城市树木，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。

　　第二十六条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）损坏城市树木花草的；

　　（二）擅自砍伐城市树木的；

　　（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；

　　（四）损坏城市绿化设施的。

　　2.《住房和城乡建设部关于成都市青羊区桂花巷综合整治项目砍伐城市树木有关问题的通报》（建城函〔2020〕144号）

　　成都市青羊区桂花巷综合整治项目为少城片区有机更新第四期工程，项目内容包括电力线路下地、道路改造、建筑立面整治、景观绿化提升等内容，方案经青羊区政府审核通过。项目实施范围内原有各类树木143株，实施过程中共迁移84株，砍伐31株（其中桂花树20株），剩余28株。经核查，该项目事先未发布公告征求公众意见，涉及城市树木事项未按程序报批，监管部门履行职责不到位，违反《城市绿化条例》有关规定，以及《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》（建科〔2020〕38号）、《住房和城乡建设部办公厅关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护 坚决制止破坏行为的通知》（建办科电〔2020〕34号）有关要求，野蛮施工、乱砍乱伐，对城市生态和人居环境、城市特色风貌造成破坏。

　　事件发生后，成都市委市政府高度重视，立即责令该项目停工整改，依法依规对项目建设、施工及监管相关单位和责任人进行处理，并举一反三，在全市范围内开展在建工地树木迁移工作排查整治，防止类似问题再次发生。

　　各地要深入学习贯彻习近平生态文明思想，从通报案例中深刻汲取教训，严格执行《城市绿化条例》等法规，落实建科〔2020〕38号、建办科电〔2020〕34号文件有关要求，加强城市树木保护和城市风貌管理。一是加强自然生态、历史人文、景观敏感等重点地段城市与建筑风貌管理，完善城市、街区、建筑等相关设计规范和管理制度。将超大体量公共建筑、超高层地标建筑、重点地段建筑作为城市与建筑风貌管理重点，严把设计方案审查关，防止破坏城市风貌。二是在开展城市更新、基础设施改造提升、城镇老旧小区改造等工作时，要正确处理好新与旧、改与留的关系，加强历史文化遗存、景观风貌保护，不拆除历史建筑、不拆传统民居、不破坏地形地貌、不砍老树，确保具有保护价值的城市片区和建筑得到有效保护。三是对涉及迁移或砍伐城市树木的项目，要从统筹做好保护与更新的角度出发，充分论证可行性，做到古树名木原则上就地保护不迁移、其他树木少迁移、迁移树木严禁过度修剪和截干。四是对确实需要迁移或砍伐城市树木的建设项目，要严格按照有关规定办理审批手续，提前公示建设（改造）方案，征求公众意见，自觉接受社会监督，确保城市树木得到有效保护，把城市风貌管理工作落到实处。来源：行政法实务