最高法指导案例：政府信息不存在的证明责任及证明责任的转移及推定

　　裁判要旨

　　在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。

　　政府信息不存在诉讼纠纷中，举证不能的不利后果首先在行政相对人一方；若行政相对人能初步证明政府信息存在的，则举证不能的不利后果转移到行政机关；若行政机关不能证明政府信息确实不存在及其已经履行了审慎查找义务的，则由行政机关承担举证不能的不利后果。

　　裁判文书

　　重庆市第四中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2015）渝四中法行终字第00050号

　　上诉人（一审原告）：罗元昌，男，汉族，1968年2月23日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。

　　被上诉人（一审被告）：重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处。住所地：重庆市彭水自治县汉葭街道文庙社区**号。

　　法定代表人：向建波，该处主任。

　　委托代理人：张聪，该处主任助理。

　　上诉人罗元昌因诉被上诉人重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处（以下简称彭水县地方海事处）政府信息公开一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（以下简称彭水县法院）作出的（2015）彭法行初字第00039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗元昌的委托代理人王前进，被上诉人彭水县地方海事处的委托代理人张聪、刘德均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审判决认定事实如下：罗元昌是兴运2号船的船主，在乌江流域从事航运、采砂等业务。2014年11月17日，罗元昌通过邮政特快专递向彭水县地方海事处邮寄书面政府信息公开申请书，具体申请的内容为：1.公开彭水苗族土家族自治县港航管理处（以下简称彭水县港航处）、海事处的设立、主要职责、内设机构和人员编制的文件。2.公开下列事故的海事调查报告等所有事故材料：鑫源306号在2008年5月1日、2010年7月11日的2起安全事故，鑫源308号在2008年5月13日、2008年7月1日的2起安全事故，兴运2号在2008年5月18日、2008年9月30日的2起安全事故，长鸿2号在2008年6月18日、2008年8月6日的2起安全事故，高谷5号在2008年9月11日、2009年5月1日的2起安全事故，高谷6号在2008年8月19日的安全事故，高谷8号在2009年5月12日的安全事故，高谷16号在2009年7月30日的安全事故，高谷18号在2009年2月1日的安全事故，高谷19号在2009年6月30日的安全事故，高谷28号在2009年5月1日的安全事故，荣华号在2008年9月1日的安全事故。”彭水县地方海事处于2014年11月19日签收后，未在法定期限内对罗元昌进行答复，罗元昌于2015年1月8日向彭水县法院提起行政诉讼。2015年1月23日，彭水县地方海事处作出（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，载明的主要内容有两项：一是对申请公开的彭水县地方海事处的内设机构名称等信息告知罗元昌获取的方式和途径；二是对申请公开的海事调查报告等所有事故材料经查该政府信息不存在。彭水县法院于2015年3月31日对该案作出（2015）彭法行初字第00008号行政判决，判决确认彭水县地方海事处在收到罗元昌的政府信息公开申请后未在法定期限内进行答复的行为违法。2015年4月22日，罗元昌以彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》不符合法律规定，且与事实不符为由，提起行政诉讼。在庭审中，罗元昌明确其诉讼请求，请求撤销彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》；彭水县地方海事处向罗元昌公开海事调查报告等涉及兴运2号船的所有事故材料。

　　庭审中，罗元昌陈述发生事故后已向彭水县地方海事处电话报告，彭水县地方海事处陈述就罗元昌诉称的海损事故，罗元昌未向彭水县地方海事处报告，也未提交海事调查报告书，罗元昌亦无事实方面的证据证明曾发生海损事故，且彭水县地方海事处已对档案室的所有海损事故卷宗进行查询，确无罗元昌诉称的海事调查报告等所有事故材料。

　　一审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，彭水县地方海事处作为行政机关，具有受理并处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”但在本案中，罗元昌并未提供其申请公开的政府信息由彭水县地方海事处制作或保存的相关线索。罗元昌提供的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》中第33页彭水水上交通事故汇总表，只是一个统计表，并不能直接证明海事调查报告等所有事故材料存在以及由彭水县地方海事处制作或保存，罗元昌亦未提交其他证据证明其申请公开的海事调查报告等信息由彭水县地方海事处制作或保存，彭水县地方海事处对罗元昌的政府信息公开申请已经履行了法定告知义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。”故罗元昌的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回罗元昌的诉讼请求。案件受理费50元，由罗元昌负担。

　　上诉人罗元昌上诉称：罗元昌提供的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》中明确载明《彭水水上交通事故汇总表》据彭水县港航管理处提供，而彭水县港航处与彭水县地方海事处为一套班子两块牌子，即《彭水水上交通事故汇总表》来源于彭水县地方海事处。该表虽为统计表，但是由彭水县地方海事处统计而来，彭水县地方海事处必然有统计的原始依据，但彭水县地方海事处未能就统计的原始依据和过程进行说明。彭水县地方海事处当庭认可其有值班电话记录、救援等记录，每月和年度都要进行事故统计，却一直辩称没有罗元昌诉称的事故资料，但又没有举证证明，故彭水县地方海事处应当承担举证不能的责任。一审判决认定《彭水水上交通事故汇总表》仅是一个统计表，但该表来源于《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》，而该报告系重庆市发改委、重庆市交委委托重庆江河工程咨询中心有限公司、重庆西科水运工程咨询中心并经市港航局、彭水县地方海事处等参与形成，相关证人和单位清楚评估报告相关资料的来源，一审法院却违法不准许出庭，请二审法院依法予以纠正，通知证人出庭，并对相关单位和人员进行调查取证。综上，罗元昌所有的船舶发生事故是客观事实，且罗元昌已经提供明确线索，彭水县地方海事处作为彭水唯一的船舶管理机构，对罗元昌申请公开的安全事故清楚，保存有相关资料却不予公开，明显违法，故一审法院事实认定错误，适用法律错误，判决错误，特向贵院提起上诉，请求判决撤销彭水县法院于2015年6月5日作出的（2015）彭法行初字第00039号行政判决，依法改判撤销彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，并改判彭水县地方海事处立即向罗元昌公开申请公开安全事故的所有政府信息；判决本案一、二审诉讼费由彭水县地方海事处承担。

　　被上诉人彭水县地方海事处答辩称：罗元昌在行政诉状中诉称的所列事实没有根据，理由不能成立。彭水县地方海事处已将罗元昌申请的事项以（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》邮寄给罗元昌的特别委托代理人，已经履行了告知义务。一审法院作出的判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求判决驳回罗元昌的上诉请求，维持原判。

　　一审中，上诉人罗元昌向一审法院提交了以下证据：

　　1.政府信息公开申请书；

　　2.《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》；

　　3.《彭水县地方海事处关于6月6日鸿福618等船舶搁浅事故的情况汇报》；

　　4.《彭水县地方海事处关于近两年因乌江彭水万足电站不定时蓄水造成船舶搁浅事故的情况报告》；

　　5.《重庆市发展和改革委员会关于委托开展乌江彭水电站断航碍航问题调查评估的函（渝发改能函（2009）562号）》；

　　6.《关于开展乌江彭水水电站断航碍航补偿有关工作的通知（渝发改交（2011）665号）》；

　　7.乌江彭水电站断航碍航补偿方案及船舶第二次公示说明；

　　8.乌江彭水水电站断航碍航船舶补偿第三次公示说明；

　　9.（2011）渝北法行初字第00393-1号行政裁定书；

　　10.《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于对县港航管理机构编制进行调整的通知（彭水编发（2008）11号）》；

　　11.（2015）彭法行初字第00008号行政判决书；

　　12.（2014）彭法民初字第00543号民事判决书。

　　经一审庭审质证，彭水县地方海事处对罗元昌提交的证据质证如下：证1有异议，认为该证据形式不合法，主体不明确，内容有不可操作性以及地址不详。证2-9、11-12的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，不能证明彭水县地方海事处档案中存在罗元昌申请公开的政府信息的内容，不能达到罗元昌的证明目的。证10无异议。

　　一审中，被上诉人彭水县地方海事处在法定期限内向一审法院提交了如下证据：

　　第一组证据：1.组织机构代码；2.法定代表人身份证明；3.授权委托书；4.律师函。证明彭水县地方海事处具有主体资格及代理人身份情况。

　　第二组证据：5.（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》及邮政特快专递单。证明彭水县地方海事处已根据罗元昌的申请回复了其请求事项，并邮寄送达给罗元昌特别委托代理人的事实，彭水县地方海事处已履行了法定职责。6.（2015）彭法行初字第00008号行政判决书。证明罗元昌的特别委托代理人于2015年1月29日收到（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》。7.2015年2月4日行政审判笔录。证明罗元昌诉称的政府信息彭水县地方海事处不存在。8.彭水编发（2008）11号文件。证明彭水县港航管理处与彭水县地方海事处是一班人马，两块牌子。9.彭水苗族土家族自治县交通委员会网政务公开栏目网页。证明彭水县地方海事处的编制文件早已在彭水苗族土家族自治县交通委员会网政务公开栏目公开的事实。

　　法律依据：10.《政府信息公开条例》第六条、第二十一条，《交通运输部施行﹤政府信息公开条例﹥办法》（交办发（2008）13号）第七条，《全国海事系统政府信息公开指导意见》第四条、第五条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释（2011）17号）第二条第（四）项和第十二条第（一）项规定。11.《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第七条、第八条、第九条、第十六条、第二十九条、第三十三条、第三十四条，《水上交通事故调查处理简易程序规定》第四条。

　　经一审庭审质证，罗元昌对彭水县地方海事处提交的证据质证如下：证1-4无异议。证5-6真实性无异议。证7真实性无异议，但是不能达到彭水县地方海事处想要证明的目的。证8无异议，证明了彭水县地方海事处和港航处是一套班子，两块牌子，彭水县港航处知道的事情彭水县地方海事处也是知晓的。证9不予认可。证10、11真实性无异议。

　　一审法院根据举证、质证情况，对罗元昌、彭水县地方海事处提交的证据作如下认证：

　　1.罗元昌举示的证据：证1证明罗元昌向彭水县地方海事处提出申请的事实，予以确认。证2-9、11-12真实性、合法性，彭水县地方海事处无异议，予以确认，但该系列证据不能证明罗元昌申请公开的政府信息由彭水县地方海事处制作或保存，对其关联性不予确认。证10彭水县地方海事处无异议，予以确认。

　　2.彭水县地方海事处举示的证据：证1-4证明其主体身份，予以确认。证5系彭水县地方海事处作出的告知书，证明行政行为的存在。证6-7真实性、合法性予以确认。证8罗元昌无异议，予以确认。证9与本案无关联，不予采信。

　　罗元昌、彭水县地方海事处一审时提交的证据，一审法院均已随案移送到本院。经本院审查认为：罗元昌举示的证2、证4-5、证11-12与本案有关联，能够证明本案待证事实，本院予以采信。罗元昌提供的其余证据及彭水县地方海事处提供的证据，一审法院认证正确，符合证据规则，本院予以确认。

　　二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2015年9月18日，彭水县地方海事处作出（2015）彭海处撤字第005号《撤销决定书》，以查找资料程序存在瑕疵为由，决定撤销其作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》。罗元昌仍坚持本案诉讼。

　　本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”彭水县地方海事处作为行政机关，负有对罗元昌提出的政府信息公开申请作出答复和提供政府信息的法定职责。本案的争议焦点是彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》是否合法。

　　根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，罗元昌申请公开彭水县港航处、海事处的设立、主要职责、内设机构和人员编制的文件的信息，属于彭水县地方海事处在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，当属政府信息。在一审审理期间，彭水县地方海事处已为罗元昌提供了彭水编发（2008）11号《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于对县港航管理机构编制进行调整的通知》的复制件，该通知已明确载明了彭水县港航处、海事处的机构性质、人员编制、主要职责、内设机构等事项，罗元昌已知晓，本院予以确认。

　　罗元昌申请公开涉及兴运2号船等船舶发生事故的海事调查报告等所有事故材料的信息，根据《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的相关规定，船舶在内河发生事故的调查处理属于海事管理机构的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构，负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。”第二十六条规定，“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，罗元昌提交了兴运2号船于2008年5月18日在彭水高谷长滩子发生整船搁浅事故以及于2008年9月30日在彭水高谷煤炭沟发生沉没事故的相关线索，而彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》第二项告知罗元昌申请公开的该项政府信息不存在，仅有彭水县地方海事处的自述，没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务。且在一审庭审中，双方也未书面申请法院提交调取该政府信息，故彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》违法，应当予以撤销。在本案二审审理期间，彭水县地方海事处主动撤销了其作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》。罗元昌仍坚持诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”本院确认彭水县地方海事处作出的本诉政府信息告知行为违法。

　　综上，一审法院适用法律错误，依法予以撤销，因彭水县地方海事处已主动撤销本诉行政行为，本案作为新证据改判。彭水县地方海事处作出的本诉行政行为违法。上诉人罗元昌请求撤销一审判决的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、撤销彭水苗族土家族自治县人民法院作出的（2015）彭法行初字第00039号行政判决；

　　二、确认彭水苗族土家族自治县地方海事处于2015年1月23日作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》这一行政行为违法。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人彭水苗族土家族自治县地方海事处负担。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长 张红梅

　　代理审判员 蒲开明

　　代理审判员 王　宏

　　二〇一五年九月十八日

　　书　记　员 王丽君

　　来源：专注行政法