河南法院案例：行政机关的内部信访定性不能改变当事人履责申请的性质

　　【裁判要旨】

　　公民、法人或者其他组织根据特定行政管理领域的法律、法规或者规章的具体规定向具有相应行政管理职责的行政机关提出履责申请后，行政机关基于其内部定性，将公民、法人或者其他组织的履责申请事项作为信访事项对待，并按照信访程序处理的，不能改变履责申请的性质。行政机关不能因已作出信访处理行为而免除其履行相应法定职责的义务。

　　【裁判文书】

　　河南省郑州市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）豫01行终838号

　　上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局惠济分局，住所地郑州市南阳路169号附4号。

　　法定代表人牛鸿飞，局长。

　　委托代理人郭文飞，该局工作人员。

　　委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）郑州亨联机械有限公司，住所地郑州市惠济区三全路裕华第九城1栋1单元5楼510号。

　　法定代表人谢吉昌，总经理。

　　委托代理人邓菲，北京梵清律师事务所律师。

　　上诉人郑州市自然资源和规划局惠济分局（以下简称惠济区自然资源局）因被上诉人郑州亨联机械有限公司（以下简称亨联公司）诉其要求履行法定职责一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2021）豫0108行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审经审理查明，涉案宗地位于古荥村生产路南，面积约20亩，亨联公司为占地单位，于2008年7月21日取得《集体土地使用证》，用途为工业用地，法定代表人谢吉昌，土地所有者为古荥村村民委员会，该宗地被列入荥泽古城片区。2019年，亨联公司所在地的人民政府启动房屋征收拆迁程序，同年5月8日，谢吉昌与荥泽古城片区指挥部签署《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》。2021年3月4日，亨联公司通过邮寄方式向河南省自然资源厅提出查处其所在地块违法行为的申请。3月11日，惠济区自然资源局收到郑州市自然资源和规划局转办河南省自然资源厅交办的谢吉昌举报的《请依法对河南省郑州市惠济区古荥镇古荥村申请人所在地块违法征收行为进行查处》（信访件编号：豫信［2021］00071）。3月22日，惠济区自然资源局向郑州市自然资源和规划局呈报《郑州市自然资源和规划局惠济分局关于谢吉昌反映问题的情况报告》（惠自然资文〔2021〕17号）。3月24日，惠济区自然资源局向谢吉昌送达《信访事项处理意见书》，谢吉昌于当日签收。

　　原审认为，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。”“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。”由此可见，对于公民、法人或者其他组织的申请是否属于信访事项，不能仅凭其申请书的冠名，也不能仅凭行政机关是否将行政行为自我定性为信访的处理，而应通过对公民、法人或者其他组织的特定申请与制度宗旨进行审查判断，以便对相关申请的性质作出准确认定，不能把公民、法人或者其他组织的特定申请事项错误归类为信访。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，对土地违法行为进行查处，依法不属于信访的范围。本案中，亨联公司因其取得集体土地使用权的土地被征收，向河南省自然资源厅邮寄查处申请，申请对违法征收行为进行调查、处理，并将查处结果书面告知申请人。惠济区自然资源局所立卷宗显示，其上级机关以信访形式将编号豫信［2021］00071的信访交由其处理，卷宗附有亨联公司邮寄于河南省自然资源厅的《查处申请书》。亨联公司提出的查处申请本质上是请求行政机关依法履行法定职责对违法事项进行查处，惠济区自然资源局的上级机关即使交办了信访事项，但随信访一并交付的有《查处申请书》，即惠济区自然资源局通过上级转交得知了违法线索，应当依其职权对违法事项进行调查、处理，依法履行相应的法定职责。故亨联公司诉请责令惠济区自然资源局履行查处违法征收行为法定职责的诉讼请求，原审法院予以支持。惠济区自然资源局作出的《信访事项处理意见书》处理意见显示“截至目前，该宗地未启动土地征收程序，土地性质仍为集体土地。”该意见未设定亨联公司的权利、义务，该信访处理意见不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、责令惠济区自然资源局于判决生效后六十日内对亨联公司申请的位于古荥村生产路南亨联公司所在地块涉及土地违法行为进行调查、处理；二、驳回亨联公司其他诉讼请求。

　　惠济区自然资源局提出上诉，请求：1.撤销河南省郑州市惠济区人民法院（2021）豫0108行初23号行政判决第一项内容，改判驳回亨联公司起诉；2.案件诉讼费由亨联公司承担。事实与理由：一、原审判决混淆了信访和行政处罚管辖权的区别。2021年3月4日，亨联公司向河南省自然资源厅提出《查处申请书》，请求对违法征收行为进行调查、处理。河南省自然资源厅按照《信访条例》转办程序，根据属地原则转办由上诉人处理。上诉人按照《信访条例》规定，向郑州市自然资源和规划局呈报《郑州市自然资源和规划局惠济分局关于谢吉昌反映问题的情况报告》（惠自然资文〔2021〕17号）。2021年3月24日，上诉人向谢吉昌送达《信访事项处理意见书》。上诉人已经完全履行条例规定的职责。行政处罚管辖与信访条例规定的属地处理不尽相同，除属地原则之外，需要有处罚权限。一审庭审答辩时，上诉人明确提出对查处申请涉及的事实无查处职权，一审判决并未核查上诉人的处罚权限和工作职责，仅依据属地原则及查处申请随同信访转办上诉人，就认定上诉人负有查处职责，属认定事实不清。二、河南省自然资源厅是《查处申请书》列明的受理单位，亦是法定的查处单位。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第五十六条等规定，土地征收由县级人民政府依法履行。郑州市范围内，需要河南省自然资源厅批复，郑州市人民政府作出征收通告。查处申请涉及的荥泽古城项目是郑州市重点项目，上诉人作为区政府土地管理主管机关，在行政级别上显然是不具备查处职责的。正是基于此，亨联公司的申请也没有将上诉人作为其要求受理的单位，而是要求河南省自然资源厅进行依法查处。案件两方当事人都不持异议的立案管辖问题，原审判决却作出下级单位查处上级的认定，与法律规定相悖，事实上也完全无法实施。三、荥泽古城项目目前并未涉及土地征收，仅是对地上建筑物、附属物进行清表补偿工作。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收是指集体土地转国有的法定程序。荥泽古城项目目前并未涉及土地征收，仅是对地上建筑物、附属物进行清表工作，是土地征收的准备工作，亨联公司亦签订了有关地上附属物补偿协议，不应在本次诉讼中完全进行否定评价。四、原审判决裁判上诉人进行“调查、处理”，超出了人民法院的职权。对于违法线索，负有处罚职责的机关有立案审核权，即依法履行审核后，决定是否立案。调查和处理是立案后，依法履行工作职责。原审判决直接裁判上诉人进行调查和处理，超出人民法院的职权，干预了行政机关职权，应予纠正。

　　亨联公司答辩称：一、被上诉人申请的查处事项，不属于信访，且属于上诉人的职责范围，上诉人的上诉理由不能成立。原审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、根据土地违法查处工作规程，上诉人作为区县级土地管理部门，对反馈的违法事项具有查处职责，不存在应当由河南省自然资源厅进行查处的情况，且该违法线索也是河南省自然资源厅依法转办的，上诉人以此理由逃避查处义务，没有事实基础和法律依据。三、上诉人未经调查即认定本案不存在土地征收行为，这也是被上诉人提起本案查处事项的原因，正是因为不存在合法的土地征收项目，被上诉人房屋却因为征收被拆除这一违法征收行为的存在，被上诉人才要求查处。综上，请求二审法院进行书面审理，驳回上诉，维持原判。

　　本院经二审审理，对一审查明的事实予以确认。

　　本院二审另查明，涉案《信访事项处理意见书》中“处理意见”部分主要内容为“经调查，信访人举报的宗地位于古荥村生产路南，面积约20亩，占地单位为亨联公司，该公司于2008年7月21日取得《集体土地使用证》，用途为工业用地，土地所有者为古荥村村民委员会。2019年5月8日，谢吉昌与荥泽古城片区指挥部签署《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》，该宗地现状建筑物已拆除。截至目前，该宗地未启动土地征收程序，土地性质仍为集体土地。”

　　本院认为：一、关于上诉人所称涉案查处申请为信访事项的理由是否成立的问题。

　　本案系因被上诉人提出查处申请，请求“依法对河南省郑州市惠济区古荥镇古荥村申请人所在地块违法征收行为进行调查、处理”而引发。被上诉人认为“涉案土地存在未经合法审批而被非法征收的情况”，相关部门应依照《中华人民共和国土地管理法》等规定予以调查处理。上诉人则认为被上诉人该申请行为系信访事项并按照信访程序予以办理，其理由主要在于被上诉人涉案查处申请系由河南省自然资源厅按照《信访条例》规定转办至上诉人处。

　　但判断当事人的查处申请是否属于信访事项的依据不应基于行政机关内部定性，而更应从当事人具体申请内容及对应的法律规定等方面进行衡量。本案中，被上诉人涉案查处申请内容显示，其实质上是请求办理部门对可能存在的违法占地行为进行调查、处理。相应地，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条亦对县级以上人民政府自然资源主管部门查处非法占地行为作出规定。故被上诉人提出的涉案查处申请属于县级以上人民政府自然资源主管部门具有明确法定职责的事项，不同于《信访条例》调整的“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的行为，办理机关不应按照信访程序作出处理。至于上诉人提出的因系上级机关信访转办，即应为信访事项的理由不能成立，本院不予支持。

　　二、关于上诉人所称一审认定其负有查处职责属事实不清的理由是否成立的问题。

　　上诉人用以支持该上诉理由的依据主要在于“一审庭审答辩时，明确提出对查处申请涉及的事实无查处职权”“查处申请涉及项目是郑州市重点项目，从行政级别上不具备查处职责”。首先，一审庭审笔录并未显示上诉人对涉案项目性质以及其受项目性质所限不具备查处职权的陈述，上诉人提交的证据材料更未涉及涉案项目以及对应查处职权情况。其次，即便涉案项目确如上诉人所称属市级重点项目，其作为区级单位无权查处，无法最终通过行政处罚等行为追究违法责任，其仍应针对被上诉人申请作出合理处理。此外，一审判决囿于在案证据，并未对被上诉人所提供违法线索是否确实存在、上诉人对具体事项是否具备管辖职权予以明确判断，而是要求上诉人“依职权对违法事项进行调查、处理，依法履行相应法定职责，”即要求上诉人根据其调查认定的事实，在其职责权限内，区别情况，作出适当的处理。故上诉人该上诉理由不能成立，本院亦不予支持。

　　三、关于上诉人所称一审法院干预其行政权的理由是否成立的问题。

　　上诉人认为一审法院干预其行政权的主要理由在于“负有处罚职责的机关对违法线索有权决定是否立案，调查和处理是立案后依法履行的工作职责。”

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定：“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”从上述法律规定可知，行政机关履行行政处罚职责，并非仅在立案后才需进行调查、处理，从某种意义上说，“决定是否立案”本身即应是行政机关以调查为基础，经过审查，在立案环节作出的处理决定行为。一审法院判决责令上诉人对被上诉人涉案申请事项予以调查、处理，正是要求上诉人按照其法定行政职权履行职责，基于其调查和裁量，作出相应的处理，并非如上诉人所称已代位其决定立案并要求其履行相应行政处罚职责。

　　综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人郑州市自然资源和规划局惠济分局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判  长    耿  立

　　审 判  员    付保东

　　审 判  员    吴柳艳

　　二○二一年十一月二十九日

　　书 记  员    景慧洁

　　来源：行政涉法研究