北京法院判例：证明行政事实行为实施主体的举证责任

　　裁判要点

　　行政事实行为作出时行为主体即已确定，但起诉该事实行为的当事人一般很难提供直接证据证明该行为的实施主体。在当事人举证不能且该行政事实行为无人认领的情况下，人民法院可以结合行政事实行为产生的背景及目的性等情况，确定具有优势举证能力的行政机关承担证明该事实与其无关的举证责任。

　　裁判文书

　　北京市第二中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）京02行终465号

　　上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府永定门外街道办事处，住所地北京市东城区安乐林路85号。

　　法定代表人肇毅凯，主任。

　　委托代理人易晨，北京市东城区人民政府永定门外街道办事处工作人员。

　　委托代理人陈美竹，北京嘉观律师事务所律师。

　　被上诉人（一审原告）刘德志，男，1963年1月21日出生，汉族，住北京市东城区。

　　委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。

　　刘德志诉北京市东城区人民政府永定门外街道办事处（以下简称永外街道办）强制拆除房屋一案，永外街道办不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0101行初178号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　刘德志一审诉称，刘德志一家原有位于北京市东城区永外侯庄X号（以下简称东城区侯庄X号）房屋一处，系刘德志原单位分配的公房。因北京市东城区人民政府实施望坛棚户区改造项目，将刘德志家的房屋列入征收范围，但征收部门一直未与刘德志家进行协商，更未与刘德志家达成补偿协议。在此情况下，刘德志家的房屋不知被何单位及何人拆除。2019年11月13日，刘德志就上述违法行为向北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）邮寄了《违法征收查处申请书》，东城征收办对刘德志作出《关于刘德志违法征收查处申请书的答复》（以下简称《答复》），称刘德志家的房屋属于属地街道办事处开展的综合整治项目范围，不在望坛棚户区改造项目征收范围内。刘德志认为，永外街道办未履行合法拆除手续，造成其屋内床、电视等生活用品被损坏，故要求确认永外街道办2018年10月拆除刘德志位于北京市东城区永外侯庄X号房屋的行为违法。

　　永外街道办一审辩称，一、永外街道办并非2018年10月拆除北京市东城区永外侯庄X号房屋的主体，刘德志起诉永外街道办实施拆除的事实依据不足。刘德志依据东城征收办作出的《答复》认为上述房屋系永外街道办所拆除，该结论缺乏事实依据。首先，望坛棚户区改造项目收尾阶段综合整治工作于2019年6月15日启动，而刘德志所称涉案房屋已于2018年10月被拆除，永外街道办不可能组织实施了拆除行为。其次，刘德志没有提供证据证明永外街道办为拆除主体。其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。二、刘德志并非东城区侯庄X号房屋所有权人亦非承租人，不能证明该房屋的拆除行为侵害其合法权益。产权单位北京市第三建筑工程公司出具的承租人名单上没有刘德志的名字，故刘德志非涉案房屋的所有权人或承租人，不能证明该房屋的拆除对其合法权益产生了实际影响。综上。永外街道办不是涉案房屋拆除行为的实施主体，请求一审法院依法驳回刘德志的起诉。

　　一审法院经审理认为：关于刘德志起诉是否超过法定期限问题。刘德志自称2018年10月得知涉案房屋被拆除，且根据东城征收办于2020年1月作出的答复内容获悉永外街道办为拆除涉案房屋的实施主体。故刘德志知道被诉行政行为内容的起算点应从2020年1月起算。现刘德志于2020年5月提起本案之诉，未超过一年的起诉期限。

　　关于刘德志是否具备本案主体资格问题。涉案被拆建筑物虽不是刘德志所建，但刘德志有权以自己名义针对物品毁损行为提起行政诉讼。故永外街道办认为拆除行为对刘德志合法权益不产生实际影响的辩解意见，一审法院不予支持。

　　本案被诉行为系行政事实行为，在该行为作出时行为主体即已确定，但起诉该事实行为的当事人一般很难提供直接证据证明该行为的实施主体。在原告举证不能且强拆行为无人认领的情况下，人民法院可以结合强拆行为产生的背景及目的性等情况，确定具有优势举证能力的行政机关承担证明房屋被拆与其无关的举证责任。本案中，根据一审法院查明的事实，并结合东城征收办2020年1月10日作出的答复中所称“您居住使用的房屋不属于望坛棚户区改造项目征收补偿范围之列，为属地街道办事处开展的‘望坛棚户区改造综合整治项目’范围，可向属地街道办事处申请相关补助或安置”等内容，以及永外街道办认可刘德志被拆房屋属于望坛棚户区改造项目收尾阶段综合整治范围，即使永外街道办辩称未实施强拆行为，但其并未提交证据证明存在其他实施主体或受益主体，亦或该强拆行为属于刑事犯罪范畴。故一审法院结合强拆行为产生的背景及目的性等情况，应推定永外街道办实施了被诉强拆行为。

　　关于本案拆除行为是否合法的问题。根据一审法院查明的事实，刘德志未能举证证明被拆除建筑物取得规划许可手续，故该建筑物是未经规划部门批准所建设的自建房。即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除自建房应当严格依照相关规定进行。本案中，永外街道办对刘德志的建筑物实施强制拆除前，没有向刘德志发出该建筑物被认定为违法建筑物的书面通知，也没有相关行政机关作出的责令改正通知书、限期拆除上述建筑物的行政决定。并且永外街道办在组织实施本次强制拆除过程中，针对建筑物内的财产，既未清点或进行相应的证据保全，也未将拆除后的屋内财产妥善保管，故其强制拆除行为属于程序违法。鉴于刘德志的建筑物已被拆除，永外街道办实施的强制拆除行为已不具备撤销内容，故应确认其强制拆除行为违法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认永外街道办强制拆除刘德志使用的位于北京市东城区永外侯庄X号建筑物的行为违法。

　　永外街道办不服一审判决，以该机关并未拆除涉案房屋，一审法院认定事实及举证责任分配错误为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，将本案发回重审，或依法改判驳回刘德志的起诉。

　　刘德志同意一审判决，请求予以维持。

　　在一审诉讼期间，刘德志在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：

　　1．望坛棚户区改造项目收尾阶段地上物现状调查册（含户籍登记情况），证明刘德志的房屋位于望坛棚户区改造项目内，属于居住住宅，为被征收的合法房屋。

　　2．原北京市建筑木材厂委员会、北京市建筑木材总厂、北京市建筑木材有限责任公司（以下简称建筑木材公司）先后于1998年、2007年、2015年、2016年、2019年出具的的证明，证明涉案房屋经刘德志单位盖章确认于1994年分配给刘德志，房屋属合法建筑。

　　3．北京市第五建筑工程集团有限公司2019年8月12日出具的证明及北京市第三建筑工程有限公司（以下简称三建公司）2019年8月30日出具的《关于东城区永外侯庄X号刘德志住房的情况说明》及北京建工新燕幕墙装饰工程有限公司的证明，证明涉案房屋分配给刘德志的情况，该房屋属于合法建筑。

　　4.收据及电卡登记表,证明刘德志及家人在此居住的事实，该房屋属于合法房屋。

　　5.2018年8月7日北京市公安局东城分局永外派出所的受案回执，证明在征收期间刘德志屋内物品被盗，刘德志报警，说明该房屋为合法房屋。

　　6.独生子女证，证明刘德志系北京市木材厂的职工。

　　7.户口本及会员证，证明刘德志的户口登记在涉案房屋上，该房屋系刘德志家的合法房屋。

　　8.东城征收办2020年1月10日作出的答复。

　　在举证期限内，永外街道办向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：

　　1．东城区侯庄X号的房屋所有权证，证明东城区侯庄X号的房屋所有权人为北京市第三建筑工程公司，所有权性质为全民所有，刘德志非所有权人。

　　2．产权单位三建公司提供的东城区侯庄X号房屋的承租人名单，证明刘德志非东城区侯庄X号房屋的承租人，拆除行为对刘德志的权益不产生实际影响。

　　经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：刘德志的证据1-8能证明涉案房屋系刘德志原单位分配给其使用的住房及刘德志在此落户，予以采纳；对刘德志主张的其他证明目的，不予采信。永外街道办的全部证据取得方式合法，符合证据的法定形式要求，能够证明三建公司为东城区侯庄X号房屋产权人及刘德志不是该房屋承租人的事实，予以采纳；对永外街道办主张的其他证明目的，不予采纳。.

　　一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。

　　根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：东城区侯庄X号院内甲X号平房为刘德志原单位所分配，但该房屋不在产权单位三建公司的产权证内，刘德志亦不在三建公司认定的单位自管公房承租人名单中。刘德志自称2018年10月发现住房被拆除，于2019年11月13日向东城征收办邮寄了《违法征收查处申请书》，要求东城征收办对位于望坛棚户区改造项目中的上述房屋被违法征收及违法拆除一事进行查处。东城征收办于2020年1月10日作出《答复》称：“一、在征收过程中，您未能提供房屋的合法有效证明。您居住使用的房屋不在‘望坛棚户区改造项目征收补偿范围’；二、另查明，您所居住使用的房屋属属地街道办事处开展的‘望坛棚户区改造综合整治项目’范围，您可向属地街道办事处申请相关补助或安置；三、经查，望坛项目征收部门未参与您所住房屋的拆除”。据此，刘德志以被拆除房屋属地永外街道办为被告提起本案行政诉讼，主张永外街道办未履行相关拆除的合法手续，造成其屋内床、电视等生活用品被损坏，请求确认永外街道办2018年10月拆除刘德志位于东城区侯庄X号房屋的行为违法。

　　一审庭审中，永外街道办承认刘德志所使用的涉案房屋属于望坛棚户区改造项目收尾阶段综合整治范围，但否认实施了拆除行为。

　　本院认为，关于刘德志的起诉是否超过法定期限及刘德志是否具备本案原告主体资格的问题，本院认可一审法院的意见，在此不予赘述。本案中，一审法院依据查明的事实、东城征收办2020年1月10日所作《答复》的内容及永外街道办一审期间所作陈述，结合强拆行为产生的背景及目的等，认定永外街道办系本次强拆行为的实施主体，本院亦予认可。

　　结合本案在案证据，涉案房屋系未取得规划许可手续的自建房。永外街道办对该房屋实施强制拆除，应在查清相关事实的基础上，遵照法定程序进行。本案中，在永外街道办对涉案房屋实施强制拆除前，并无有权机关对涉案房屋是否属于违法建设进行认定，永外街道办未对涉案房屋作出责令改正通知、限期拆除决定、强制拆除决定，未在现场公告强拆决定，告知刘德志实施强制拆除的具体时间、相关依据和当事人的权利义务，亦未通知刘德志清理屋内有关物品或在拆除过程中制作笔录。因此，应当认定永外街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为没有事实根据，且违反《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的法定程序。鉴于永外街道办实施的强制拆除行为不具备可撤销内容，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认永外街道办强制拆除刘德志使用的位于北京市东城区永外侯庄X号建筑物的行为违法是正确的，本院应予维持。永外街道办所提上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　一、二审案件受理费各50元，均由北京市东城区人民政府永定门外街道办事处负担（一审案件受理费自本判决生效之日起七日内交至一审法院，二审案件受理费已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 杨　波

　　审 判 员 周建忠

　　审 判 员 刘彩霞

　　二〇二一年五月三十一日

　　法官助理 朱彬彬

　　书 记 员 范　维

　　来源：鲁法行谈