国有土地棚改项目中强制拆除行为的责任主体应如何认定

　　1. 对国有土地上棚户区改造和环境整治项目中房屋拆除应通过房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定等方式，由主管行政机关作出决定，并通过法定程序强制执行。任何组织在没有行政权力的支配下，不能单独实施国有土地上棚户区改造项目中房屋的拆除行为。

　　2．行政授权，必须是法律、法规、规章明确予以授权，才具有相应的行政权力作出行政行为。在国有土地上棚户区改造项目中，作为改造实施主体的企业无行政权力实施行政行为，亦不能承担行政责任。该企业实施的强制拆除行为应当认定为接受行政机关委托而实施的，由委托的行政机关承担责任。

　　案号：(2019)京04行初1144号

　　原告王文琦，男，1964年1月23日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。

　　委托代理人李仁杰，北京市才良律师事务所律师。

　　原告王文晶，女，1961年6月28日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　原告王文建，男，1958年6月17日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　原告王文晶、王文建共同的委托代理人王文琦（两原告之弟），1964年1月23日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

　　法定代表人曾劲，区长。

　　委托代理人陈艳，女，北京市海淀区人民政府工作人员。

　　委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。

　　原告王文琦、王文晶、王文建（以下简称三原告）诉被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）强制拆除房屋案，本院于2019年7月23日立案后，于法定期限内向被告海淀区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日、12月11日公开开庭审理了本案。三原告及原告王文晶、王文建的共同委托代理人王文琦，原告王文琦的委托代理人李仁杰、王才亮，被告海淀区政府的委托代理人陈艳、莫洁云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　三原告诉称：三原告在北京市海淀区倒座庙7号楼X层XX门1XX号共有房产一套。自2015年7月开始，被告海淀区政府开始委托公司对三原告房屋所在区域进行拆迁动员工作。因三原告对搬迁性质、搬迁主体及补偿方案等有异议而一直未能达成补偿协议。2019年7月8日，在没有任何法律手续的情况下，大批不法人员对三原告的房屋实施了强制毁损行为，破坏了原告房屋的门窗，强行将三原告及家人迁出住宅，并用电气焊封堵了单元楼门。三原告就房屋被强拆毁损一事报警后得知，强拆行为系被告组织下属部门所为。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》之规定，在本市国有土地上因公共利益需要征收拆迁房屋的行政机关有且只有被告具有相应的行政强制权力。被告采用非法手段对三原告房屋实施强制拆除毁损，应属违法。故请求法院依法判决确认被告对三原告位于海淀区倒座庙7号楼X层XX门1XX号房屋所实施的行政强拆行为违法。

　　三原告在举证期限内向本院提交以下证据：

　　1.《协议书》；2.房屋所有权证书。证据1、2证明三原告的诉讼主体资格。

　　3.《通知》；4.案涉房屋强拆前后的照片；5.光盘及文字说明。证据3-5证明本案被告是被诉行政行为的实施责任人，并且由相应的司法机关在强拆当日进行了直接认定，光盘当中所载明的视频片段，是由出警警察直接告知三原告当天的强拆行为是由本案被告实施的。

　　被告海淀区政府辩称：三原告所诉的房屋位于正在建设中的地铁16号线苏州街站东侧，是典型的城站一体化项目，属于北京市重点民生建设项目，该项目由北京海融达投资建设有限公司委托北京鼎盛拆迁有限责任公司负责实施，因此，被告认为三原告以海淀区政府为被告提起本案诉讼缺乏相应的事实根据，不符合法定的起诉条件，请求法院依法予以驳回。

　　被告海淀区政府在法定期限内未向本院提交证据。

　　在案件审理过程中，为了查明案件事实，本院依法向被告海淀区政府调取了以下证据：

　　1.京海淀发改（核）[2018]127号《北京市海淀区发展和改革委员会关于转发〈北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会关于北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目核准的批复〉的通知》；

　　2.《中标通知书》；

　　3.《北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标文件》及六个附件。

　　4.海政函[2017]273号《北京市海淀区人民政府关于开展北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作的函》。

　　经庭审质证，被告海淀区政府对三原告提交的全部证据的真实性无异议，对证据3-5的关联性及证明目的不认可。对本院依职权调取的证据，三原告对其真实性无异议，不认可其合法性及与本案的关联性，被告对该证据无异议。

　　经庭审质证，本院对上述证据认证如下：三原告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，具备证据真实性、合法性及关联性的要求，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。对于本院依职权调取的四份证据，本院予以采纳。

　　经审理查明：根据X京房权证海字第XXXX号和X京房权证海字第XXXX号房屋所有权证书记载，涉案房屋坐落于海淀区倒座庙7号楼4层1门143号，为案外人张金瑞（系三原告之母，已于2015年7月29日死亡）和原告王文琦按份共有。2010年5月7日，三原告与张金瑞签订《协议书》约定，张金瑞去世后，张金瑞对涉案房屋的50%的所有权部分由三原告平分，如遇国家占地拆迁，张金瑞所占部分的房屋拆迁款由三原告平分。2013年11月23日，原告王文琦与王文晶签订《协议》约定，因其母生病住院，王文琦应出的费用由王文晶代付，王文琦所得的其母名下的房产归王文晶所有。

　　2015年7月30日，北京海融达投资建设有限公司（以下简称海融达公司）作出《通知》，该通知中显示，根据北京市规划委员会关于北京地铁十六号线工程苏州街站、苏州桥站、国家图书馆站临时建设用地规划意见复函，受北京城市快轨建设管理有限公司、海淀区政府的委托，海融达公司负责承担地铁16号线海淀区段地铁苏州街站：海淀南路15号楼2单元；海淀区倒座庙7号楼1-7单元的拆迁工作。

　　2017年7月4日，北京市国土资源局海淀分局（以下简称国土海淀分局）向北京市海淀区住房和城乡建设委员会作出京国土海函[2017]175号《关于苏州街站一体化棚改项目征求国土意见的复函》中称，苏州街站一体化棚改项目（以下简称涉案项目）符合海淀区土地利用总体规划要求，已纳入北京市2017年棚户区改造和环境整治任务，取得了海淀区政府授权前期工作主体的批复和规划部门的意见（海规字[2017]26号）。

　　2017年11月，国土海淀分局制订发布《北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标文件》京土棚改招（海）[2017]001号（以下简称《招标文件》）及六个附件。经被告海淀区政府批准，国土海淀分局委托中机国际招标有限公司进行涉案项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作。其中第一部分“投标须知”第一章总则第一条规定，按照海淀区政府批准的《海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权一次性招标方案》，国土海淀分局编制了招标文件，并组织本项目的公开招标工作。第二条规定，本次项目的招标人为国土海淀分局。第五章“中标人工作范围”第二十六条第4项规定，本项目部分用地处于地铁16号线苏州街站规划范围内。为加快地铁建设工作进度、统筹拆迁安置政策，中标人需委托北京城市快轨建设管理有限公司，按照地铁建设范围内房屋拆迁相关程序实施本项目房屋拆迁。

　　2017年11月24日，被告海淀区政府向北京市规划国土委作出海政函[2017]273号《北京市海淀区人民政府关于开展北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作的函》，函中称，涉案项目是该区重点项目，被列入北京市2017年棚户区改造及环境整治项目实施计划。海淀区政府为推动地铁顺利建设，结合该区棚户区改造政策，拟创新工作方法，按照棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标方式推进该项目实施。

　　2017年12月29日，国土海淀分局向北京城投地下空间开发建设有限公司（以下简称城投公司）下发《中标通知书》，告知城投公司确定为北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标的中标人。

　　被告在庭审中认可三原告涉案房屋于2019年8月被拆除。

　　本院认为，本案的争议焦点为强制拆除行为的实施主体应当如何认定，强制拆除行为是否履行法定程序，法律责任应如何承担的问题。

　　一、关于拆除行为是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。其中事实根据包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。本案中，三原告在起诉时提交的房屋权属证书、协议书及强拆现场的照片，能够证明涉案房屋系三原告享有合法权益的合法建筑，且涉案房屋所属的单元楼门于2019年7月8日被电气焊封的事实。根据三原告提交的证据材料《通知》可知，涉案房屋位于拆迁范围内，被告在庭审中亦认可涉案房屋已于2019年8月被海融达公司拆除的事实。因此，结合本案在案证据及双方当事人的陈述能够证明强制拆除行为的存在。

　　二、关于强制拆除行为性质的问题。

　　《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号）规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体。各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体。各区县政府要按照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。根据上述规定，对国有土地上棚户区改造和环境整治项目中房屋拆除应通过房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定等方式，由主管行政机关作出决定，并通过法定程序强制执行。任何组织在没有行政权力的支配下，不能单独实施国有土地上棚户区改造项目中房屋的拆除行为。

　　本案中，涉案项目为北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目，被列入北京市2017年棚户区改造及环境整治项目实施计划，该项目已取得被告海淀区政府授权前期工作主体的批复和规划部门的意见。国土海淀分局通过招投标方式确定城投公司为涉案项目的实施主体，城投公司业已取得市发展和改革委、市住房和城乡建设委《关于北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目核准的批复》，项目的前期工作、开发、建设及房源使用分配等严格按照《招标文件》的有关规定执行。因本案涉案房屋已经被实际拆除，被告海淀区政府主张涉案房屋的拆除行为系由海融达公司实施，而被告海淀区政府未就涉案地块作出房屋征收决定，也未有任何一方主体与涉案房屋所有权人签订房屋征收补偿协议，因此海融达公司实施的强制拆除行为不能简单地认定为平等主体之间的民事侵权行为，而应认定为行政行为。

　　三、关于强制拆除行为的主体应当如何认定的问题。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政授权，必须是法律、法规、规章明确予以授权，才具有相应的行政权力作出行政行为。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》均未授权其他组织可以在国有土地上进行征收的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。因此本案中，作为国有土地的棚户区改造项目，作为民事主体的海融达公司无行政权力实施行政行为，亦不能承担行政责任。海融达公司的行为应当认定为接受行政机关委托而实施的，由委托的行政机关承担责任。本案中，被告海淀区政府作出了涉案项目授权前期工作主体的批复，批准国土海淀分局进行前期工作及招标工作，因此海融达公司实施的拆除房屋的行为，应认定为归属于行政委托人的行为，其相应的行政责任应由委托人被告海淀区政府承担。同时根据《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号）规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，作为棚户区改造和环境整治的责任主体，被告海淀区政府应当对海融达公司实施的拆除房屋的行为后果承担相应的法律责任。

　　四、关于本案拆除程序是否合法的问题。

　　依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，三原告未与海融达公司达成补偿协议，也未明确同意将涉案房屋腾空并交付拆除。由海融达公司实施的强制拆除行为既无法律法规规章的授权亦未履行相应的法定程序，应属违法，在此情况下，被告海淀区政府将涉案房屋拆除的行为应确认违法。故对三原告要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。

　　综上，被告海淀区政府强制拆除三原告涉案房屋的行为没有法律依据，程序违法。三原告请求确认被告行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

　　确认被告北京市海淀区人民政府强制拆除三原告王文琦、王文晶、王文建位于北京市海淀区倒座庙7号楼4层143号房屋的行为违法。

　　案件受理费50元，由被告北京市海淀区人民政府负担（自本判决生效之日起七日内缴纳）。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

　　审判长 武　楠

　　审判员 吴　薇

　　审判员 王　斌

　　二Ｏ二Ｏ年六月十五日法官助理

　　王同鑫书记员 王　硕

来源：不止行政裁判观察