最高法院判例：集体土地征收补偿一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行

　　【裁判要旨】

　　集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办（2011）8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解，违反土地管理法及其相关规定。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申6216号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢振方，男，1958年9月13日出生，汉族,住广东省兴宁市。

　　委托代理人卢广宇，广东丰源律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省兴宁市人民政府。住所地：广东省兴宁市兴城镇中山东路1号。

　　法定代表人丘孝东，市长。

　　委托代理人何明瀚，兴宁市人民政府法制局工作人员。

　　委托代理人刘作明，兴宁市福兴街道办事处工作人员。

　　再审申请人卢振方因诉被申请人广东省兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）房屋征收补偿决定一案，不服广东省高级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）粤行终640号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2013年8月1日，经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2013）678号《关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》（以下简称678号批复），同意兴宁市政府征收兴宁市福兴办事处（以下简称福兴办）黄畿、墨池、神光、向阳村委会和刁坊镇圩东、罗坝村民委员会属下的集体建设用地53.1619公顷，合并办理征收为国有土地手续，依照规划安排为兴宁市城镇建设用地。卢振方位于兴宁市福兴墨池村巷一编号为N579-1的房屋在本次征收范围内。2013年8月8日，兴宁市政府发布兴市府（2013）34号《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》（以下简称34号征收公告），确定房屋征收部门是兴宁市土地房屋征收安置中心（以下简称征收安置中心），房屋征收实施单位是福兴办、刁坊镇人民政府，同时还明确征收范围、征收补偿标准及安置方式、签约期、被征收人的搬迁义务等内容。同日，兴宁市政府发布兴市府（2013）12号《房屋征收告知书》，告知被征收人征收范围、停止建设行为、开展房屋摸底调查、选定评估机构等事项。同日，征收安置中心发布《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》。2013年8月21日，兴宁市政府根据678号批复发布兴市府（2013）46号《关于征收福兴黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》（以下简称46号补偿方案公告），将土地征收补偿标准、安置办法以及落实社会保障措施等内容予以公告。2015年3月25日，福兴办向卢振方送达《测量评估催告通知书》，定于2015年4月1日对卢振方的被征收房屋进行丈量登记，要求卢振方配合，送达情况为张贴和留置家中，备注为“已电话通知卢振方”。2015年4月1日，卢振方配合福兴办对涉案房屋进行丈量登记并签名确认。2015年4月8日，福兴办向卢振方送达由广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司（以下简称世纪人公司）对被征收房屋的初评报告，卢振方本人接收但未签名。同日，福兴办向卢振方送达《告知书》，告知其在收到评估报告的10日内有提出陈述和申辩的权利。《告知书》和预评估报告的送达方式为张贴和留置家中。2015年4月16日，福兴办向卢振方送达粤世房评报字（2014）第M0021-118号房屋正式评估报告（以下简称118号评估报告）及告知书，告知卢振方如对118号评估报告有异议，应当在接到告知书后的10日内到福兴办提出陈述和申辩。2015年4月21日，征收安置中心向卢振方发出《签约催告通知书》，催告卢振方在收到通知之日起6日内到福兴办签订房屋征收安置补偿协议。规定期限内双方未达成补偿协议。2015年5月21日，兴宁市政府作出兴政征决（2015）63号《房屋征收补偿决定书》（以下简称63号征收补偿决定），决定对卢振方货币补偿项目和数额包括：1.按评估结果，一次性支付472.37平方米房屋补偿款503656元；2.建筑占地面积258.82平方米，补偿491758元;3.已建成房屋剩余用地565.24平方米，补偿288838元；4.房屋装修、地上附着物补偿173648元；5.搬迁补助费按被征收房屋建筑面积每平方米25元计算，补偿11809元；6.临时安置补助费按建筑面积每月每平方米6元计算，三个月过渡期，一次性补偿4500元。上述六项合计1474209元。卢振方选择房屋产权调换的，应在接到征收决定3日内，与房屋征收实施单位签订产权调换安置协议书，逾期未签订的，视作已选择货币补偿。63号征收补偿决定还告知卢振方救济权利和途径。2015年10月27日，卢振方提起本案行政诉讼，请求撤销63号征收补偿决定。

　　梅州市中级人民法院（2015）梅中法行初字第66号行政判决认为，卢振方的房屋所在土地为集体建设用地，本应由《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）调整，兴宁市政府按照中纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出63号征收补偿决定，更有利于保障卢振方得到公平的补偿。世纪人公司对卢振方被征收房屋价值进行评估，并出具评估报告，卢振方未提出异议，也未申请复核。签约期限内，卢振方与福兴办未签订房屋征收补偿安置协议，兴宁市政府作出63号征收补偿决定，事实清楚，程序合法。34号征收公告不属本案审查范围，且该公告的合法性已经（2014）粤高法行终字第189号终审判决确认。虽然评估机构的选定未经协商，但涉案房地产评估机构是在具有相应资质的四家房地产评估机构中通过摇珠方式确定的，公开、公平、公正。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。该规定指的是在作出房屋征收决定前，对征收补偿方案进行征求意见和听证。卢振方认为兴宁市政府在作出63号征收补偿决定前，应当征求意见和组织听证，没有法律依据。63号征收补偿决定已明确告知卢振方选择货币补偿或产权调换的权利，卢振方在规定的期限内未作出选择，应视为卢振方放弃权利。兴宁市政府提供的《福兴向阳村、墨池村、黄畿村，刁坊罗坝村房屋征收范围红线图》及《2013年第七批城镇建设用地勘测界定图》能够确认卢振方的房屋在征收范围内，屋室内照片显示，卢振方的房屋是砖混结构，不是框架结构。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回卢振方的诉讼请求。卢振方不服，提出上诉。

　　广东省高级人民法院（2016）粤行终640号行政判决认为，兴宁市政府征收卢振方集体土地上的房屋，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿安置，对被征收房屋进行丈量登记，卢振方予以确认。因卢振方未与房屋征收部门签订补偿安置协议，兴宁市政府作出63号征收补偿决定，并无不当。卢振方主张兴宁市政府作出63号征收补偿决定前没有组织听证，缺乏法律依据。世纪人公司是通过摇珠方式确定的，符合公开、公平、公正的原则，卢振方未对118号评估报告书面申请复核，属于放弃权利。63号征收补偿决定明确告知卢振方选择货币补偿或产权调换的权利，卢振方未在指定期限内作出选择，视为放弃产权调换的权利。一审查明涉案房屋在征收范围内。卢振方提出征收补偿方案没有依法公告、征求公众意见少于30日、未进行社会稳定风险评估，该主张属于对征收补偿安置方案的异议，不属于本案的审理范围，应另循法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　卢振方申请再审称：1.新证据《征收范围红线图》和《房屋测绘成果报告书》证明，涉案房屋不在34号征收公告的征收范围内，足以推翻原判决。2.卢振方从未收到118号评估报告，不清楚评估机构是否具有资质，评估内容是否漏项，评估方法是否合理。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

　　兴宁市政府答辩称：63号征收补偿决定对卢振方的补偿依法合规，体现公平、公正的原则。补偿包括被征收房屋价值补偿、搬迁费补偿、临时安置费补偿等内容。卢振方房屋价值由依法确定的、具有相应资质的评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定，补偿内容合理。卢振方的被征收房屋在34号征收公告配套红线图范围内。请求驳回卢振方的再审申请。

　　本院经审查认为，土地管理法第四十五条规定，征收不超过七十公顷以上的集体建设用地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十七条规定，征收土地按照被征收土地原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。耕地补偿费为被征收耕地前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每一个农业人口的安置补助费为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，参照征收耕地补偿标准确定。依照规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的可以适当增加，但补偿费和安置费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。《征收土地公告办法》第四、七、九、十、十一条规定，市、县人民政府在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见，依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。征地补偿、安置方案经批准后，由土地行政主管部门组织实施。本案中，经广东省人民政府批准，同意征收案涉集体土地。兴宁市政府作出34号征收公告及46号补偿方案公告。在对卢振方被征收房屋进行丈量登记后，福兴办向卢振方送达世纪人公司作出的118号评估报告，卢振方未对评估报告申请复查和复核。在规定的签约期内，卢振方与征收管理部门未达成补偿安置协议，兴宁市政府作出被诉的63号征收补偿决定，按评估结果对房屋、土地及装修、地上附着物、搬迁补助费、临时安置补助费等予以补偿，同时给予卢振方选择房屋产权调换的权利。卢振方在规定的时间没有选择房屋调换，视为选择货币补偿。63号征收补偿决定认定事实清楚，主要证据确凿、充分，符合法定程序。一、二审判决驳回卢振方的诉讼请求，并无不当。卢振方主张，《征收范围红线图》和《房屋测绘成果报告书》两份新证据，足以证明涉案房屋不在34号征收公告征收范围内。但是，34号征收公告确定的征收范围包括卢振方被征收房屋所在的墨池村巷一，卢振方的房屋在征收范围内。卢振方申请再审时未说明两份“新证据”的来源，且两份“新证据”亦不足以否定34号公告和规划红线图的证明效力。以此为由申请再审，本院不予支持。卢振方还主张，从未收到118号评估报告，对评估机构是否有资质、评估内容是否漏项、评估方法是否合理均不知情。但是，一审中兴宁市政府提供的评估报告、告知书及其送达回证证明，118号评估报告已经于2015年4月16日上午送达位于墨池村巷一的卢振方家中，卢振方接受评估报告但拒绝签名，司法所工作人员和墨池村村民作为见证人在送达回证上签字确认。世纪人公司的营业执照和《房地产估价机构资质证书》,能够证明该公司具有相应的评估资质。卢振方对118号评估报告有异议，但未提出复查、复核申请，且至今未就该评估报告存在哪些问题提出具体的意见。以此为由申请再审，缺乏事实根据。

　　应当指出的是，集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办（2011）8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解，违反土地管理法及其相关规定。兴宁市政府对卢振方坐落于集体土地上的房屋，按照国有土地上房屋征收的补偿安置标准予以安置补偿不妥，本院予以指正。鉴于没有证据证明63号征收补偿决定的补偿数额，与根据土地管理法第四十七条规定给予卢振方的补偿数额，存在重大差别、明显不合理的情形，本案不予再审。

　　综上，卢振方的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　驳回卢振方的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 王毓莹

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一七年九月二十八日

　　法官助理     黄宁晖

　　书记员     陈清玲

　　来源：行政法实务