最高法院案例：实施行政强制措施应符合妥当性、必要性及最小侵害性原则

　　【裁判要旨】

　　行政行为的作出应当符合行政法上的比例原则，在实现行政管理目的的前提下，选择对利害关系人造成损害最小的手段。法院在审查行政强制行为时，应当着重考察行政强制措施是否符合妥当性原则、必要性原则及最小侵害性原则。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行申1355号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社，住所地江苏省泰州市姜堰区顾高镇顾高村。

　　法定代表人杨忠益，该单位负责人。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省泰州市姜堰区人民政府，住所地江苏省泰州市姜堰区上海路1号。

　　法定代表人张长平，该区区长。

　　再审申请人姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社（以下简称新惠奶牛合作社）因诉江苏省泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）行政强制一案，不服江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第78号行政判决，向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成由审判员马永欣、代理审判员胡文利、阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　原审查明，2009年7月23日，杨忠益与江苏省泰州市姜堰区顾高镇政府签订《协议书》，约定杨忠益租用该镇138.68亩耕地用于奶牛养殖，期限为19年。2009年10月26日，杨忠益在该地注册成立了新惠奶牛合作社，并领取了农民专业合作社法人营业执照，杨忠益为该社的法定代表人。营业执照载明的业务范围为：组织采购、供应成员所需的牛犊及饲料；组织引进奶牛养殖的新技术、新品种，组织开展奶牛养殖的技术培训、技术交流和信息咨询服务。此后，新惠奶牛合作社分别与12户奶牛养殖户签订协议，约定该12户养殖户在新惠奶牛合作社内租用牛位及住房专门从事奶牛养殖，奶牛由养殖户购买，饲料等由新惠奶牛合作社统一提供，奶牛所产奶由新惠奶牛合作社统一收购。

　　2013年8月24日，姜堰区政府在得到新惠奶牛合作社内的奶牛有疑似口蹄疫症状的报告后，立即组织姜堰区动物疫病预防控制中心（以下简称姜堰区疫控中心）具有专业资格的防疫人员到新惠奶牛合作社进行调查、确认，并同时报告泰州市农业委员会。姜堰区动物疫病预防控制中心的防疫人员以及泰州市动物疫病预防控制中心（以下简称泰州市疫控中心）的有关专家到达新惠奶牛合作社后，经检查发现有部分奶牛有流涎和发热，鼻镜、乳房、蹄叉、舌面等部位有水泡和结痂的症状，现场诊断符合《口蹄疫防治技术规范》中规定的口蹄疫典型临床症状。姜堰区疫控中心当日出具了《新惠奶牛场奶牛疫病现场诊断报告》，认定为疑似口蹄疫病例。次日，泰州市疫控中心出具了泰疫控（2013）检（诊）字第（9）号《动物疫病检验报告书》，亦判定为疑似口蹄疫病例。姜堰区政府随即根据《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）第三十一条、国务院《重大动物疫情应急条例》第二十七条以及农业部农医发（2010）16号《口蹄疫防控应急预案》等的有关规定，制定了《姜堰区顾高镇新惠奶牛合作社突发疑似牛口蹄疫疫情（IV级）应急响应方案》，并于2013年8月25日发布封锁令，划定疫点、疫区和威胁区，对新惠奶牛合作社内的全部532头奶牛进行了扑杀，连同其他受污染的相关物品一起予以了销毁、深埋和消毒。2013年9月9日，经专家组验收，姜堰区政府根据《动物防疫法》和国务院《重大动物疫情应急条例》的规定，发布《关于解除我区口蹄疫封锁的通告》，决定从当日起，对原划定的口蹄疫疫点、疫区、受威胁区和疫区的封锁予以解除。之后，姜堰区政府根据相关规定，分别与12户奶牛养殖户签订了补偿协议，对12户奶牛养殖户被扑杀的532头奶牛全部进行了补偿，12户养殖户均书面承诺“此事全部了结”。此后，新惠奶牛合作社曾多次找过相关部门，要求赔偿其经营损失，但一直未有结果。2014年8月25日，新惠奶牛合作社向法院提起行政诉讼，要求确认姜堰区和顾高镇政府于2013年8月25日开始实施的非法闯入、封锁场区、非法扣押场区内工作人员、扑杀场区内全部奶牛、遣散奶牛养殖人员等一系列破坏其经营、财产权益的具体行政行为违法；赔偿损失20672700元（最终损失以审计或评估为准）。

　　一审法院江苏省泰州市中级人民法院经审理作出（2014）泰中行初字第00050号行政判决认为，姜堰区疫控中心出具的现场诊断报告及泰州市疫控中心经检验后出具的《动物疫病检验报告书》均确认新惠奶牛合作社的奶牛发生了口蹄疫疑似病例，姜堰区政府作为其所在地区的县级人民政府有权依照法律、法规的规定，对疑似口蹄疫疫情作出适当、合法的处置。姜堰区政府及时对疫区作出封锁的命令，并组织相关人员对所有奶牛进行扑杀，连同其他受污染的物品一起进行深埋、消毒等无害化处理，符合法律、法规的规定，新惠奶牛合作社认为姜堰区政府的行为违法与事实及法律规定均不符，不予采信。根据查明的事实，扑杀的奶牛虽不属新惠奶牛合作社所有，但鉴于新惠奶牛合作社与养殖户之间的紧密合作关系，奶牛被扑杀后，必然会对新惠奶牛合作社产生一定的经济影响，故新惠奶牛合作社与姜堰区政府扑杀奶牛等系列行政行为之间具有法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。

　　姜堰区政府扑杀奶牛的具体行政行为已依法确认是合法的，且已对被扑杀的奶牛进行了补偿，所有的奶牛养殖户也均已承诺“此事全部了结”，姜堰区政府扑杀奶牛具体行政行为所导致的财产损失，财产所有人已获得了相应补偿。新惠奶牛合作社所主张的损失全部是建设新惠奶牛合作社的各项费用，是新惠奶牛合作社内的各项建筑及其附属设施，而姜堰区政府在扑杀奶牛的过程中，并未导致其所主张的这些财产的毁坏或灭失，其也未能举证证明这些设施确已被姜堰区政府所损坏。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，新惠奶牛合作社的赔偿主张因无事实和法律依据，不予支持。一审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，判决驳回新惠奶牛合作社要求确认姜堰区政府于2013年8月25日实施的扑杀新惠奶牛合作社经营区奶牛等具体行政行为违法的诉讼请求；驳回新惠奶牛合作社要求姜堰区政府赔偿其损失20672700元的诉讼请求。

　　姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社不服，提起上诉。二审法院江苏省高级人民法院经审理作出（2015）苏行终字第78号行政判决认为，根据《口蹄疫防控应急预案》2.2（1）的规定，动物疫病防控机构接到疫情报告后，应立即派出两名以上具备相关资格的防疫人员到现场进行临床诊断，符合口蹄疫典型症状的可确认为疑似病例。根据《口蹄疫防治技术规范》2.3.1的规定，县级动物防疫监督机构接到报告后，应立即派出2名以上具有相关资格的防疫人员到现场进行临床和病理诊断。确认为疑似口蹄疫疫情的，应向同级兽医行政管理部门报告并逐级上报至省级动物防疫监督机构。根据《江苏省口蹄疫防控应急预案》二（三）、三（四）1的规定，在1个县（市、区）行政区域内发生疫情为IV级疫情，IV级疫情由县农委认定，疫情发生地的县级、市（地）级及其有关部门按照属地管理、分级响应的原则作出应急响应。本案中，姜堰区疫控中心和泰州市疫控中心4名具备兽医资质的兽医经会诊确认新惠奶牛合作社场区内养殖的奶牛为疑似口蹄疫病例，亦已确认疑似口蹄疫疫情。经向姜堰区农委、泰州市农委汇报，认定发生疫情，姜堰区政府决定启动《姜堰区突发重大动物疫情应急预案》并作出IV级应急响应符合法律法规规定。上诉人认为应当强制采样向省级以上兽医主管部门送检确诊口蹄疫病例、确认疫情后方可启动口蹄疫应急预案的主张于法无据。

　　根据《口蹄疫防控应急预案》4.1和《江苏省口蹄疫防控应急预案》四的规定，一旦发现疫情，要按照“早、快、严”的原则坚决扑杀、彻底消毒、严格隔离，坚决防止疫情扩散。在发生疑似疫情时，采取隔离、监控等临时处置措施；必要时采取封锁、扑杀等措施。因此，姜堰区政府在确认发生疑似疫情后，为防止疫情扩散，当即启动应急预案，划定疫点、疫区，封锁疫点疫区，组织人员对疫点新惠奶牛合作社内所养殖的全部奶牛进行扑杀，连同其他受污染的物品一起进行深埋、消毒等无害化处理，符合上述法律法规的规定。根据《口蹄疫防控应急预案》附件6《口蹄疫无害化处理技术规范》1.1的规定，对扑杀牲畜及其他受污染的物品深埋地址的选择应远离学校、公共场所、居民住宅区、动物饲养和屠宰场所、村庄、饮用水源地、河流等，避免公共视线。本案中，因疫点即为动物饲养场所新惠奶牛合作社，且被扑杀奶牛多达532头，运输困难，亦为防止在运输过程中疫源扩散和流行的可能，姜堰区政府未将被扑杀奶牛和其他受污染物品运离疫点而是选择就地深埋所有受污染物品并无不当。新惠奶牛合作社以姜堰区政府在动物饲养场所深埋被扑杀奶牛主张其强制处置行为违法的主张不能成立。

　　根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权违法侵犯公民、法人和其他组织财产权造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，因姜堰区政府对新惠奶牛合作社组织实施的强制处置行为符合法律规定，且上诉人虽主张赔偿但未提供证据证明其财产所受损害，因此上诉人要求赔偿损失没有事实根据和法律依据。判决驳回上诉，维持原判。

　　姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社不服，向本院申请再审称：一、被申请人作出的扑杀奶牛的决定未依照法律、法规、规章明文规定的程序，属于程序违法；二、被申请人为防止疫情的扩散，尽管有权作出一定的处理，但将奶牛全部就地扑杀逾越了权力行使的合理限度，应当被确认违法；三、被申请人因违法行使职权致使申请人的合法权益遭受损失，依法应当给予赔偿。请求撤销一、二审判决，确认泰州市政府的强制扑杀行为违法，并依法赔偿申请人遭受的财产损失。

　　本院认为，《江苏省口蹄疫防控应急预案》二（一）规定：“动物疫病预防控制机构接到疫情报告后，立即派出两名以上具备相关资格的防疫人员到现场进行临床诊断，符合口蹄疫典型症状的可确认为疑似病例。”本案中，姜堰区政府在接到疫情报告后，姜堰区疫控中心和泰州市疫控中心即派出4名具备兽医资质的兽医到现场进行临床诊断并经会诊确认新惠奶牛合作社场区内养殖的奶牛为疑似口蹄疫病例，符合上述程序规定。根据农业部《口蹄疫防控应急预案》4.1“在发生疑似疫情时……必要时采取封锁、扑杀等措施”的规定，只需发生疑似疫情、确有必要时，即可由行政机关采取封锁、扑杀等处置措施。因此，姜堰区政府在疑似口蹄疫疫情发生后，作出封锁、扑杀等措施，程序合法。

　　《口蹄疫防控应急预案》4.1规定，“在发生疑似疫情时……必要时采取封锁、扑杀等措施”，因此本案中姜堰区政府对奶牛全部扑杀的决定亦在规则赋予的权限范围之内。对奶牛实施全部扑杀是否确有必要，行政机关有权在疫情发生时做出专业判断。申请人未能提出被申请人将奶牛全部扑杀的行为超过了合理限度的证据。

　　根据《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，行政机关承担行政赔偿责任的前提是行政行为被确认违法。本案中，姜堰区政府的应急处置措施已被确认是合法的，申请人请求姜堰区政府就其所遭受的损失进行赔偿的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。因此，一、二审判决驳回申请人的赔偿请求并无不当。

　　综上，姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社的再审申请。

　　审　判　长 马永欣

　　代理审判员 胡文利

　　代理审判员 阎　巍

　　二〇一六年九月四日

　　书　记　员 卢琨琨

　　来源：行政涉法研究