最高法院判例：规划法第64条“无法……消除影响”规定的判断时点是决定拆除时而非建设时

　　【裁判要旨】

　　1. 合法取得涉案宅基地使用权并不能否定其建设行为的违法性

　　当事人主张，其已经依法取得宅基地使用权，限期拆除案涉房屋违背事实和法律。但是，行政机关限期拆除违法建筑的理由并非违法占地（土地违法行为），而是未取得建设工程规划许可违规建设（规划违法行为）。合法取得涉案宅基地使用权，并不能否定其建设行为的违法性。

　　2. 规划法第64条“无法……消除影响”规定的判断时点是决定拆除时而非建设时

　　城乡规划法第六十四条规定的“无法采取改正措施消除影响”，并非指建设时无法消除影响，而是指决定拆除时无法消除影响。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申6323号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）张增学，男，1953年1月6日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市江南区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市星光大道230号。

　　法定代表人何尚汉，主任。

　　委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。

　　委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。

　　再审申请人张增学因诉被申请人广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）城乡规划行政处罚一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月19日作出的（2016）桂行终341号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　1996年12月颁布的《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》，将当时尚属于邕宁县的吴圩镇全部划入南宁市城市规划区范围。其后制订的《南宁市城市总体规划（2011年-2020年）》，将包括吴圩镇在内的市属六城区全部列为城市规划区。2001年8月23日，在交纳土地权属调查、地籍测绘费等费用后，张增学以其子“张瑞朝”的名义，取得邕宁县吴圩镇人民政府颁发的N0.0005346号《建设用地批准书》，批准其使用长15米、宽9米，面积135平方米的荒地，在张坡那桑建房一间。2002年后，张增学未取得建设用地规划许可，即在上述土地上建设一栋二层砖混结构房屋及一栋钢架结构棚屋及其他建构筑物。

　　2014年11月5日，南宁经开区管委会向张增学发出综合行政执法检查通知，要求张增学携带涉案房屋的建设用地规划许可材料接受调查，通知书于当天张贴于张增学家的大门上。同年11月11日，南宁经开区管委会决定对张增学未经规划许可进行建设的行为立案查处，并对张增学房屋进行现场勘验，制作现场勘验笔录。2014年11月17日，南宁经开区管委会对张增学发出限期拆除告知书，认定张增学未经规划行政主管部门批准，在吴圩镇××号东北侧进行违法建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条规定，构成违法建设。根据城乡规划法第六十四条规定，拟作出限期拆除的处罚，同时告知如有异议可在收到通知后三日内，提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃上述权利。告知书于作出当日留置送达张增学。2014年11月24日，南宁经开区管委会作出南经管（规监）拆决字（2014）第986号限期拆除决定书（以下简称986号决定），认定张增学未经城乡规划行政主管部门批准进行建设行为，违反城乡规划法第四十条的规定；根据城乡规划法第六十四条的规定，限令张增学在接到决定书之日起五日内自行拆除涉案违法建设的建筑物。逾期不拆除的，将依城乡规划法第六十八条的规定强制执行。986号决定留置送达张增学，当地国土所工作人员作为见证人在送达回执上签字。张增学申请行政复议，请求撤销986号决定。2015年3月19日，南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）作出南府复议（2015）33号行政复议决定，维持986号决定。2015年3月30日，张增学提起本案行政诉讼，请求撤销986号决定。

　　另查明，南发（2014）54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发（2001）55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》，已将南宁市规划管理局部分职能授予南宁经开区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁经开区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证审批以及违章建筑处罚权等，授予南宁经开区管委会行使。还查明，南宁市委办公厅、南宁市政府办公厅发布的南办发（2011）26号《关于印发<关于对安宁街道办(办事处)、吴圩镇实行代管工作方案>的通知》规定，从2011年1月1日起，南宁市江南区将吴圩镇成建制委托南宁经开区进行代管。

　　南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第127号行政判决认为，规划行政处罚的对象是违法建筑物的建设人。庭审过程中，张增学虽当庭自认作为原告不适格，其子张瑞朝才是适格的原告，但未提供任何证据证明张瑞朝系涉案违法建筑的建设人。张增学的上述主张没有充分的证据证明，不予采信。《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》已将张增学所在的吴圩镇列入城市规划区范围，张增学虽己取得涉案房屋项下的土地使用权，但至今没有证据证明张增学依法取得建设工程规划许可证，故建设行为违反规划法规定。现行规划条件下，张增学房屋位于南宁市××路规划路拓宽的范围，在南宁吴圩××××噪音控制区内，系吴圩空港区的核心区，严重影响城市规划，无法采取改正措施，南宁经开区管委会要求张增学限期拆除，量罚得当。张增学主张其房屋已取得土地使用证，且建设于2002年，不应受到处罚，其主张于法无据，不予采纳。南宁经开区管委会以张贴的形式送达检查通知，要求张增学接受房屋规划检查，并将处罚告知书留置送达给张增学的租户，且于2014年11月24日送达986号决定，送达过程均有见证人签字确认，且张增学事后亦及时得到相关法律文书并行使复议和诉讼的权利。南宁经开区管委会的送达程序合法有效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张增学的诉讼请求。张增学不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终341号行政判决认为，《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》已将张增学所在的吴圩镇列入城市规划区范围内。张增学没有取得建设工程规划许可证，即擅自建房，且严重影响城市规划，南宁经开区管委会认定涉案房屋为违法建筑，并责令张增学限期拆除，事实根据和法律依据充分。张增学以其子“张瑞朝”的名义办理涉案房屋所在地的建设用地许可证，在行政处理过程中，南宁经开区管委会认定张增学为涉案房屋建设人，张增学未提出异议，诉讼中提出处罚对象错误，没有事实依据。南宁经开区管委会采用留置送达方式将限期拆除通知书和986号决定送达张增学，法律文书张贴在涉案房屋门口，现场拍照、见证人签字确认，且张增学事后得到相关法律文书，并行使复议和诉讼的权利，故对张增学提出行政处罚对象错误、送达程序违法的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　张增学申请再审称：1.张瑞朝于2001年8月23日办理建设用地批准书，并缴纳相关费用，依法取得宅基地使用权。986号决定违背事实和法律。2.986号决定处罚对象错误，房屋的权利人、实际占有使用人、权益受损者是张瑞朝，认定张增学为建设人，没有事实和法律根据。3.986号决定以拆违代拆迁，案涉房屋虽未办理规划许可手续，但建设时不存在严重影响规划的情况，不符合必须拆除的条件。4.南宁经开区管委会并非独立的行政执法部门，也不是一级独立的政府，不能独立对外承担责任，不具备合法的行政处罚主体资格。请求撤销一、二审判决，撤销986号决定，依法再审。

　　南宁经开区管委会答辩称：南宁经开区管委会作出986号决定主体适格，程序合法。张瑞朝是否具有土地使用权不能否定其未经规划报建即建房的事实。南宁经开区管委会发现张增学违法行为之后，有义务对其作出处罚决定并予以执行。请求驳回张增学的再审申请。

　　本院经审查认为，城乡规划法第四十条第一款规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，张增学未办理建设工程规划许可证进行房屋建设行为，属于违法建设行为，所建设的房屋位于南宁市××路规划路拓宽的范围，在南宁吴圩××××噪音控制区内，系吴圩空港区的核心区，严重影响城市规划，无法采取改正措施，南宁经开区管委会作出被诉986号决定，限期拆除张增学所建违法建筑，认定事实清楚、适用法律正确。张增学主张，已经依法取得宅基地使用权，986号决定违背事实和法律。但是，986号决定限期拆除违法建筑理由并未违法占地，而是未取得建设工程规划许可违规建设，合法取得涉案宅基地使用权并不能否定其建设行为的违法性。张增学还主张，其子张瑞朝为违法建筑的建设人，986号决定处罚对象错误。但是，对当事人在行政程序中认可、诉讼中又反悔的事实，如果不能提供充分证据说明理由的，人民法院不应支持。本案中，行政程序中，张增学对其是违法建筑的建设者不持异议，诉讼中提出异议，且未提供证据证明说明反悔的理由，对其主张本院不予支持。张增学又主张，案涉房屋建设时不存在严重影响规划的情况，不必拆除。但是，城乡规划法第六十四条规定“无法采取改正措施消除影响的”，并非指建设时无法消除影响，而是指决定拆除时无法消除影响。张增学的该项主张与法律规定不相符，本院不予支持。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。换句话说，法律、法规、规章授权行使行政权的组织，均属于行政诉讼法规定的能够独立承担责任、作为行政诉讼适格被告的行政机关。本案中，《南宁经济技术开发区条例》是由南宁市第十一届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过，并经广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的地方性法规。南宁经开区管委会作为地方性法规批准设立的经济开发区管理委员会，属于南宁市政府的派出机关，依法具有行政主体资格，能够作为行政诉讼的适格被告。根据上述开发区条例第六条第（九）项规定，南宁经开区管委会的行政职权由南宁市政府及其职能部门授予。南宁市政府、市规划局已经通过发文或签署授权文件方式，将南宁市规划管理局的相关职能授予南宁经开区管委会行使，南宁经开区管委会具有作出违法建筑认定并限期拆除的法定职权。张增学主张南宁经开区管委会不具有相应行政主体资格，没有事实和法律根据。

　　应当指出的是，南宁经开区管委会是依法设立的南宁市政府的派出机关，在开发区管辖区域内行使南宁市政府授予的部分行政管理职能。作为一级政府的派出机关，必要时应当依法定程序设立相应的职能部门，在开发区范围内独立行使应当由政府职能部门依法行使的职权，独立对外承担法律责任。而不是由南宁经开区管委会长期行使本应属于政府职能部门行使的法定职权，本院对此予以指正。

　　综上，张增学的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　驳回张增学的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 王毓莹

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一七年九月二十八日

　　法官助理 黄宁晖

　　书记员 陈清玲

　　来源：行政法实务