行政协议适用起诉期限还是诉讼时效？

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第二十五条　公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

　　【条文主旨】

　　本条是关于起诉期限和诉讼时效的规定。

　　【起草背景】

　　根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项的规定，行政协议具有实现行政机关行政管理的“单方性”的一面，也有尊重双方当事人协商一致“合意性”的一面，行政诉讼法规定了两类行政协议纠纷：一类是“违法变更、解除行政协议”纠纷，这类纠纷属于单方行政行为纠纷。对于这类纠纷，按照一般行政行为进行全面审查。这类纠纷实际上属于侵权纠纷，行政诉讼法也作了不同于履约纠纷处理的单独规定。另一类是“行政机关不依法履行、未按照约定履行”纠纷，此类纠纷属于履约纠纷。对于这两类纠纷，考虑到审理规则的不同，《适用解释》第十二条采取了“两分法”，在起诉期限方面作了区别规定，在司法实践中已经比较成熟。本条即是沿用了2015年《适用解释》第十二条的规定，针对行政行为纠纷和履约纠纷作了不同规定。

　　【条文释义】

　　一、起诉期限和诉讼时效概念辨析及制度差异

　　（一）概念辨析

　　行政诉讼起诉期限制度在行政程序法、行政诉讼法较为发达的国家和地区均有较为细致、完善的规定，我国1989年颁布的行政诉讼法首次确立行政诉讼起诉期限制度。随着法律的修改以及司法解释的不断颁布，行政诉讼期限制度在不断地丰富和完善。行政诉讼法及司法解释对行政诉讼起诉期限的类型、时间、起算点等内容作了具体规定，但尚未对起诉期限的概念予以明确。全国人大常委会法制工作委员会行政法室在其编著的《中华人民共和国行政诉讼法解读》中将起诉期限解释为“起诉期限是当事人向人民法院提起诉讼，并获法院受理的期间，是起诉条件之一，起诉如无正当事由超过起诉，当事人则丧失诉权，法院将不再受理。”

　　诉讼时效制度是民商法中的一项基本制度，我国民法通则专设第七章规定诉讼时效，民法总则继续沿用了民法通则的做法设专章规定诉讼时效，我国民事立法在合同法、继承法、海商法等法律中也分别规定了特别诉讼时效，此外，最高人民法院关于诉讼时效问题颁布了一些司法解释，特别是2008年颁布的《最高人民法院关于民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》系专门司法解释，从而构建了我国完整的诉讼时效制度。但如同起诉期限，无论是立法还是司法均未对诉讼时效的概念加以界定。最高人民法院民事审判庭第二庭在其编著的《最高人民法院关于民事案件诉讼时效司法解释理解与适用》中将诉讼时效解释为：“诉讼时效，是指权利人不行使权利的事实状态持续经过法定时间，其权利即发生效力减损的制度。”

　　（二）制度差异

　　起诉期限和诉讼时效都是以设定一定的期间，且期间经过后都会对原告产生某种不利的后果，督促权利人及时行使权利的制度，但二者还是存在较大的差异。

　　第一，立法目的不同。“确定起诉期限的目的是督促当事人及时启动权利救济程序，避免行政法律关系长期处于不确定状态”；而诉讼时效期间的立法目的是督促权利人行使权利、维护稳定的交易秩序。

　　第二，法律性质不同。起诉期限是诉之合法性要件，即起诉能被法院受理的法定条件，规定在行政诉讼法中，系诉讼程序法律制度；而诉讼时效是诉之有理由的要件，关系到权利人的权利是否为完全权利的认定问题，是民事实体法中的一项制度。

　　第三，作用的权利不同。起诉期间适用的权利为行政诉讼中的诉权，行政诉讼中的诉权是指当事人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，请求法院行使审判权解决行政争议、保护合法权益的权利，它是法律赋予当事人的一项基本权利，是当事人进行行政诉讼活动的前提和基础。而诉讼时效主要适用于债权请求权，债权请求权是特定的债权人请求债务人为一定的行为或不为一定行为的权利，具体包括基于合同履行的请求权，违约损害赔偿请求权、缔约过失请求权、无因管理请求权、侵权的请求权、不当得利所产生的请求权。

　　第四，可变性不同。起诉期间为不变期间，特殊情况下才可申请延长或者扣除被耽误的时间，但任何情况下都不发生中断和中止的问题；而诉讼时效则不是固定不变的，在符合法律规定的条件下，可以中止、中断和延长。

　　第五，产生的法律后果不同。起诉期限无正当理由届满后，当事人丧失诉权，人民法院将不再受理当事人提起的诉讼。诉讼时效期间届满将导致义务人产生拒绝履行抗辩权，权利人的实体权利与诉权均不发生消灭，只是会使其权利效力减弱，如果其请求法院强制义务人履行义务，债务人有权基于诉讼时效届满的事实而提出抗辩，权利人的权利将不能得到法院的强制力保护。在诉讼时效届满后，有关当事人可以到法院提起诉讼，法院仍然应当受理，法院不得以时效届满为由驳回起诉。

　　第六，司法审查的主动性不同。起诉期限作为起诉条件之一，无论当事人是否提出抗辩，法院都应当依职权主动审查，对当事人无正当理由超过起诉期限提起诉讼的，人民法院应当依法裁定驳回起诉。时效利益实现采用的是当事人主义，时效利益是否抛弃纯属义务人的利益，按照意思自治原则，完全应由义务人自行决断。民法总则第一百九十三条规定：“人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定：“当事人未提出时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。”

　　第七，当事人提出抗辩或者司法审查的时间限制不同。人民法院在任何审理阶段都有权利和义务对起诉条件进行审查，人民法院对当事人的起诉是否超过起诉期限的审查，没有时间限制，被告也可以在任何一个阶段就原告的起诉超过起诉期限提出抗辩。但如果任由义务人在任何阶段均可行使诉讼时效抗辩权，则将出现法院无法在一审审理阶段固定争议焦点，无法有效发挥一审事实审的功能，使审级功能流于形式，产生损害司法程序的安定性、司法裁决的权威性、社会秩序等问题。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第四条规定：“当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，但其基于新的证据能够证明对方当事人的请求权已过诉讼时效期间的情形除外。当事人未按照前款规定提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持。”

　　二、根据纠纷类型适用不同时间设置

　　行政协议是行政行为与民事合同融合的产物，是“行政权力因素与合同中契约精神的统一”。该条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理，一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”；二是“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性，行政协议之诉既有关系之诉的新特点、又有行为之诉的旧传统，作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人之间本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议。正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同，行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，与传统的单方行政行为并无不同，因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的，仍然适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

　　（一）请求判决撤销行政机关变更、解除协议的行政行为，或者确认该行政行为违法

　　行政机关享有行政优益权，在国家利益或者社会公共利益受到严重损害的情况下，可以作出变更、解除行政协议的行政行为，如果行政相对人认为行政机关这一行政行为违法，可以提起形成诉讼，请求撤销、变更行政行为，这是典型的行为之诉，应适用起诉期限制度，本条已作出明确规定。2015年5月1日起施行的行政诉讼法将公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的起诉期限由原法规定的3个月调整为6个月。若被诉的变更、解除协议的行为发生在2015年5月1日之前，截至2015年5月1日起诉期限尚未届满的，起诉期限最长不得超过6个月。2018年2月8日起施行的《行诉解释》将行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限由原司法解释规定的最长不得超过2年调整为1年。司法实践中，2018年2月8日之前的行政行为，且当事人未被告知诉权和起诉期限，当事人于2018年2月8日之后对该行政行为提起行政诉讼的起诉期限如何确定问题产生了较大争议。主要有两种观点：一种观点认为应当适用被诉行为发生时有效的《执行解释》第四十一条第一款规定的“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”期限。其主要理由：（1）起诉期限关系到案件能否进入实体审查，涉及当事人实体权益的救济，实际上属于实体权利的范畴；（2）在新司法解释出台前，当事人根据当时有效的司法解释规定，对于在2年内提起行政诉讼也是有信赖利益的；况且新司法解释关于起诉期限的规定对于当事人提起诉讼进行了不利的限缩，从保护当事人合法权益角度也应当适用当时的“2年”期限的司法解释。（3）算法简单清晰，便于适用。另一种观点认为公民、法人或者其他组织在2018年2月8日前知道或者应当知道行政行为内容的，人民法院一般应按照《执行解释》第四十一条有关规定的2年确定起诉期限。2018年2月8日《行诉解释》施行时，原起诉期限的剩余时长超过1年的，仅计算1年，即最长起诉期限截止到2019年2月8日；原起诉期限的剩余时长不足1年的，起诉期限至期满之日止。其主要理由是：起诉期限问题不宜作为实体问题，而更具有程序属性。应按照“实体从旧，程序从新”原则来对待，同时要兼顾当事人依据旧法已经形成的信赖利益保护问题和新法价值目标的实现问题。

　　（二）请求判决行政机关依法履行或者按照协议约定履行义务

　　履约之诉，包括行政机关在协议履行期限到来之前，明示或者默示不履行法律规定或者协议约定的义务的；行政机关未按照法律、法规、部门规章的规定或者协议的约定履行义务的；行政机关虽然履行义务，但是履行不当或者有其他违反法律法规规定和协议规定的等情形。基于合同履行而产生的请求权，是债权请求权，适用诉讼时效的相关规定。诉讼时效分为三类分别是普通诉讼时效期间、特别诉讼时效期间、最长诉讼时效期间。所谓普通诉讼时效期间，是指由民事基本法规定用于应当适用时效的各种法律关系的时效期间。民法总则第一百八十八条第一款规定，普通诉讼时效期间为3年，该条改变了民法通则2年普通诉讼时效的规定，更有利于保护权利人的利益。所谓特别诉讼时效期间，是指由民事基本法或特别法针对某些民事法律关系规定的时效期间，按照特别法优于普通法的一般规则，如果符合特别诉讼时效规定的情况的，应当适用特别诉讼时效，而不应当适用普通诉讼时效。最长诉讼时效期间，是指不用诉讼时效中止、中断规定的时效期间。民法总则第一百八十八条第二款规定最长诉讼时效期间为20年。民法总则第一百八十八条对诉讼时效期间起诉的一般规则作出了规定，即诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害即义务人之日起计算。例如，在当事人明确约定了协议履行期限时，该期限届满，行政机关未按照协议约定履行义务，即可认定债权人的债权遭受了侵害，而且债权人在当时的情况下应当知其权利受到侵害的事实。另外，民法总则第一百八十九条规定的分期履行债务中的诉讼时效的起算。

　　【实务指导】

　　本解释第九条第一至六项列举了撤销行政优益权行为之诉、缔约之诉、履约之诉、确认效力之诉、撤销、变更、解除协议之诉、损害赔偿之诉等六种行政协议案件中的具体诉讼请求，第七项为兜底条款，诉讼请求的不同意味着诉讼类型、审理规则以及法律适用等方面的不同，其中也包括期限制度。本条文中虽然只是明确了在撤销行政优益权行为之诉以及履约之诉中，人民法院应如何适用相关的时间制度，但本条所体现出的区分原则可适用于行政协议案件的所有诉讼类型。

　　一、请求判决确认行政协议无效

　　行政协议是行政行为与民事合同融合的产物，是行政权力因素与合同中契约精神的统一。解答无效行政协议是否受期限的限制这一问题，必须综合考虑无效行政行为的起诉期限与无效民事合同的诉讼时效。

　　关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在修订后行政诉讼法及相关司法解释中均没有明确规定。传统的行政法理论认为，确认无效之诉没有起诉期限的限制，随时可以宣判无效。但这一观点无论在理论界还是实践中都存在一定争议。2018年最高人民法院在对十三届全国人大一次会议第2452号《关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议》所作的答复中清楚完整的阐述对此问题所持的观点及其理由，该答复称：“我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与我院出台的司法解释的观点立场一致。根据《行诉解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种‘确定力’。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了‘重大且明显违法’的无效行为与一般违法行为。”

　　相较于我国无效诉讼起诉期限制度的立法空白，无效民事诉讼诉讼时效制度相对比较成熟，虽有理论界有一定争议，但普遍认为确认合同无效的请求不应受到诉讼时效的限制。司法实践中也是持相同观点。例如，“白帝集团有限公司与恒发置业有限责任公司合同纠纷案”中，针对“恒发公司的诉讼请求是否已超过诉讼时效”这一争议焦点，一审法院提出：“合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。故当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。”被告不服上诉到最高人民法院，最高人民法院最终以“恒发公司请求法院确认《合作协议》无效，并非债权请求权，亦不受诉讼时效期间限制”为由维持了原判。再如，在“北生集团有限责任公司与威豪房地产开发公司等土地使用权转让合同纠纷案”中，一审法院认为：“威豪公司、北海公司关于确认合同无效的请求属于形成权之诉，不应受两年诉讼时效的限制。”最高人民法院进一步指出：“合同无效系自始无效，当事人请求确认合同无效的，不应受诉讼时效期间的限制。”

　　综上，无论是行政行为无效诉讼还是民事合同无效诉讼，主流观点还是秉持着传统的理论观点，即无效诉讼不应受到期限限制。行政协议作为行政行为与民事合同融合的产物，无论是从行政性角度还是合约性角度分析，其也不应受到期限的限制。

　　二、请求判决撤销、解除协议

　　撤销权和解除权同属形成权，属于当事人一方可以以自己单方的意思表示，使法律关系发生变动的权利。形成权不受诉讼时效的限制。为了使法律关系尽快明确，法律上一般为其规定了除斥期间，即形成权的存续期间，权利人应当在该期限内行使权利，超过了该期限，将导致形成权的消灭；如果法律没有规定其行使期间，则权利人应当在合理期限内行使，否则也将发生权利消灭的后果。除斥期间在性质上属于不变期间，不能中止、中断和延长。民法总则第一百九十九条规定：“法律规定或者当事人约定的撤销权、解除权等权利的存续期间，除法律另有规定外，自权利人知道或者应当知道权利产生之日起计算，不适用有关诉讼时效中止、中断和延长的规定。存续期间届满，撤销权、解除权等权利消灭。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第七条第一款规定：“享有撤销权的当事人一方请求撤销合同的，应适用合同法第五十五条关于一年除斥期间的规定。对方当事人对撤销合同请求权提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持。”合同法第五十五条第一款规定：“具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使合同撤销请求权，该期间经过，起权利消灭。”合同法第九十五条规定：“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”

　　来源：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，我爱行政法、鲁法行谈