脱攀峰：从行政滥诉规制与理性诉权构建中厘清行政诉讼中诉的利益——主要以近5年最高法院行政裁判文书为例

　　作者：脱攀峰（天津市河北区人民法院行政庭）感谢作者赐稿并授权发布！

　　论文提要：

　　行政滥诉随着2015年立案登记制全面确立实行以来越发明显，但“滥用诉权及诉的利益”并无直接相关的法律依据，结合司法实践如何界定该二者对于理性诉权构建具有积极的意义。本文从概念的界定及成因分析为起点，通过近5年的裁判文书审视实践现状，并借此透析诉的利益的审查与判断标准构建，最终落笔于展望，期待通过引导当事人合理行使诉权、加强裁判文书释法说理、探索信用惩戒机制从而有效规范诉权的行使。（全文共10213字）

　　主要创新观点：

　　本文删繁就简的从行政滥诉、诉的利益界定及成因分析展开，去掉了繁杂的概念及沿革罗列，直奔主题。同时采用案例分析的方法，重点探究诉的利益的司法实践现状。通过对相关判决文书释法说理的内容要素进行分析研究，得出司法适用中的认定逻辑，并在下文围绕展开进一步讨论。2.通过司法实践中的有益成果，如宁波市鄞州区《关于依法加强行政诉权保护与规制诉权滥用的工作规程（试行）》及福建省委政法委、省法院、省检察院、省司法厅、省信访局联合出台的《关于加强行政诉权保护规范行使诉权的意见》提出借鉴的路径。

　　以下正文：引言自2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于法院推行立案登记制改革的意见》以来，“立案登记制”正式确立，由此法院开始走入有诉必理、有案必立的崭新阶段，法院大门完全向当事人敞开，其可以依法无障碍的行使诉讼权利，“立案不在难”这是人民群众到法院进行诉讼感受到的最直接变化。但随之而来的“滥诉”现象使得正常的司法活动遭受了一定的挑战。尤其以行政诉讼为例，明显存在个别当事人滥用诉权现象。滥用诉讼权利是对诚信原则的极大破坏，概言之，有的提起诉讼并不存在值得保护的诉之利益，有的不以保护权益为目的，当事人随意提起或者大量提起行政诉讼，明细系滥用行政诉权。这些滥诉行为，一方面扰乱了正常的诉讼秩序，损害了司法权威，给我国法治建设带来负面影响，另一方面挤占了有限的司法资源，损害他人的合法权益，加大了行政机关依法行政的成本。因此，依法规制滥用诉权并积极构建理性诉权具有现实紧迫性和必要性。

　　一、由来：问题的提出自2015年立案登记制全面确立实行以来，在行政诉讼中诉的利益、滥用诉权逐渐被引入审判实践的释法说理之中，其中最早详见于陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复一案中，[①]其表明“原告这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，法院对其起诉应严格依法审查。本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。”由此，滥用诉权、诉的利益在行政理论研究及行政实务中被反复提及。尤其在行政诉讼中成为法院不予立案或裁定驳回起诉的一个重要理由之一。基于此，本文通过裁判文书网检索并整理近五年以来的各级法院行政裁判文书中涉及“诉的利益、滥用诉权”的相关裁判文书，旨在准确识别行政诉讼中当事人是否构成滥用诉权及诉的利益。经整理发现，法院在裁判中对滥用诉权、诉的利益进行审查时存在诸如“缺乏统一标准、统一界定”的情况。因为“诉的利益、滥用诉权”并无直接相关的法律依据，但其在司法实践中却尤为重要，毕竟诉的利益在司法审查中具有明确的内涵、统一的步骤为基本前提，否则将对诉权造成不可估量的伤害。[②]故，厘清滥用诉权及诉的利益的审查实质标准，是行政审判中的当务之急。本文将从行政滥用诉权、诉的利益的界定作为切入点，并结合诉的利益的理论及司法实务中的有益探索经验，以期从滥诉规制与理性诉权构建中，最终厘清行政诉讼中诉的利益的实质内涵。

　　二、概述：行政滥诉及诉的利益的界定及成因分析现行《行政诉讼法》第2条[③]明确规定行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，而在行政诉讼中滥用诉权的当事人的诉讼行为已经完全背离了救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，因而不具有正当性。按照上述规定，法院依法保障公民行使诉讼权利，但任何公民诉权行使应有合理的边界。即作为行政相对人的公民、法人和其他组织应理性、正当行使诉权以维护自身的合法权益。

　　（一）行政滥诉的界定及成因分析准确界定“行政滥诉”并加以规制，既是保障当事人诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉，祛除干扰 司法秩序的杂音，避免鱼目混杂的有效手段，也是保证现有审判资源得到合理运用的应有之义。对滥诉予以明确界定并进行规制，是行政审判中亟待解决的新类型问题。[④]一般而言，行政滥诉[⑤]即行政滥用诉权，主要是指在行政诉讼领域，当事人滥用行政诉权损害他人合法权益的行为，具体又可表现为行政虚假诉讼、行政恶意诉讼、行政无理缠诉、行政重复起诉以及行政诉讼过程中滥用诉讼权利五种类型。[⑥]纵观行政滥诉案件，不难发现其主要特征为：原告拥有诉权，但明显缺乏诉的利益、主观目的不当，违背诉权行使的必要性；基于主观目的不当，多数当事人即具有主观恶意行使诉权，实践中主要存在虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉、琐碎多余的诉讼等多种形式。最终客观上造成浪费司法资源的后果，给行政机关或法院造成极大干扰。而且我国现阶段的司法资源本就属于紧缺资源，滥诉现象的出现，势必造成有限的司法资源被浪费，不能将有限的司法资源用到真正需要的人身上。究其原因主要是由于防止滥诉的制度缺失。具体而言，在行政诉讼中关于滥诉问题，从行政诉讼法角度出发基本上没有规制的依据，如何认定和规制滥诉，法院只能被动应付，无法主动制裁。这种状况在一定程度上助长了行政滥诉案件的高速增长。另外，在法律规制方面，诉讼欺诈、恶意诉讼、虚假诉讼、滥用诉权的概念并无明确界限，且存在着交错，在我国民事、行政实体法中尚无明确规定，但上列行为均为诉讼秩序所不能容忍，轻者违反诉讼诚信原则，重者亦可能导致违法，甚至构成犯罪。具体而言：有个体原因，即来自于当事人的自身因素。当事人之间矛盾对立执意起诉；因在案件处理的法律程序上、实体处理上诉求未获主张而变相滥诉；对行政机关、工作人员的工作方法、作风有意见，冲动起诉；本身个性特质偏激执拗、缺乏诚信，无视司法权威，恣意滥诉。也有社会原因，即来自于被诉主体及相关部门因素。在群体性诉讼案件、矛盾激化的系列案件、热点敏感案件中尤为突出。在行政诉讼中因行政机关作出处理决定合法不合情、不合理而起诉情形较为常见。如存在具有相同或相似情形的多个违法主体而只处罚其中一部分违法主体；损失较小时未处罚而损失增大后再处罚等等，都易导致当事人心态失衡。舆论导向失范，放大立案难问题严重程度，过度聚焦和非理性报道使公众导向与政府、执法部门、司法机关对立，造成或激化公众对诉讼程序权抵触，不利于和谐稳定社会秩序。当然从深层次而言也有制度原因，即来自于制度缺失或不完善的因素。行政诉讼法及立案登记制度等对打击诉讼欺诈、违法滥诉的法律规定十分原则。行政机关与司法机关工作机制、办案流程的差异导致对立案处理缺乏统筹安排。司法实践中，少数当事人恶意利用诉讼程序权利，实施诉讼欺诈行为，既侵害他人的合法权益，也危害社会秩序和谐稳定，损害司法权威与公信力，降低诉讼效率。最突出的是行政诉讼激增，新修订的行政诉讼法第五十九规定了对故意妨害诉讼秩序的行为的种类和所采取的强制手段。但对于滥诉仍未明确完善，较为原则地规定了虚假诉讼、阻碍法院工作人员执行职务或扰乱法院工作秩序等。

　　（二）诉的利益的界定及成因分析诉的利益在理论及司法实务中已经不再完全陌生，但关于诉的利益的界定绝大多数裁判文书中表述是模糊的。理论界将诉的利益分为狭义和广义两个层面。其中，若针对的是具体的诉讼请求是否有进行诉讼或本案判决的必要性和实效性，则可以称之为狭义的诉的利益；若从纠纷本身是否应当通过诉讼程序由法院加以解决这一更广泛的角度而言，则可以称之为广义的诉的利益。广义的诉的利益讨论的是特定的纠纷是否由法院审判解决，侧重点是审判权行使的范围问题。狭义的诉的利益是在法院对该特定的纠纷拥有主管权限的前提下，就其诉讼的必要性和实效性展开的议论。[⑦]《行政诉讼法》第2条明确了行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，目的是保障当事人诉权的行使。故在第49条明确了行政起诉条件的规制。通过设定起诉条件规范当事人的诉权行使行为。虽然诉的利益的有无是判断诉讼是否正当或诉权行使是否正当的一个重要因素，但由于诉的利益需要结合或针对具体的案件，因此，在行政诉讼法的法条中很难具体地加以规定或表述，这就使得虽然法院在受理案件之时或受理之后，会对诉讼有无其必要进行审查，但却没有一个抽象的概念将具体的有无必要性和实效性的情形予以高度概括。诉的利益这一概念弥补了这一缺失，成为实践中判断具体案件中诉讼必要性和实效性的集合概念。在我国的司法实践中，法院往往将诉的利益界定为当事人通过法院诉讼解决纠纷的必要性与实效性。通过比较与分析我们发现，无论是从理论还是司法实务来看，诉的利益是指当事人请求的内容是否有必要通过法院裁判解决以及法院裁判能否真正解决问题。如果没有必要由法院解决或者法院就算作出裁判也不能真正解决问题时，就不具有诉的利益。因此，诉的利益的概念，具有高度概括性与抽象性，不同的案件对于诉的利益判断牵扯到很多具体的方面。[⑧]基于此，诉的利益成为当前法院审理该类案件实体问题并作出审判的前提，换言之，只有原告的起诉具备权利保护利益时，法院才能对该案的实体问题作出判决，不具备权利保护利益时，法院即可以原告之诉不合法为由裁定驳回起诉。如果在原告之诉是否具备权利保护利益不明的情况下，法院无法作出该案的实体判决，故从司法实务中厘清诉的利益首当其冲。

　　三、审视：诉的利益的司法认定及释法说理现状关于司法实践中诉的利益的论理，通过整理分析从“中国裁判文书网”选取的案例发现，“诉的利益”的司法认定现状主要分为以下3类：1.言简意赅阐述型，即结合行政诉讼第2条的立法目的言简意赅的阐述诉的利益的内涵，并结合案件具体情况，阐述分析当事人的诉请是否具有诉的利益。如邓尚孝与银川市兴庆区人民政府、兴庆区草原管理站草原行政管理一案，[⑨]最高院认为“所谓诉的利益,就是当事人向法院提出的诉讼请求,具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中......具体到本案,兴庆区政府......”2.综合认定分析型，即不单独对诉的利益进行解读分析，而是结合案件的具体情况，将诉的利益与其他因素加以结合进行的综合分析   认定。如邱爱东、汤俩伟等13人与福建省福州市人民政府政府信息公开案中，[⑩]最高院认为“如果公民提起的政府信息公开申请，违背了《信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎、轻率、相同或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定为构成滥用诉权行为。”3.简明扼要兜底型，即裁判中不对诉的利益进行分析认定，只是结合具体案例情况，简明扼要表明当事人不具有诉的利益等。如刘传生与济南市长清区人民政府等行政通知一案中，[11]最高法院认为“尽管再审申请人所提理由存在一定的道理，但在另案诉讼中已经判决确认再审被申请人强制拆除涉案房屋行为违法的情况下，在审申请人可以之为基础寻求权利救济，因此再审申请人继续申请再审本案缺乏实效，不具有诉的利益”。

　　四、透析：诉的利益中的利益审查与判断标准

　　（一）利益审查：原被告及国家利益的平衡

　　承接上文所述，关于诉的利益界定在司法实践中基本明确，但诉的利益保障究竟是关乎于谁的利益才是诉的利益的本质问题。结合行政诉讼的本质对诉的利益进行考量，可以发现诉的利益无非涉及的是原告利益、被告利益甚至国家利益，此三者利益之间的衡量。其最重要的无非是通过规制原告的诉权滥用，进而保护原被告及第三人的合法利益，最终维护国家利益。原告的利益就是原告通过现在诉讼所要求得到的保护或确认的权利或利益。一般而言，原告作为诉讼的发起人，在诉的利益考量中势必成为第一考量要素。但如果不对原告的诉的利益加以区分和判断，将有可能造成原告诉权的滥用，甚至出现虚假诉讼，极大浪费司法资源。虽然行政诉讼的基本功能之一在于为行政相对人提供救济，但救济是有前提和限度的。行政诉讼作为公法诉讼，既要着眼于维护行政相对人的合法权益，又要有效维护正常的行政管理秩序，促进“良好行政”。同时行政诉讼是利用国家有限司法资源进行审判活动，更要使这种有限的司法资源得到合理利用。如果起诉人明显违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，消耗行政资源，挤占司法资源，即应当认定为无诉的保护利益，其诉讼构成滥用诉权的行为。因为任何一件案件在原告提起诉讼之后，首先会将被告、第三人等卷入，其也会因为该诉讼消耗其人力、物力、财力。毕竟在任何一个发达的司法制度中，一牺牲被告利益为代价考虑原告的利益显然是不公正的、误导的。被告也许根本没有做错事，他们被起诉后要被迫在案件中辩解，并承受诉讼中无法避免的花费和压力，即使被告在诉讼中最终胜诉，也为自己辩解是付出了代价。[12]换言之，作为被告的行政机关，其所付出的利益成本从根本上来看也是国家利益的一种表现形式。另外，在诉讼开始后，法院均会投入大量的人力、物力和财力，即使法院认为原告存在滥诉或无诉的利益保护最终不予立案或裁驳，但其成本确实是存在且已发生的。考虑到法院是由国家财政予以支撑运转这一现状，而且结合目前我国司法资源的有效性，也只有在原告确具有利用诉讼之必要保障自身权益的情形下，才能启动诉讼，而不允许以任何形态利用诉讼制度。换言之，原告在客观上确实需要法院帮助其实现权利，否则法院可以拒绝提供救济。[13]虽然诉的利益没有明确的法定要件，但从司法审判的全方位考虑而言，应当作为法院受理并进行裁判的先决条件进行甄别。若原告提起的诉讼确实存在必要性和实效性，则原告的利益应充分予以考量。此时法院应充分行使其审判职责，结合原告的诉请及事实、理由所辅的证据材料进行裁判，而不能将原告的诉请拒之门外。反之，原告利益应让位于被告、第三人利益，甚至国家利益。即法院应当根据《最高法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的规定，从提起诉讼的数量、周期、目的以及诉的利益等方面，对起诉人的诉权行使进行审查。同时，根据上述意见的规定，将不具有诉的权利的情形概括为“对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，”其中无法或者没有必要恰好对应于实效性和必要性。具体而言，法院对于诉的利益的判断应当着眼于准确高效为主要目的，对于诉的利益的判断宜从以下两个方面展开。

　　（二）判断标准：实效性和必要性的司法适用分析

　　一般而言，当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益,否则起诉就不具备合法的诉讼要件。所谓诉的利益,就是当事人向法院提出的诉讼请求,具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。[14]1.必要性必要性是指有无必要通过法院判决解决当事人之间的纠纷，即为了高效利用司法资源，避免浪费，只有在具有利用诉讼制度的必要时，才能启动诉讼。坦言之：（1）如原告所诉之权益也已得到保护，诉讼之目的业已实现，如果不加以限制，其再行起诉，纯属浪费司法资源，且已无诉的利益和权利保护的实效性和必要性。[15]（2）如原告所诉之权益与其本无关联性，当然不具有诉的利益。因为诉的利益作为法院受理案件的先决条件，如果没有法律保护的利益，就无从作出实体法上的判决，诉讼就应被驳回。因为诉的利益是任何一个行政诉讼都必须具备的前提条件，当事人在起诉前，如果对受损的行政权益没有诉的利益，那么其将不能以行政诉讼的方式实现权利的救济。（3）如原告所诉之权益并未受到侵害，权益受到侵害是诉的利益考量的重要因素，在权益尚未被侵害的情况下，原告的利益也就不再需要考量，此种情形下，也无启动诉讼程序的必要。（4）如原告所诉之权益在诉讼中放弃，此种情形下，倘若针对一般行政诉讼而言，不允许原告不加以限制的反复提起诉讼，一方面为保障行政效率，另一方面保障行政行为的正当权威性。但对于行政赔偿案件司法实践中认为，行政赔偿案件在撤诉后原告再次提起诉讼能否受理，并无行政诉讼法及相关司法解释的限制，故一般均允许重新立案。2、实效性实效性是指通过法院判决能否使纠纷获得实质性解决，即通过法院判决能否达到最终解决争议的实际效果。具体来说分为以下几种情形：（1）超过起诉期限。行政诉讼法的起诉期限不同于民法上的诉讼时效，原告超过起诉期限，将丧失实体审理的程序权利。同时行政诉讼法设定起诉期限的主要目的在于督促当事人及时行使权利，反之在超过一定期限后，由于行政案件属于公法上的诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，基于维护秩序稳定性的考量，在超过起诉期限后，当事人再行起诉，法院经审查发现当事人无正当理由的，一般裁定驳回起诉。此时当事人的诉请已不可能通过法院达到争议的效果。[16]（2）重复起诉。重复起诉是指起诉人就同一行政行为重复起诉，包括向同一法院起诉，也包括向不同法院起诉的情况。禁止重复起诉实际上是诉讼系属的效力，重复起诉只会增加诉累，此种情况多发生于政府信息公开案件中，有些当事人滥用知情权，在政府已经做出信息公开的情形下， 仍然不肯善罢甘休，继续申请行政复议，提起行政诉讼，通过一审到二审，再到再审程序，一直诉到不能再诉为止。甚至为了自己不合理的诉求而采取围堵、暴力等过激手段对行政机关和法院纠缠不休，不达目的不罢休。如张群建、郭玉香与秦皇岛市海港区人民政府拆除行为及行政补偿一案中，[17]最高院认为“针对侵犯其合法权益的行政行为提起行政诉讼是当事人寻求救济的法定途径之一，但是当事人也应当采用经济、理性的方式寻求救济，避免占用过多的司法资源和行政资源，同时增加自身诉累。根据本院调查了解的情况及申请人在询问中的陈述，申请人因案涉土地征占的补偿问题，除提起本案诉讼之外，还提起了大量政府信息公开、政府履职申请的行政复议和行政诉讼，相关复议、诉讼案件达数十起。在申请人已经对补偿问题提起行政协调申请，并经行政复议责令秦皇岛市政府予以协调解决的同时，申请人就本案裁定向本院提起的再审申请，明显缺乏可保护的实体权益。申请人应当采用合理的方式寻求救济，避免过度和无序的启动复议或诉讼程序，占用有限的司法资源和行政资源。”另外，对于已被生效判决羁束的当事人而言，因为在法院已对当事人提起的诉请进行了审理并作出生效裁判的情况下，其权利可以通过生效判决直接予以解决，其无需也务必要再次起诉。如在姬传生、蔡万本与徐州市云龙区人民政府房屋行政征收一案中，[18]江苏高院认为“因[2015]第4号房屋征收决定的合法性已经生效判决审查确认，即诉讼标的已为生效裁判所羁束，本院不再就该行为的合法性进行审查和判决，对[2015]第4号房屋征收决定及行政复议决定不再审查。因此，原告李某某的起诉不符合法定起诉条件。”（3）行政程序重开。行政程序重开是指当事人对已不可争讼的行政事项，在一定条件下，请求行政机关重新进行行政程序，以决定是否撤销或废止元行政事项的决定。[19]在行政诉讼中实质是想利用一个新的诉讼种类来规避人民法院行政诉讼受案范围的目的。[20]根据行政法一般原理，行政行为一经成立，即产生行政法律效果，具有公定力、确定力、拘束力和执行力。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦寻求法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力，这是由行政行为的处理性特征所决定的，过于随意的处理是不理智和没有意义的。从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意撤销或废止已经作出的行政行为。但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。如在何洪松等15人与河北省人民政府不履行法定职责一案中，[21]最高院认为“行政程序的重开应当受到严格的条件限制。这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上即系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围......虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过履责之诉所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避重复处理的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。”

　　（三）诉的利益在不同审理阶段的适用方式

　　诉的利益适用于整个诉讼的全过程，甚至直至最高法院审理终结。一般而言，自立案开始影响诉的利益的因素会随着诉讼程序的推进呈现不同的变化。1.立案阶段，现阶段虽然实行立案登记制，但并不排除法院在立案阶段进行诉的利益的审查，毕竟诉的利益是法院受理并裁判的先决条件。若法院经审查起诉材料已经足以判断原告的起诉不具有诉的利益，则可以直接不予立案。如在江西苏文建设工程有限公司诉吉安市人力资源与社会保障局行政纠纷案件中，[22]吉安青原区法院认为“所谓诉的利益,是指当事人提起的诉应当具有的法院对诉讼请求进行审判的必要性和实效性。简而言之,利用诉讼制度的利益。其中不具有诉的利益的情形之一是无用的权利保护:即使起诉人起诉,亦不能改善其法律地位,因为根本不存在一项利益,或者存在一项不可能再以法律救济方法排除的不利益,则诉讼的一般权利保护必要被排除。”而且从利益平衡的角度来分析，此种裁判方式是成本利益的最小、效率最佳的处理方式，此时无需通知被告、第三人等应诉，增加其诉累，而且此时的法院的投入成本也相对较低。2.一审阶段，司法实践中，多数法院对于行政诉讼案件当事人立案时，立案接待法官会根据其诉请及案件事实与理由，综合分析并结合诉状的内容进行指导和释明指导，对于明显不符合起诉条件或明显不具有诉的利益的，会裁定不予立案。但特殊情况下，案件立案后进入实体审理阶段之后，法院通过双方的应诉答辩及举证、质证发现，原告的起诉已经不具备实效性和必要性，在此情况下，应及时适用诉的利益。如在李伯达、丁银凤与上海市公安局行政复议一案中，[23]浦东法院认为“当事人提起诉讼应当具有诉的利益，即法院对其诉讼请求具有进行审批的必要性和实效性。”3.二审阶段，诉的利益的适用分为两种情况，一种是一审法院判驳或裁驳原告诉请后，二审法院认为当事人已无诉的利益，在此情况下，以无诉的利益为由，维持一审裁判。如在、王先国、朱美琴与南通市通州区兴东街道办事处行政强制一案中，[24]南通中院认为“行政相对人已对最终的行政行为提起诉讼并终结的情况下，再对过程性、程序性行为单独提起行政诉讼，显然不再具有诉的利益。”另一种是一审法院裁判支持了原告的诉讼请求，但原告对于法院查明部分有异议，仍然坚持提起上诉，在此情况下，原告的权益依然得到了司法救济，通过上诉其实际已无诉的利益。二审法院可以径直裁判驳回原告的诉请。4.再审阶段，诉的利益的适用也分为两种情况，一种是上级法院认为一审、二审裁判应当适用诉的利益而未适用，在此情况下，上级法院通常会综合全部案情进行分析，阐述原告有无诉的利益、司法存在司法资源的浪费及当事人诉累等，并最终裁定驳回再审申请。如在何恬与重庆市沙坪坝区人民政府再审确认行政行为违法一案中，最高院认为“何恬的起诉也不利于纠纷的及时解决,易于形成当事人的诉累,且造成有限司法资源的浪费。故而,原审法院裁定驳回何恬的起诉,并无不当。”[25]又如于存福与宝鸡市渭滨区人民政府拆迁过渡协议违法一案中，[26]最高院认为“诉的利益在申请再审阶段表现为再审利益,即有无必要或者可能通过本案再审使当事人的诉请获得实质性解决。即便当事人在一、二审阶段具备诉的利益,但申请再审阶段出现新的法律事实,导致当事人丧失诉的利益,则当事人申请本案再审亦不具有再审利益。”另一种情况下，生效判决已经支持了当事人的诉求，其仍然坚持申请再审，在此情况下，因生效判决已经支持了当事人的诉求，此时缺乏权利保护的必要性和实效性，[27]已无再审的诉的利益，对于其再审申请应予驳回。综上，保障当事人的诉权是我国行政诉讼法应有之义，但对于个别当事人基于不正当目的滥诉或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，其行为已经完全背离了救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，不具有正当性。同时，也违背了诚信原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。反正，系严重背离权利正当行使的本旨，同时也超越了行使个人权利的界限。一般而言此类当事人在提起相关行政诉讼时，主观上滥用诉权的意图明显，属于法律所禁止的滥诉行为。对此法院应当根据法律的基本原则和精神，对该类当事人因滥用诉权提起的行政诉讼案件不作实体审理。除非当事人可以举证说明其诉讼具有正当目的，否则将得不到法律支持。毕竟行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和法院只能满足公民正当合理的行政救济和司法救济需求。虽然行政诉讼的基本功能之一在于为行政相对人提供救济，但救济是有前提和限度的。行政诉讼作为公法诉讼，既要着眼于维护行政相对人的合法权益，又要有效维护正常的行政管理秩序，促进“良好行政”。同时行政诉讼是利用国家有限司法资源进行审判活动，更要使这种有限的司法资源得到合理利用。因此，法院应当根据《最高法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的规定，从提起诉讼的数量、周期、目的以及诉的利益等方面，对起诉人的诉权行使进行审查。如起诉人明显违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，消耗行政资源，挤占司法资源，即应当认定为缺乏诉的利益，构成滥用诉权的行为。

　　五、展望：理性诉权的构建与优化

　　积极引导当事人合理行使诉权。“有权利必有救济”是法治时代的必然要求，对于行政诉讼而言，其既要充分保护当事人的诉权,也要积极引导和培育理性诉权观。人民法院应当提供诉讼程序让原告明白并非只要起诉具备了法定形式并符合法定程序,人民法院就必须进行实体审理。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容,即原告的起诉是否具有诉的利益,其请求是否足以动用国家审判权力加以保护的必要性和实际价值。更重要的是明白法院依法保障公民行使诉讼权利，但任何公民均要在宪法和法律规定的权利范围内行使，诉权行使应有合理的边界，公民应理性、正当行使诉权以维护自身的合法权益。具体而言，首先强化诉讼引导机制。即健全完善的诉讼服务中心法律咨询和导诉服务设置，诉前开展好诉讼引导和诉讼风险告知释明。充分利用好“大数据”“互联网+”“人工智能”等现代技术，继续推进诉讼服务大厅、诉讼服务网络、12368 热线、智能服务平台等建设，为人民群众依法行使诉权提供优质、便捷、高效的诉讼引导与服务。尤其针对当事人对法律条文理解有偏差，以耐心的讲解、专业知识的传授，多角度的释法说理，真心诚意的服务获得当事人的信任，对于不符合法定条件的起诉，必须向当事人解释清楚，做好指导和释明工作，在切实保障其诉权的同时，力求减少法院办案压力。其次，在立案后审理中，人民法院一方面继续加强指导和释明工作，尤其是裁驳案件，避免当事人走上茫茫信访之途。同时积极推行案件繁简分流机制，力争提高办案效率，节约司法资源，尽量减少当事人诉累。2.加强对裁判文书的释法说理。一般而言，法院的裁判文书中的释理说法是司法裁判的精髓与灵魂，是司法公正性的根本体现。因为裁判文书释法说理是以“让人感觉到的方式”呈现司法公正的重要环节和关键载体。结合2018年最高院出台的《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，其明确要求裁判文书应加强释法说理，进一步提高当事人对裁判结果的可接受性。法官应当通过裁判文书的释理说法，澄清事实及法律依据，不断加强说理的针对性和回应性，通过有理有据、翔实可信的说理，让当事人更加充分了解真相，消除疑虑，真正明白胜诉、败诉之关键所在。即让当事人“知其然还要知其所以然”，充分引导当事人在合理合法的纬度内维护自身合法权益。特别是针对裁定不予立案及裁定驳回起诉的行政案件，充分释法说理，避免当事人进入程序空转。3.借鉴行政领域的信用惩戒机制规范诉权形式对于滥诉行为，紧紧依靠积极引导与裁判文书充分说理还远远不够的，还应探索有效遏制滥诉的配套机制。[28]实践中，有的地方法院已经开始研究并出台该方面的规程，主要目的是引导当事人依法行使诉权。如浙江省宁波市鄞州区法院曾联合公检司4家单位就该院3原告4年内提起行政诉讼179次是否属于滥诉召开甄别、规制滥用行政诉权的联席会议，会议一致认为，在充分保护当事人诉权的同时，也要依法规制滥用诉权的行为，对于当事人不宜保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，构成滥用行政诉权，应当依法予以规制，并将其纳入滥用行政诉权的人员名单。此后3人提起类似的行政诉讼，均需要出具合理说明，在无合理说明的情况下，法院将不予处理。此后鄞州区法院召开了“甄别、规制行政滥诉工作”的专题讨论会，并出台了《诉权保护与诉权滥用的工作规程》，[29]其分别从甄别机制、范围、流程；审查方式、内容及规制内容等方面做了细致而全面的设计，其为诉权保护提供了新的思路与有益借鉴。同时福建省政法委联合省检法司及信访局出台了《关于加强行政诉权保护规范行使诉权的意见》，[30]提出了联动诉调对接机制，完善诚信建设长效机制，探索将行政滥诉纳入社会诚信体系，推进行政诉讼滥诉失信人名单与社会征信体系对接。基于此，司法实践中可以借助大数据支持，进行智慧化、网络化的职能诉讼服务建设，快速准确识别滥诉行为，完善行为人的诉讼历史。同时探索建立统一的诉讼失信系统，经确定为滥诉的，可以录入该系统并上传相关裁判文书。该当事人再次诉讼时，须同时提交与滥诉案件无关联的说明及材料，法院进行诉的利益审查，并在法定期限内决定是否立案。4.充分利用多元化和解调处制度推动形成纠纷化解的合力。积极加强府院联动机制，争取有关政府的职能部门和组织机构，多渠道、多方式、多角度、多领域调处。尤其要从抓好“诉非衔接”工作机制的落实入手，着力构建以法院为主导，其他民调组织和行业调解组织等共同参与的多元化矛盾化解格局。结合天津地区开展的法官社区工作室、街区矛盾调解中心等有利资源，行政审判人员可以充分利用，同时可以邀请相关部门或单位的工作人员合力进行，从不同角度出发释法说理，并坚持和解优先的原则，加大和解调处力度，积极促成当事人和解，避免当事人诉累和审判资源的浪费。

结语

任何一个社会不可能完全消灭矛盾，也不可能完全根治所有纠纷，而诉讼制度设立的初衷是解决纠纷，化解矛盾。但结合当前的行政诉讼审判资源被恶意挤占的现状，利用诉的利益去规制行政滥诉行为的最终出发点与归宿是为了保护当事人的正当诉权行使。为避免合法诉权的行使障碍，司法实践中应当结合滥诉及诉的利益的界定，在诉讼程序中时刻保持谨慎态度，从实效性和必要性出发，在证据确实充分、论证确实严密的基础上，综合全部案情加以审查、裁判；同时还要积极引导当事人合理行使诉权、加强裁判文书释法说理、探索信用惩戒机制从而规范诉权的有效行使，促进法治社会建设。来源：行政法实务