投诉处理告知行政诉讼的审理对象与审查强度

　　文/高  鸿、殷  勤

　　【裁判要旨】 投诉人就自身合法权益受侵害向行政机关投诉的，与行政机关的投诉处理行为具有法律上的利害关系；行政机关在合理期限内不作出处理的，投诉人可以起诉要求其履行法定职责；行政机关对投诉事项部分作出处理的，投诉人可以分别针对行政处理行为和行政不作为提起行政诉讼，但不能在一个行政案件中同时提出两个系属不同的诉讼请求。对投诉人提出的线索和请求，行政机关对是否立案、是否调查、第三人是否存在违法、是否决定处罚等行政职权行使事项，依法应当作出甄别和认定，并妥善、审慎地作出调查处理。

　　案号

　　一审：（2018）苏0623行初72号

　　二审：（2019）苏06行终185号

　　【案情】

　　原告：孟照锟。

　　被告：江苏省南通市港闸区市场监督管理局（以下简称港闸区市场监管局）、南通市市场监督管理局（以下简称南通市市场监管局）。

　　第三人：南通御福源药业有限公司（以下简称御福源公司）。

　　2017年5月，孟照锟向港闸区市场监管局提交投诉举报函称，其于2016年11月28日、30日分别在大润发如皋店超市购买御福源黑枸杞29罐合计2842元，在大润发通州店超市购买御福源黑枸杞13罐合计1274元，在大润发星湖店超市购买御福源黑枸杞5罐合计490元，总金额4606元，自己食用和赠送亲朋好友，冲泡后发现产品包装上宣传有“黑枸杞含有17种氨基酸，13种微量元素，其中钙、镁、铜、锌、铁的含量也高于红枸杞。尤其含有 极为丰富的花青 素，被称为‘花青素之王’”。根据国家标准，上述含量未标注在营养成分表中，且怀疑该产品根本没有花青素，不是黑枸杞，申请港闸区市场监管局对案涉产品进行确认，并进行感官、理化、卫生指标等全项检测。同时认为，御福源公司销售违反食品安全标准的产品，构成消费者欺诈，申请港闸区市场监管局协调退还购物款，并按照食品安全法第一百四十八条规定作出赔偿；查处商家违法行为，告知并公示查处结果，其可协助查处，对其个人信息保密；按照国家有关规定给予表彰奖励，书面告知对投诉举报处理不服的行政救济途径、方法。

　　港闸区市场监管局经调查，认定御福源公司生产案涉黑枸杞94罐，产品标签标注“含有17种氨基酸，13种微量元素。其中钙镁铜铁锌的含量高于红枸杞”，但未标注包含上述元素的营养标签。根据《预包装食品营养 标 签通则》规定，御福源公司生产的黑枸杞执行标准为代用茶标准，符合“食用量小，对机体营养素的摄入贡献较小，如饮料酒类，包装饮用水、每日食用量≤10g或者10mL”的豁免标示条件，但产品标签中有营养声称和营养成分比较声称，应当标示营养标签。御福源公司共生产上述黑枸杞94罐，售价为98元/罐，生产成本为29.16元/罐，至案发已全部销售完毕，违法所得6470.96元。11月3日，港闸区市场监管局对御福源公司作出港闸市监〔食药〕罚字〔2017〕第033号行政处罚决定书，没收违法所得6470.96元，并处罚款 5000元，责令限期改正违法行为。

　　2017年8月15日，港闸区市场监管局将对投诉举报的办理期限延期30日，但未告知孟照锟。9月13日，港闸区市场监管局再次延期30日，并于当月22日电话告知孟照锟，但未告知具体延长期限。11月13日，港闸区市场监管局向孟照锟作出投诉告知书，主要内容为：御福源公司生产的案涉黑枸杞未标注营养标签，违反食品安 全法第三十四条第一款第（十三）项规定，该局于2017年11月3日依据食品安全法第一百二十五条第一款第（二）项规定，对 御福源公司作出没收 违法所得 6470.96 元，并处罚款 5000 元，同时责令限期改正违法行为的行政处罚。同时告 知孟照锟不服该告知书的救济途径。2017年11月10日，南通市市场监管局收到孟照锟的行政复议申请，请求确认港闸区市场监管局未在法定时间内处理其投诉违法，责令其履行法定职责。

　　2018年1月12日，南通市市场监管局作出复议决定书，认为港闸区市场监管局于2017年5月23日受理孟照锟投诉举报后，至同年11月13日告知孟照锟最终处理结果，港闸区市场监管局虽然积极履行法定监管职责，但未在第一次办理延期时向孟照锟履行告知义务，不符合《食品药品投诉举报管理办法》规定，确认案涉投诉告知书超期违法。

　　孟照锟提起行政诉讼，请求：1.撤销案涉投诉告知书；2. 判令港闸区市场监管局依法履行法定职责，在法定期限内重新作出新的行政行为。

　　【审判】

　　江苏省如东县人民法院经审理，判决撤销复议决定，确认投诉告知书违法，责令港闸区市场监管局对孟照锟投诉举报的案涉黑枸杞真假事项依法处理并反馈，驳回孟照锟的其他诉讼请求。

　　一审宣判后，港闸区市场监管局、南通市市场监管局均不服，提起上诉。

　　南通市中级人民法院二审判决撤销一审判决，驳回孟照锟的诉讼请求。

　　【评析】

　　本案主要涉及三个方面问题：一是投诉处理告知行政诉讼的审查对象；二是投诉处理告知的合法性审查要素；三是司法审查强度，即对当事人的投诉请求、诉讼请求与行政机关调查处理关系的判断。

　　一、投诉处理告知行政诉讼的审查对象

　　受害者投诉的行政诉讼中一般涉及两类公法上请求权，一是如本案投诉人基于食品安全法第十二条有关“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”的规定，投诉请求行政机关对第三人是否存在违法行为进行调查并作出处理的投诉处理（作为）请求权。此类请求权属于程序性权利，在权利来源上属于公民依据宪法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的基本政治权利（参政权与监督权），相对应的行政行为系行政机关基于投诉人的投诉作出处理后的告知行为。二是投诉人基于行政诉讼法第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，对第三人可能存在的产品责任，享有请求行政机关对第三人作出行政处罚的请求权，即在行政机关不对第三人作出行政处罚时，投诉人可以起诉行政机关不作为；在行政机关对第三人作出行政处罚时，投诉人可以起诉质疑行政机关作出的行政处罚决定。此类权利属于实体性权利，在权利来源于源上私法的规定，即投诉人因第三人侵权而享有的违法后果消除请求权和损害赔偿请求权。

　　基于公法上请求权不同，投诉人发动的行政诉讼类型不同，法院的审查对象也不相同。在涉及投诉告知行为的诉讼中，法院的审查对象只能是行政机关针对投诉人的投诉作出的告知行为的合法性；反之，在涉及行政处罚等处理决定的诉讼中，法院的审查对 象也只能是行政处理决定的合法性。但是，基于解决行政争议有效性、诉判关系稳定性以及当事人行使处分权审慎性等考虑，并不允许 投诉人在不区分诉讼类型、诉讼请求以及请求权基础前 提下，一并提出撤销行政告知行为之诉、行政处理之诉以及履行法定职责（行政不作为）之诉。本案中投诉人质疑的是行政机关基于投诉向投诉人作出的告知行为，因此法院应当围绕行政机关告知行为是否合法进行审查，但不涉及行政机关对第三人行政处罚决定的合法性审查，也不涉及投诉人的违法后果消除请求权和损害赔偿请求权的权利保护问题。

　　二、合法性审查要素

　　由于行政机关已经针对投诉人的投诉在形式上作出告知，投诉人请求撤销该行为，在形式上符合撤销诉讼构造；另一方面，投诉人起诉的实质并非仅在于消灭案涉投诉告知行为所形成的法律关系、法律效果，而是要求行政机关依其投诉重新作出处理，形成新的法律关系、法律效果，故实质上也符合课予义务诉讼的特点。这意味着，此类诉讼既要考虑行政机关在形式上已经作出投诉告知这一事实，也要考虑到本案实质上所要保护的投诉处理请求权这一权利类型；既要结合投诉告知行为告知的内容是否客观、真实，所作出程序是否合法进行形式审查，也要结合投诉告知行为与投诉是否具有相关性，是否侵犯投 诉处理请求权进行实质审查。

　　（一）形式侧面

　　对于投诉告知程序，食品安全法没有明确规定，《食品药品投诉举报管理办法》对相关办理期限作出了具体规定，此项规定是对行政机关行使裁量权的限制性规范，有利于公民投诉处理请求权的实现，依法应当遵守。该办法第二十条规定，“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人 反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门”。

　　基于体系解释，行政机关对投诉人答复的期限，应当与对违法行为人实施行政处分的期限相当。由于食品安全法对行政机关相应行政处罚程序没有明确规定，故宜解释为在适当、合理期限内对违法行为人作出行政处罚并告知有利害关系的投 诉人；从严格行政执 法程序的角度，也可以将《食品药品投诉举报管理办法》规定的上述对投诉的答复期限，类推 适用于对相应行政处罚的期限。上述两种解释语境下，行政机关在对第三人是否以及如何作出行政处罚之前，对投诉人的答复告知均属无效率的答复，即不宜严格要求行政机关在实施行政处罚之前对投诉人作出答复。但如行政复议决定所指出的，行政机关在投诉举报受理之日起60日内未办结而予延期时，没有同时告知投诉人该延期的事实，仍存在违反上述延期处理告知规定。由于此类告知行为不是终局处理行为，不损害投诉人的投诉请求权，行政机关也确实在案涉行政处罚之后作出案涉投诉告知行为，故并不属于严重违反行政程序。结合行政诉讼法第七十四条第一款有关“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决 确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响的”规定，行政复议机关确认程序违法，亦无不妥。

　　（二）实质侧面

　　投诉处理请求权的权能，有别于违法后果消除请求权和损害赔偿请求权。前者更多涉及公民的民主政治权利，是为了保障公民宪法上管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的基 本政 治权利，拓宽公民参与国家行政管理、拓宽公民政治民主而存在的，具有较明显公共利益指向，从提升行政管理效率而言，提倡对违法行为自下而上的投诉（举报），较之自上而下的监督执法，也更有效率，故投 诉处理请求权在基本权利来源上具有明显的政治权利属性，是为了公共利益的个人权利。违法后果消除请求权和损害赔偿请求权则主要是基于公民的人身权和财产权而形成的请求权，在权利来源上更多具 有私 权利和私法属性。因而，对投诉处理请求权的保护，以及判断是否损害公民的投诉处理请求权，与判断是否损害公民的人身权、财产权，并不相同。

　　就有效保障食品行政管理领域投诉处理请求权行使而言，食品安全法第一百一十五条第一款规定，“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励”。这一规定的规范旨趣在于：一是畅通公民投诉渠道；二是及时受理并在法定期限内对公民的投诉作出答复、核实和处理；三是对存在投诉事项不属于本部门职责的，及时移交有权部门处理；四是查证属实的举报还可以给 予举报人奖励。因而就投诉（举报）而言，只要行政机关依法具有对投诉（举报）事项的处理职责，行政机关已经依照投诉线索及时立案受理并在合理期限内作出处，以及将该相应处理结果告知投诉人，则依法不能认为行政机关的行为侵犯了投诉人的投诉处理请求权。

　　三、司法审查强度

　　基于对投诉处理请求权的性质及保护规范要求，对投诉人将投诉事项以及人身权、财产权保护事项等一并投诉要求行政机关处理的，行政机关基于法定职责和行政效率考虑，有权对投诉人的请求予以甄别，并依照法律规定对属于投诉的事项作出处理，而对依法不属于职责范围或者属于公民依照民事诉讼或行政诉讼直接寻求救济范围的事项，行政机关可以答复告知相应救济途径，且基于行政效能考虑，行政机关也可以不作出答复。申言之，对于投诉人的投诉事项，行政机关基于公共利益需要，在其职责范围内具有对该投诉事项是否以及如何处理的决定裁量权限，而并不受投诉范围及投诉请求的限制。

　　本案投诉人的投诉请求为：1. 由行政机关协调商家退款并赔偿；2. 对商家的违法行为进行查处；3. 对其投诉给予表彰奖励。这一投诉存在投诉处理请求权与损害赔偿请求权等的混同，合同纠纷及损害赔偿属私法范畴，既不属于投诉处理请求权的范围，也不属于行政机关职责权限范围，不属于行政诉讼的受案范围。因投诉涉及商家存在违法行为这一查处线索，原则上行政机关应当将相应的调查处理结果告知投诉人，但行政处罚是否合法本身并不侵犯投诉人的投诉处理请求权，投诉人可以作为利害关系人，直接就行政处罚行为是否合法提起行政诉 讼。对于举报奖励事宜，由于行政机关在答复中未予告知奖励内容，可以解释为行政机关认为投诉人的投诉尚不符合奖励条件，默示否定投诉人的请求。在投诉人没有提供相应的证据证明依法应当给予奖励前提下，对行政机关依其裁量作出的判断，人民法院也应当充分尊重。

　　四、投诉人权利保护规范体系与范围

　　现行食品行政管理法律法规体系，对作为违法产品的受害人、行政处分的利害关系人以及针对违法行为的投诉人，分别设定了不同的保护规范和救济途径。具体来说，对相应产品责任和损害赔偿责任，投诉人作为合同相对方，可以根据合同法、消费者权益保护法、食品安全法、民事诉讼法直接提起合同或者侵权民事诉讼；对行政机关经投 诉对商家或者厂家作出的行政处分，投诉人作为利害关系人，可以根据食品安全法、行政处罚法、行政诉讼法，起诉相应的行政处分行为；而对于行政机关对投诉的答复和告知行为，投诉人作为该行政行为的相对人，可以根据食品安全法、行政诉讼法，提起相应的行政诉讼。

　　上述不同规范和途径，对权利人相应的权利保护范围和强度，并不相同。由于民事诉讼直接对公民人身权、财产权损害问题作出评价，通过民事诉讼途径直接主张损害赔偿，是最直接、最有效的权利保护方式；通过行政诉讼途径起诉行政处罚决定，相比则属于一种间接 维权的 方式，但基于行政行为对民事诉讼的拘束效力，相应的行政处罚同样可以作为民事诉讼实现赔偿请求权的直接、有 效证据，进而能够起到增强民事诉讼保护的功能；通过行政诉 讼途径起诉投 诉处理行为，虽然有利于促进该领域公共利益的实现和公共秩序的维护，但告知行为只是行政机关处理投诉举报过程中的程序性行为，是对投诉举报处理结果的告知，满足的是投诉举报人的知情权，并不能对投诉举报人可能存在的人身权、财产权损害给予直接救济，因而此类行政诉讼在保障公民个体的人身权、财产权方面显得无能为力，这也是不同类型请求权的权能所决定的。从对公民个体权利保护的实际效果考察，投诉人更宜通过民事诉讼途径维护其合法权益，这也更有利于彻底解决纠纷。

　　（作者单位：江苏省南通市中级人民法院  江苏省南通经济技术开发区人民法院）

　　来源：人民司法. 2020,(20)