【裁定要旨】

　　集体土地征收过程中，即便土地征收行为本身合法，但强制交付土地行为违法造成当事人直接财产损失的，当事人仍可申请行政赔偿，人民法院应当依法判决或者调解解决当事人的行政赔偿诉讼请求。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申1254号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏凤銮。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）韦美仁。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）磨定坤。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）磨定均。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区都安瑶族自治县人民政府。住所地：广西壮族自治区都安瑶族自治县安阳镇大桥路33号。

　　法定代表人蓝如帅，县长。

　　再审申请人苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均（以下简称苏凤銮等四人）诉广西壮族自治区都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县政府）行政强制行为及行政赔偿一案，广西壮族自治区河池市中级人民法院于2015年12月11日作出（2015）河市行初字第43号行政判决。苏凤銮等四人不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2016年5月17日作出（2016）桂行终204号行政判决。苏凤銮等四人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一、二审法院查明,苏凤銮持有都安县政府颁发的第03020324号土地承包经营权证，该证登记的承包户主为苏凤銮，承包水田1.1亩，承包旱地0.79亩，承包耕地合计1.89亩。苏凤銮户的承包地被征收前，都安县政府工作人员曾于2008年4月3日对苏凤銮户承包地进行丈量并填写《征地外业丈量调查记录表》，该表记载苏凤銮户承包的水田面积共计0.763亩，表上有被征地单位都安县安阳镇镇北社区和兴二队队长陆素香的签名。2011年11月21日，广西壮族自治区人民政府（以下简称广西自治区政府）作出桂政土批函[2011]734号《关于都安瑶族自治县2011年第八批次城市建设用地的批复》,同意将包括苏凤銮户的承包地在内的集体农用地28.3665公顷转为建设用地并征收为国有。2012年9月21日，都安县政府作出《征收土地公告》，对征收土地权属、面积、四至范围及征收补偿标准予以公告。2012年9月24日，都安县国土资源局作出《土地补偿安置方案公告》，对土地补偿安置标准、各被征地社区（队）征地补偿安置费用、农业人员安置办法等事项进行公告。都安县政府在办理征收用地的过程中，未能与苏凤銮户就征地补偿、安置问题达成协议。2014年9月30日，都安县政府组织公安、国土、住建、综合执法等相关部门对苏凤銮户的承包地强制使用并进行维护性施工，现苏凤銮户的承包地已被建设成为城区道路。苏凤銮等四人不服都安县政府强行实施征收其承包地的行为，提起本案行政诉讼，请求：1.确认都安县政府未按照法律程序征用和动用苏凤銮户土地的行为违法；2.判令都安县政府返还土地、恢复土地原状并赔偿地上财产及土地收益1.5万元，或者按照都安县国土资源局出让苏凤銮户土地所得价款给付赔偿金87万元。

　　广西壮族自治区河池市中级人民法院一审认为，苏凤銮等四人起诉的行政行为是2014年9月30日都安县政府组织相关部门对其承包地强行实施征收并进行维护性施工的强制行为。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，苏凤銮等四人于2015年7月1日向该院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。苏凤銮等四人以其家庭承包的土地被违法征收为由提起本案诉讼，诉讼主体资格适格。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条的规定，都安县政府在实施征地的过程中与苏凤銮等四人就征地补偿、安置争议达不成协议，应当进行协调和裁决，如果苏凤銮等四人存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的行为，亦应由都安县政府土地管理部门责令交出土地，拒不交出土地的，才能申请人民法院强制执行。现都安县政府在尚未作出责令交出土地行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，自行组织相关部门对苏凤銮户的承包地强行实施征收并进行维护性施工，明显违反上述行政法规的规定，属超越职权的行为，应当确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，都安县政府在实施土地征收的过程中存在超越职权的违法行为，本应承担退还违法占地并予以恢复原状的行政赔偿责任，但鉴于苏凤銮户的承包地已经批准征收为国有，且涉案的土地已被开发修建为城区道路，不具有返还的可能性。因此，苏凤銮等四人已经依法获得征地补偿、安置的权利，行政赔偿请求已不存在事实和法律基础，对其要求都安县政府恢复土地原状并赔偿地上财产及土地收益1.5万元或者给付赔偿金87万元的行政赔偿请求，不予支持。由于都安县政府尚未对苏凤銮户被征收的承包地进行补偿，因此应当依法给予补偿，并根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定对苏凤銮等四人被征收承包地的补偿、安置争议进行协调并作出协调决定，如苏凤銮等四人不服协调决定，可依照该规定向批准征用土地的广西自治区政府申请裁决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认2014年9月30日都安县政府对苏凤銮等四人的承包地强行实施征收并进行维护性施工的强制行为违法；二、责令都安县政府自判决生效之日起十日内对苏凤銮等四人被征收承包地的补偿问题依法作出协调决定；三、驳回苏凤銮等四人要求都安县政府返还土地、恢复土地原状并赔偿地上财产及土地收益1.5万元或者给付赔偿金87万元的诉讼请求。

　　广西壮族自治区高级人民法院二审认为，关于被诉土地行政征收行为和强制交付土地行为是否合法的问题。本案行政强制行为涉及苏凤銮等四人的土地，对该土地的征收已经广西自治区政府批准，都安县政府进行了征地公告，都安县国土资源局公告了征地补偿和安置方案，并已履行征地的一系列实施程序，政府征收涉案土地的行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，不应以协商或协商成功而否定政府的征地行为，苏凤銮等四人以在征地过程中没有与其协商为由主张征地行为违法，不符合法律规定，该上诉理由不成立。对于强制交付土地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，都安县政府既没有作出责令交出土地的决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对苏凤銮等四人的承包地强制交付使用，违反法定程序，超越法定权限，一审法院确认都安县政府进行维护性施工的强制行为违法正确。由于政府实施的土地征收行为已经过一系列程序，属于合法征收，一审判决对“强行实施征收并进行维护性施工的强制行为违法”的表述不清，予以纠正。关于苏凤銮等四人是否应当得到赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民在合法权益受到损害的情况下，有取得国家赔偿的权利。对于苏凤銮等四人要求都安县政府返还土地、恢复土地原状的诉讼请求，由于该土地已被开发作为城区道路使用，不具备返还的现实可能性，一审判决根据实际情况，不予支持此项诉讼请求并无不当。苏凤銮等四人还提出要求赔偿地上财产及土地收益1.5万元或给付赔偿金87万元，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收集体土地过程中，土地和青苗补偿属于征地补偿范畴。都安县政府实施强制行为虽然违反程序性规定，但其强制使用的是被依法批准征收的集体土地，苏凤銮等四人的合法权益可通过征地补偿安置的途径来实现，其再请求都安县政府给予国家赔偿，没有法律依据。至于苏凤銮等四人提交都安县国土资源局公开出让土地成交公示的证据，以证明都安县政府公开拍卖并高价出让涉案土地造成其土地损失，由于其土地已被合法征收，其利益仅体现在补偿安置费用上，其对被征收的土地已不存在法律上的权益，故都安县政府征收土地后的出让行为不损害其合法权益。一审判决驳回苏凤銮等四人的行政赔偿请求正确。一审根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定判决责令都安县政府对苏凤銮等四人被征收承包地的补偿问题作出协调决定，系明确了土地补偿的救济途径，并不违反法律法规的规定。至于苏凤銮等四人提出都安县政府一审拒不到庭，法院未依法缺席判决错误的意见。都安县政府负责人虽未到庭，但已委托相应的工作人员出庭应诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，都安县政府不存在拒不到庭参加诉讼的情形，因此一审法院审判程序合法，对苏凤銮等四人的主张不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。虽然一审法院对判决主文的表述不清，但并不影响实体处理的正确性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决:一、变更一审判决第一项为“确认2014年9月30日都安县政府对苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均实施强制交付土地的行为违法”；二、维持一审判决第二、三项。

　　苏凤銮等四人申请再审称，请求撤销一、二审判决，确认都安县政府非法占用土地违法，判决都安县政府恢复土地原貌，返还水田1.1亩或支付相应赔偿金560万元，支付自2014年9月30日起占用土地期间苏凤銮等四人门面租金收入损失60.8万元，并支付一、二审诉讼费用。主要理由为：1.都安县政府侵占土地构成侵权损害民事责任。被申请人未经必经的法定程序办理，征收土地行为不能成立。遭受的损失包括被侵占的土地市值和可建商品房价值。申请人遭受损害的结果与都安县政府的侵占行为存在因果关系。2.都安县政府并非因追求公共利益而行使行政权力，对申请人造成的损害应当适用民事赔偿标准。综上，一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。

　　都安县政府提交书面意见称，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果适当。征收苏凤銮等四人的承包地已获广西自治区政府批准，都安县政府已履行并实施大部分征收土地程序，虽存在缺陷，但对苏凤銮等四人的合法权利不产生实际影响。苏凤銮等四人据以申请再审的事实不存在，理由不充分。请求驳回苏凤銮等四人的再审申请。

　　本院认为，关于涉案土地征收行为是否合法的问题。广西自治区政府于2011年11月21日作出桂政土批函[2011]734号《关于都安瑶族自治县2011年第八批次城市建设用地的批复》,批准将包括苏凤銮户的承包地在内的河池市都安瑶族自治县安阳镇集体农用地28.3665公顷作为建设用地。都安县政府于2012年9月21日作出《征收土地公告》，将征收土地权属、面积、四至范围及征收补偿标准予以公告。苏凤銮户的承包地在本次征收范围内。据此，再审申请人的承包地已被依法征收。再审申请人提出都安县政府侵占土地的申请再审理由不能成立。

　　关于都安县政府对再审申请人实施强制交付土地的行为违法是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。”本案中，都安县政府在土地行政主管部门既未作出责令交出土地决定，也未申请人民法院强制执行的情况下，即组织相关部门强制交付使用，二审判决确认强制交付土地的行为违法是正确的。但在一审判决作出后，都安县政府即于2016年1月18日作出《关于安阳镇镇北社区和兴二组（队）村民苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均不服征地补偿安置的协调决定》，确定征收苏凤銮等四人的0.668亩承包地，支付土地、青苗补偿费共计42880.92元，并预留0.0763亩作为生产生活安置用地。如不服该决定，可向广西自治区政府申请裁决。据此，都安县政府对再审申请人的损失给予了补偿，明确了救济途径，再审申请人的合法权益已得到保障。再审申请人提出适用民事侵权赔偿标准的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

　　综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

　　驳回苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均的再审申请。

　　审判长

　　龚　斌

　　审判员

　　熊俊勇

　　审判员

　　陈宏宇

　　二〇一七年六月三十日

　　法官助理

　　李竺娉

　　书记员

　　潘海蓉

　　附：相关法律司法解释条文

　　1.中华人民共和国行政诉讼法

　　第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

　　（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

　　（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

　　（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

　　（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

　　（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

　　3.中华人民共和国国家赔偿法

　　第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

　　本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。

　　4.中华人民共和国行政强制法

　　第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。来源：行政法

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