重庆高院裁判：请求履行征收补偿职责应以存在征收行为为前提

　　【裁判要旨】

　　1.原告课以义务之诉请的完整阐述

　　原告提起撤销请求和履行职责请求为共同构成单一的课以义务之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。如果此时原告仅仅提出撤销行政机关的拒绝答复行政行为（积极不作为），而没有提出履行职责的诉请，则此为“孤独撤销之诉”而形成跛足之诉，缺失课以义务之诉应有的完整性。原告如果针对行政机关存在的怠为行为（消极不作为），原告应提出确认行政机关不作为行为违法，该确认违法请求和履行职责请求共同构成单一的课以义务之诉。质言之，涉及积极不作为时为撤销之诉+履行职责之诉，涉及消极不作为时为确认违法之诉+履行职责之诉。

　　2.请求履行征收补偿职责应以存在征收行为为前提

　　农村公路建设方式主要采系采取村社自行协商土地、财政补助的方式进行。可以按照“村民自愿、民主决策”及“一事一议”制度，通过村社内部自行协商调整方式提供的农村公路建设用地，不改变集体土地所有权性质，不涉及国家征收土地。此类建设属于村内公益事业，而非政府主导的征地行为。当事人提起履行法定职责之诉，须具有请求行政机关作成特定行政行为的公法上请求权基础。若案涉行为不涉及土地征收，且无证据证明政府存在强占土地或征收行为，则当事人要求政府补办征收审批手续、支付征地补偿费用的诉请，缺乏事实根据与法律依据，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）渝行终120号

　　上诉人（原审原告）陶某容，女，住重庆市綦江区。

　　委托诉讼代理人张某，男，住重庆市綦江区，系陶某容之子。

　　被上诉人（原审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地：重庆市綦江区古南街道中山路1号。

　　法定代表人郭某萍，区长。

　　陶某容诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）履行集体土地征收补偿职责一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初728号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院认为，陶某容的诉讼请求为依法确认綦江区政府在“庙体公路”硬化工程中，未履行农用地转用审批、土地征用补偿等法定职责，强占陶某容家庭承包口粮田致永久性无法复耕的行政行为违法；并判令綦江区政府按《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》规定，补足土地征用相关审批手续，向陶某容支付土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、失地生活保障费（具体金额按重庆市綦江区现行法定补偿标准核算）。

　　公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”首先，《伏牛村药铺组沙土岗至桂花树上地明细表》虽显示修建涉案道路时占用陶某容户土地2.7亩及桃树，但经人民法院生效裁判认定，涉案道路系陶某容丈夫张某政等人自行联系三环高速公路项目部人员帮忙修建成土坯路，后伏牛村村民委员会将已经通行使用的土坯路硬化成水泥路亦是应村民的要求所为，涉案道路系由农户自发修建，目的是为了享受该道路带来的便捷交通，且无证据证明涉案道路占用的土地已被国家征收。其次，重庆市綦江区人民政府办公室于2019年3月15日作出《关于下达2019年第二批“四好农村路”通组通畅工程建设计划的通知》，将涉案道路列入2019年第二批“四好农村路”通组通畅工程建设计划，但该建设计划为指导性计划，若自筹资金不能按时到位、不能按时启动建设的，建设计划自动取消，相应指标予以调整；区发展改革委、区财政局、区交通局、区公共资源综合交易中心依据各自职责做好通组公路相关工作，区政府办公室按项目完成时间对各街镇实施情况开展督查，保障通组公路顺利实施。涉案道路的硬化系应村民要求，并经陶某容所在集体经济组织民主议定，人均集资300元合计55000元用于硬化该道路，不足部分由财政补助。因此，目前在案证据不足以证明綦江区政府存在陶某容所称强占其土地的违法行为。陶某容请求綦江区政府补办审批手续、支付相应补偿款项，缺乏事实和法律依据。原审法院据此遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回陶某容的起诉。

　　陶某容上诉称，原审裁定仅凭生效裁判关于“涉案道路土坯路阶段由陶某容丈夫联系修建”的认定，便片面得出“道路系农户自发修建”的结论，与客观事实严重不符。而涉案道路建设系綦江区政府主导的行政行为，非农户自发修建。原审裁定以“无证据证明土地被征收及被上诉人强占”为由驳回起诉，违背《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，属于适用法律不当。綦江区政府未履行法定职责，违法占用农用地的行为已构成行政违法，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定和《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定，陶某容有权依法获得相应补偿。综上，原审法院裁定存在认定事实错误，适用法律错误。请求撤销原审裁定，并依法改判支持陶某容的全部诉讼请求。

　　綦江区政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

　　本院认为，陶某容向一审法院提出的诉讼请求是请求“依法确认被告重庆市綦江区人民政府在‘庙体公路’硬化工程中，未履行农用地转用审批、土地征用补偿等法定职责，强占原告家庭承包口粮田致其永久性无法复耕的行政行为违法；依法确认被告实施‘庙体公路’硬化工程的行政程序违法；判令被告按《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》规定，补足案涉土地征用相关审批手续；判令被告向原告支付土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、失地生活保障费（具体金额按重庆市綦江区现行法定补偿标准核算）”，当事人提起该诉讼类型为确认之诉。一审法院行政裁定中将案由表述为“确认占地行为违法”不规范，该确认之诉的表述系源于当事人诉讼请求的权利救济意图内容进行的归纳阐述，案由表述与《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》将“行政行为”类型确立为行政案件案由核心要素的原则相悖。依据该规定，结合当事人起诉时具体事实及诉讼请求等，现将本案案由重新确定为“履行集体土地征收补偿职责”。

　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该行政义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作成的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即使当事人诉请之中有提出撤销拒绝答复行政行为的意思表示，也仅为附带请求撤销拒绝答复行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求为共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。如果此时原告仅仅提出撤销行政机关的拒绝答复行政行为，而没有提出履行法定职责的诉请，则此为“孤独撤销之诉”而形成跛足之诉，缺失履行法定职责诉讼应有的完整性。当然，如果行政机关存在怠为行为（消极不作为），原告应提出确认行政机关不作为行为违法，该确认请求和履行职责请求共同构成单一的履行法定职责之诉。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政契约及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。

　　《中华人民共和国公路法》第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”第十四条规定：“国道规划由国务院交通主管部门会同国务院有关部门并商国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准。乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”《农村公路建设管理办法》第二条规定：“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。县道是指除国道、省道以外的县际间公路以及连接县级人民政府所在地与乡级人民政府所在地和主要商品生产、集散地的公路。乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。”第十二条规定：“县道建设规划由县级交通运输主管部门会同同级有关部门编制，经县级人民政府审定后，报上一级人民政府批准。乡道、村道建设规划由县级交通运输主管部门协助乡级人民政府编制，报县级人民政府批准。”案涉的“庙体公路”属于农村公路，且重庆市綦江区人民政府办公室于2019年3月15日作出《关于下达2019年第二批“四好农村路”通组通畅工程建设计划的通知》，将涉案道路列入2019年第二批“四好农村路”通组通畅工程建设计划。

　　《重庆市公路管理条例》第五条第三款规定：“乡（镇）人民政府、街道办事处负责本行政区域内乡道、村道的管理工作。村（居）民委员会在乡镇人民政府、街道办事处的指导下，做好村道相关工作。”《重庆市农村公路建设管理办法》第四条规定：“区县（自治县）人民政府是本行政区域内农村公路建设的责任主体，对农村公路建设质量、安全负责，落实财政保障机制，加强和规范农村公路建设管理，严格生态环境保护，扶持和促进农村公路绿色可持续发展。乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。村民委员会在乡（镇）人民政府的指导下，可以按照‘村民自愿、民主决策’的原则和‘一事一议’制度组织村道建设。”第十九条规定：“农村公路建设资金应当按照国家相关规定，列入地方各级政府财政预算。农村公路建设应当逐步建立健全以财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金筹措机制。鼓励采取农村公路资源开发、金融支持、捐助、捐款等方式筹集农村公路建设资金。”《农村公路建设管理办法》第一条规定：“为了规范农村公路建设管理，促进农村公路可持续健康发展，根据《公路法》《公路安全保护条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律、行政法规和国务院相关规定，制定本办法。”第五条第二款、第三款规定：“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。”《农村公路建设管理办法》第二十七条规定：“农村公路建设项目需要征地拆迁的，应当按照当地人民政府确定的补偿标准给予补偿。”从上述规定可知，建设农村公路可以采取多种方式使用集体土地，根据实际用地情况可以征地拆迁，也可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度的方式组织村道建设。案涉“庙体公路”属于农村公路，其建设方式系采取村社自行协商土地、财政补助的方式进行。“庙体公路”所使用土地系由该村社集体经过民主议定程序以内部自行调整方式提供，不改变集体土地所有权性质，不涉及国家征收土地，该段公路改扩建完成之后并不改变原有道路所属性质，建成之后仍为该村社集体所有。如果农村公路建设需要征地拆迁的，则属于土地利用层面管理其应由专门部门法《中华人民共和国土地管理法》予以调整。该法第四条明确：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。第四十六条和第四十七条则分别规定土地征收审批主体和程序。案涉“四好农村路”是否需要征收土地及如何办理审批手续等应遵循土地管理法律规范的规定程序实施。本案中，陶某容主张其涉案履行集体土地征收补偿职责的请求根据为《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》，而案涉公路建设不涉及征收集体土地，陶某容请求綦江区政府履行作成特定“行政征收补偿”法定职责并未能提供事实根据和法律依据，尚不能证明其具有拟请行政机关作出特定征收“行政给付”的请求权基础，故陶某容请求綦江区政府履行法定职责之诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。原审法院据此裁定驳回陶某容的起诉，适用法律并无不当。陶某容的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案依法不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二六年四月十三日

　　书记员朱美霖

　　来源：行政法实务