贵州高院裁判：指引性建议不属于行政复议受理范围

　　【裁判要旨】

　　当事人通过12315投诉网约车平台未按约定提供载客服务，要求网约车平台退赔费用，赔礼道歉，市场监督管理部门作出“建议向交通运输主管部门反映”的反馈意见。该意见系指引性建议，未对当事人的权利义务产生实际影响，不会直接影响其合法权益，不属于行政复议的受理范围。

　　【裁判文书】

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）黔行终106号

　　上诉人（原审原告）：李某某，男，彝族。

　　被上诉人（原审被告）：贵阳市南明区人民政府，住所地贵州省贵阳市。

　　法定代表人：王益彬，区长。

　　委托诉讼代理人：张某，贵阳市南明区司法局工作人员。

　　委托诉讼代理人：杨某，贵阳市南明区司法局工作人员。

　　原审第三人：贵阳市南明区市场监督管理局，住所地贵州省贵阳市。

　　法定代表人：栾剑，局长。

　　上诉人李某某因诉被上诉人贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）、原审第三人贵阳市南明区市场监督管理局（以下简称南明区市监局）行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2025）黔01行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

　　李某某一审诉讼请求：一、撤销南明区政府作出的南府行复〔2025〕2**号《行政复议不予受理决定书》（以下简称2**号《决定书》）；二、责令南明区政府依法受理李某某的行政复议申请。

　　一审经审理查明，2025年3月10日，李某某在12315平台向南明区市监局提出投诉，投诉对象为贵州某某科技有限公司，投诉内容为：“2025年1月13日我在微信小程序‘某某出行’上预约了被投诉人的某某车，费用115元，出行时间是1月25日20时从某某机场出发，目的地到某地。1月25日19时16分某某司机（车牌贵******，车主金某）就打电话催我上车，我说飞机刚落地，稍等一会，而且我约的是20时的车，时间还早。某某司机说还要去接其他人，等不了我，于是违约没带我就离开机场。某某司机说让下一班的司机拉我，但是下一班是21点出发的，我要赶时间所以只能自己打车去高铁站。我认为某某出行合同违约，我花了钱却没坐上车，被迫打车，被投诉人应当退还115元的费用，赔礼道歉。”诉求内容为“退赔费用”。南明区市监局于2025年3月18日在12315平台上告知“经审查，符合受理条件，决定受理”。2025年5月15日，南明区市监局作出办结反馈，内容为：“市民投诉的为网约车无故拒载的相关问题，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，市民可向该公司注册的交通运输主管部门进行反映，2025年3月19日13:10致电投诉人，投诉人电话无法接通。”

　　2025年5月17日，李某某以南明区市监局为被申请人，向南明区政府提出行政复议申请，申请事项为“申请人不服被申请人作出的投诉办结反馈（无），请求撤销、部分撤销行政行为，并责令重作”。南明区政府于2025年5月22日作出2**号《决定书》，载明“本案中，申请人向被申请人投诉网约车平台在与其形成交通运输合同后未按约定提供服务，要求被投诉人退赔费用，赔礼道歉。该投诉事项发生于道路交通运输领域，而根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款‘直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。’、《道路运输服务质量投诉管理规定》第二条‘县级以上（含县级，下同）人民政府交通行政主管部门负责本辖区道路运输服务质量投诉管理工作......’，申请人的投诉事项属于交通运输主管部门而非工商主管行政管理部门的职责范围。故而，在被申请人并无法定职权解决申请人与被投诉人之间的消费争议的情况下，被申请人回复申请人建议其向交通运输主管部门进行投诉，并不会影响到申请人作为消费者的合法权益，与申请人并无利害关系。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（二）项、第二款的规定，本机关决定不予受理。”南明区政府于2025年5月23日将该2**号《决定书》向李某某邮寄送达。李某某不服该不予受理决定，遂向一审法院提起行政诉讼，请求如前。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第四条“县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”及第二十四条第一款第一项“县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的”之规定，李某某不服南明区市监局作出的投诉反馈，向南明区政府申请行政复议，南明区政府具有对李某某提出的行政复议申请进行审查并作出决定的法定职责，是本案的适格被告。

　　本案中，李某某因认为被投诉人贵州某某科技有限公司未按约提供网约车乘车服务，通过12315平台向南明区市监局提出投诉，要求退赔费用并赔礼道歉。该投诉事项发生于道路交通运输领域，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理”及《道路运输服务质量投诉管理规定》第二条“县级以上（含县级，下同）人民政府交通行政主管部门负责本辖区道路运输服务质量投诉管理工作，其所属的道路运政管理机构（以下简称运政机构）是道路运输服务质量投诉（以下简称服务质量投诉）的受理机构，负责本规定的具体实施”之规定，李某某的投诉事项属于交通运输主管部门职责范围，南明区市监局并无对该纠纷进行处理的法定职权，故南明区市监局告知李某某应向交通运输主管部门反映的行为，仅系对李某某的指引，并未实质影响李某某的权利义务，不属于行政复议范围。故李某某针对南明区市监局的办结反馈行为提出的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第五项：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（五）属于本法规定的行政复议范围”之规定，南明区政府以此为由认为李某某的复议申请不符合受理条件，并作出讼争2**号《决定书》对李某某的复议申请决定不予受理，适用法律正确。李某某主张该纠纷属于“消费者权益争议”故南明区市监局具有处理权限，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条第一款“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”之规定，消费者权益保护的职权，并非仅限于工商行政管理部门，故李某某的该项主张不能成立，一审法院不予采信。

　　在行政程序方面，南明区政府于2025年5月17日收到李某某的复议申请后，经审查后于2025年5月22日作出诉争2**号《决定书》并于次日依法送达李某某，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，同时告知李某某关于复议决定的救济途径，其行政程序合法。

　　综上，南明区政府作出的2**号《决定书》认定事实清楚、适用法律依据正确，程序合法。李某某诉请撤销该复议决定缺乏事实根据及法律依据，故一审法院对其诉讼请求依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：驳回李某某的诉讼请求。案件受理费50元，由李某某负担。

　　李某某不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要事实及理由：一、一审判决认定“上诉人投诉事项属于交通运输主管部门职责范围”，系对法定职责的错误解读，事实认定不清。上诉人投诉的核心是消费合同违约纠纷，而非单纯的网约车行业管理问题。2025年1月，上诉人通过“某某出行”小程序预约网约车服务并支付费用，因司机单方违约导致无法出行，该纠纷本质是消费者与经营者之间的权益争议，符合《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条规定的调整范围。被投诉人实际经营地位于贵阳市南明区，南明区市监局作为属地监管部门，依法享有处理权限。二、一审判决认定南明区市监局的行为与上诉人无利害关系，违背客观事实与法律逻辑，系法律适用错误。南明区市监局的行政不作为直接侵害上诉人合法权益。南明区市监局受理投诉后，未组织调解，也未依法作出终止调解决定，以“无法联系投诉人”单方办结案件，导致上诉人通过行政途径维权的权利落空，财产权益（115元费用返还）与程序权益（行政救济权）均遭受直接损害。三、一审判决维持2**号《决定书》，系对行政复议受理条件的错误适用。被上诉人以投诉不属于“南明区市监局职责、无利害关系”为由驳回申请，事实依据不足、法律适用错误，且行政程序存在瑕疵，未听取上诉人陈述申辩等。四、一审判决驳回上诉人诉讼请求，未纠正上述违法行政行为。

　　被上诉人南明区政府在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。

　　原审第三人南明区市监局在二审法定期限内未提交书面陈述意见。

　　二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，结合李某某的上诉请求，本案的争议焦点是南明区政府作出的2**号《决定书》是否事实清楚，证据充分。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以向行政复议机关提出行政复议申请，第三十条第一款第二项规定，申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系。可知，是否具有行政复议申请人资格，需要申请人与被申请行政复议的行政行为具有利害关系。本院需要判断的是该反馈意见是否会直接影响到李某某的合法权益。本案中，李某某通过12315投诉网约车平台未按约定提供载客服务，要求网约车平台退赔费用，赔礼道歉。南明区市场监督管理局双子塔分局向投诉人李某某反馈“市民投诉的为网约车无故拒载的相关问题，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，市民可向该公司注册的交通运输主管部门进行反映……”。该反馈内容系一种指引建议，并未对李某某的权利义务产生实际影响，不会直接影响到李某某的合法权益，故李某某对南明区市监局的反馈不服而提出的复议申请，不属于行政复议的受理范围，南明区政府不予受理李某某的复议申请，具有法律和事实依据。

　　综上，上诉人李某某的上诉事由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人李某某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 黄　瑶

　　审 判 员 尉一明

　　审 判 员 徐海艳

　　二〇二六年三月三十日

　　法官助理 杨凤池

　　书 记 员 时　薇

　　来源：行政法实务