陈碧文：行政复议与行政诉讼的衔接优化

　　行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的两大法律制度，如何有效衔接以形成制度合力，确保为公民提供及时、全面、有效的救济，是当前构建社会矛盾纠纷多元化解体系的重要内容。

　　二者的衔接历经单行法规定、统一立法、修改调试及创新发展等历史阶段，已基本形成并行并立的衔接范式。随着行政复议主渠道建设的不断深化，其化解行政争议的价值导向愈发凸显，行政复议与行政诉讼亟须进一步理顺功能衔接、程序衔接、审理衔接等方面的关系，尤其需要对行政诉讼监督行政复议的模式作出必要调整。

　　基于此，应着力厘清二者在受案范围、利害关系认定、合理性审查、规范性文件附带审查以及行政复议决定与行政诉讼判决等方面实现良性衔接的内在逻辑，以实现制度优势互补、差异协同发展，在社会治理法治化进程中聚合更大效能。

　　本文将刊于《中国法律评论》2026年第2期“策略”栏目，为阅读方便，脚注从略。如需引用，请参阅原文。

　　目次

　　一、引言

　　二、我国行政复议与行政诉讼衔接发展历程

　　（一）单行法规定阶段（新中国初期—1988年）

　　（二）统一立法阶段（1989—2013年）

　　（三）修改调适阶段（2014—2023年）

　　（四）创新发展阶段（2024年至今）

　　三、主渠道定位下行政复议与行政诉讼衔接的应然逻辑

　　（一）功能定位的差异性

　　（二）程序衔接的连贯性

　　（三）审查规则的互补性

　　（四）监督模式的适配性

　　四、行政复议与行政诉讼衔接的实践困境

　　五、行政诉讼对行政复议监督模式的重构

　　（一）从当被告到程序审的转型

　　（二）替代性监督机制

　　六、行政复议与行政诉讼的衔接重点及解决方案

　　（一）功能定位之衔接

　　（二）受案范围之衔接

　　（三）利害关系认定之衔接

　　（四）合理性审查之衔接

　　（五）规范性文件附带审查之衔接

　　（六）行政复议决定与行政诉讼判决之衔接

　　七、结语

　　引言

　　2023年全国人大常委会审议通过的行政复议法，在全面总结行政复议体制改革成效的基础上，以“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”为目标，对实施24年的行政复议制度进行了全面修订和系统重塑，在大量吸收司法公正要素的同时，强化了行政复议的行政优势。新修订行政复议法实施两年来取得的显著成效，从实践层面证明了行政复议主渠道定位的科学性；同时，新法实施过程中暴露出的一些问题也值得总结和反思，其中一个关键性问题就是行政复议与行政诉讼的衔接配合。

　　就行政复议与行政诉讼的关系而言，一方面，行政复议和行政诉讼都是化解行政争议、监督依法行政、保护合法权益的法律制度，在推进法治政府建设、维护社会安全稳定等方面都发挥着不可替代的重要作用；另一方面，行政复议的主渠道定位对行政争议化解格局产生了深刻影响，行政诉讼如何因应这一重大变化，与行政复议实现有效衔接，对于更好发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用和行政诉讼的司法终局作用，切实提升监督和治理效能，具有重要意义。

　　本文将尝试从考察我国行政复议与行政诉讼的衔接发展历程出发，分析行政复议主渠道定位对二者衔接关系提出的新要求，以及新修订的行政复议法施行以来双方在衔接配合方面亟须解决的一些问题，并提出应对之策，以期实现二者优势互补、协同共进、差异化发展，不断形成监督依法行政和预防、化解行政争议的更强合力。

　　我国行政复议与行政诉讼衔接发展历程

　　行政复议和行政诉讼同为多元纠纷化解体系的重要组成部分，两项制度渊源深厚、相辅相成。1989年行政诉讼法的颁布实施，在新中国法治进程中具有重要的里程碑意义；也正是因为行政诉讼法的出台，加速推动了行政复议的统一立法进程。

　　从1990年制定《行政复议条例》，到1999年《行政复议法》颁布实施，行政复议与行政诉讼并行并立的中国特色行政救济制度体系逐步确立，并在深化全面依法治国的历史进程中发挥了重要作用。2014年，行政诉讼法率先完成全面修订，通过从立案审查到立案登记、从属地管辖到跨区划管辖、从不可调解到有限适用调解等一系列重大制度调整，构建了更加公正、高效的行政争议解决机制，开启了行政诉讼高质量发展的篇章。

　　十年后，行政复议制度也实现了迭代升级，行政复议法实现了系统大修和制度重构。在行政复议与行政诉讼制度协同发展、不断完善的进程中，二者的衔接机制也同步演进。总体来看，二者的衔接主要经历了以下几个重要阶段。

　　（一）单行法规定阶段（新中国初期—1988年）

　　从我国行政救济制度的发展历史来看,行政复议制度早于行政诉讼制度建立。新中国成立初期便开始出现行政复议制度。1950年，政务院批准、公布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实际上就是行政复议。同年12月，政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》，首次使用了“复议”一词。

　　20世纪50年代中后期，行政复议制度得到初步发展。由于这一时期行政诉讼制度尚未建立,所以行政复议成为唯一的行政救济途径,经行政复议所作出的决定通常具有终局性。例如，1957年的《治安管理处罚条例》规定，上一级公安机关对申诉作出的裁决为终局裁决。

　　党的十一届三中全会召开后，随着经济社会进入新的发展阶段，我国法制建设也重回正轨。1982年《民事诉讼法（试行）》中关于“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法”的规定，标志着我国行政诉讼制度的初步建立。与此同时，规定行政复议制度的法律、法规日益增多。据统计，1979年以后至1990年国务院制定《行政复议条例》之前的十余年间，共有100多部法律、行政法规规定了行政复议。

　　这一时期，行政复议与行政诉讼的受案范围以及二者之间的衔接主要由单行立法分别加以规定。例如，1980年《个人所得税法》规定复议是诉讼的前置程序；1980年《中外合资经营企业所得税法》规定，合营企业与税务机关之间的纳税争议经复议后可以向人民法院起诉；1982年《商标法》使用“复审”概念，并规定商标评审委员会作出的裁决为终局裁决；1986年《治安管理处罚条例》在规定申诉前置的同时，明确当事人可以提起行政诉讼。由于行政诉讼的受案范围仅限于法律明确规定的事项，实践中行政复议的救济范围远远大于行政诉讼。

　　（二）统一立法阶段（1989—2013年）

　　1989年行政诉讼法颁布实施，明确行政案件既可以先申请行政复议后提起行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼，正式确立了行政复议与行政诉讼衔接的基本框架。1990年国务院发布《行政复议条例》，进一步规范行政复议活动，上述衔接机制在行政法规层面得以落实。

　　受既有立法的影响，这一时期我国行政法理论研究逐渐以行政诉讼为中心，行政复议被视为行政诉讼的配套制度，其本身也被归于具体行政行为范畴。此后一段时间内，在论及行政复议时，往往将其界定为具体行政行为，强调其行政层级监督的特性，并将行政复议活动本身作为行政诉讼的标的。

　　1999年，九届全国人大常委会第九次会议审议通过《行政复议法》，标志着行政复议不再仅是行政诉讼的配套机制，而成为与行政诉讼并行的行政救济制度。但从立法实践观察，早期行政诉讼和行政复议法律法规均未充分重视化解行政争议的功能。

　　1989年《行政诉讼法》、1990年《行政复议条例》以及1999年《行政复议法》的立法目的，均主要聚焦于保障监督依法行政和保护合法权益，并未明确将解决行政争议作为主要目标。这也导致实践中行政审判和行政复议更加强调对行政行为合法性审查的监督职能，行政争议实质化解率较低。大量案件经复议后仍进入诉讼程序，行政复议过滤行政争议的功能未能有效发挥。

　　鉴于上述问题，理论界和实务界进行了认真总结与反思，逐步认识到将行政复议简单界定为具体行政行为并不妥当，开始主张重视行政复议的争议化解功能。2007年《行政复议法实施条例》首次在立法目的中明确并突出行政复议制度在解决行政争议中的职能作用。随着后续立法更加重视行政复议的救济属性、引入更多准司法程序，普遍强调行政复议是一项行政性司法活动、是行政监督的重要形式，也是对公民权益的重要救济途径。但在行政复议司法化的具体内涵、制度模式以及其与行政诉讼的互动衔接等问题上，当时尚未形成统一共识。

　　按照法律的规定，在这一阶段，行政复议与行政诉讼的衔接主要体现为以下四个方面：

　　（1）在受案范围方面，行政复议可以受理行政机关侵犯公民、法人或其他组织人身权、财产权、受教育权等权利的各类外部具体行政行为，并可以附带审查规章以下的抽象行政行为；而行政诉讼的受案范围则主要限于涉及人身权、财产权的具体行政行为，受理涉及其他权利的具体行政行为必须有法律、法规的明确规定。

　　（2）在审查内容方面，行政复议既审查具体行政行为的合法性，也审查具体行政行为的适当性；而行政诉讼一般仅审查具体行政行为的合法性。

　　（3）在制度衔接方面，一般情况下，当事人可以自由选择通过行政复议或者行政诉讼寻求救济，但法律、法规规定复议前置的除外；对于行政复议决定不服，当事人通常可以再提起行政诉讼，但法律规定由行政机关作出最终裁决的除外。

　　（4）在被告确定方面，确立了“行政复议机关改变行政行为时当被告、维持时原行政行为机关当被告”的模式。

　　（三）修改调适阶段（2014—2023年）

　　这一阶段的重大变化是行政诉讼法率先进行了全面修订，在行政复议与行政诉讼的衔接上作出了重要调整，开创了行政复议机关与原行政行为作出机关作为共同被告的特色监督模式。

　　随着经济社会的发展和法治的进步，行政复议与行政诉讼制度在实践中逐步暴露出一些问题，亟待从立法层面加以解决。同步修改两部法律、从制度上强化行政复议与行政诉讼的衔接，逐渐成为学界共识，相关实务部门也为此作出了诸多努力。但由于种种原因，行政复议法的修订一度搁置，行政诉讼法的修订则先行通过审议。

　　2014年修订的《行政诉讼法》借鉴了《行政复议法实施条例》的立法经验，将“解决行政争议”纳入立法目的，且将其置于首位，体现了对行政争议实质解决功能的重视和强化。

　　与此同时，行政诉讼对行政复议的监督力度在立法层面得到加强，具体举措就是：当行政复议机关决定维持原行政行为时，作出原行政行为的行政机关和行政复议机关须作为共同被告，由此确立了复议机关“共同被告”制度。该制度的设计初衷在于通过强化司法监督，对行政复议机关形成有效倒逼，促使其更加积极履行法定职责、公正审理案件，从而实现行政争议的实质性解决，降低纠纷进入诉讼程序的概率。

　　然而，在实施过程中，“共同被告”制度的预期效果未能充分显现，同时还暴露出诸多弊端。例如，“共同应诉”的“利益捆绑”表象不仅没有减弱，反而加深了公众对复议决定公正性的质疑等，由此不少学者也开始对该制度进行反思和审视。

　　（四）创新发展阶段（2024年至今）

　　这一阶段的主要特征在于，行政复议的主渠道地位在法律层面得以确立，其行政司法属性显著增强，行政复议与行政诉讼互促并进的行政争议解决机制逐步完善，新的行政争议化解格局正在形成。

　　近些年来，伴随着我国经济社会的发展，矛盾纠纷也在增多，法院案件受理数量呈增长态势，审判压力日益加大。习近平总书记深刻指出，“我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。在此背景下，兼具行政与司法特性的行政复议被普遍看好，被认为应当通过修改行政复议法对其进行重新定位，强化其解决行政争议的制度优势。

　　2024年施行的行政复议法秉持行政司法的制度属性，既注重彰显行政复议司法面向，强化中立、公正、公开等程序性要求，又充分体现其行政面向，拓展行政复议专业、高效、低成本等优势，从总则、受案范围、申请受理、审理程序、决定体系等各方面对行政复议制度进行了全方位、系统性完善，为行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用奠定了坚实的法律基础。

　　从实践效果看，行政复议行政司法属性的制度优势日益凸显，行政复议主渠道建设成效显著。2024年，全国新收行政复议案件74.96万件，达到同期一审行政审判案件数量的2.5倍，法院一审行政案件和信访部门登记数量则分别有不同程度下降；90.3%的案件经行政复议后未再进入诉讼或信访程序，实现了案结事了。2025年，全国行政复议案件持续增长，各级行政复议机关办理行政复议案件首次突破百万件，达到111.5万件，其中新收案件98.5万件，几乎是同期一审行政审判案件数量的3倍。

　　行政复议与行政诉讼案件数量差距再次拉大，行政复议挺在前端、吸纳并实质化解行政争议的效果更加明显，学界所呼吁的“大复议、中诉讼、小信访”纠纷化解格局，正逐步朝着预期方向发展。

　　主渠道定位下行政复议与行政诉讼衔接的应然逻辑

　　将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，既是政治层面的要求，也是法律层面的规定。主渠道定位的确立，为行政复议与行政诉讼在行政争议化解体系中的功能定位与衔接模式提供了核心指引。

　　行政复议和行政诉讼“相互独立、各成体系，又前后衔接、相互配合”，二者理想的发展状态体现为行政监督权与司法审判权在行政纠纷化解体系中实现优势互补、相互尊重且协同共进，形成层次化的发展格局。这一良性衔接与差异化发展格局的构建，应着重在以下几个方面予以体现。

　　（一）功能定位的差异性

　　毋庸置疑，行政复议与行政诉讼都具有化解行政争议、监督依法行政和维护合法权益的重要作用，然而在主渠道目标导向下，二者在功能定位上应当有所区分。

　　中央全面深化改革委员会第十八次会议强调，“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控”。

　　作为法治轨道上重要的非诉讼纠纷解决机制，行政复议应当充分发挥分流和实质化解行政争议的关键性作用，力求将矛盾纠纷化解在前端和初发阶段，从源头上助力减少诉讼增量。特别是在行政复议主渠道目标导向下，其制度体系已经完成了系统性重构，通过扩大受案范围和前置范围、增加听取意见和听证程序、规定调解和和解机制、强调变更等纠错决定的运用等举措，进一步强化了行政复议实质性化解行政争议的功能优势。

　　因此，行政复议应承担行政争议化解的“主阵地”角色，立足“司法化和行政化之双重面相”，更好发挥其在监督广度、深度和力度上的行政性优势，侧重前端纠纷化解功能，通过强化变更决定的适用、灵活运用调解机制等方式，最大限度推动行政争议的实质性化解，避免其进入诉讼程序。

　　行政诉讼则应坚守“司法最终原则”，以“最后一道防线”的定位履行兜底监督职能，发挥其在法律审查中的专业优势与“一锤定音”的司法最终裁判功能，重点化解法律适用复杂、涉及面广、其他纠纷解决渠道难以有效处理的行政争议，以法治手段为行政权力划定边界，并在纠纷解决的最后环节最大限度实现定分止争的目标。

　　（二）程序衔接的连贯性

　　程序衔接的核心在于实现受案范围与受理路径的有序对接，既要保障权利救济的便捷性，又要强化制度之间的互补性。在受案范围衔接方面，“行政复议范围的设定既应当体现出与行政诉讼制度之间的合作，也应当体现二者之间的差异和互补”。根据行政诉讼法的规定，凡属于行政诉讼受案范围的行政案件，行政相对人都可以先向行政复议机关申请行政复议。

　　但是主渠道目标导向下的行政复议受案范围应当在与行政诉讼保持适度重合的基础上体现扩展性，将更多行政争议纳入受理范畴，从而凸显行政复议内部监督与救济并重的制度特色。哪些行政争议属于行政复议的受案范围，以及经行政复议后行政诉讼能否监督、如何监督，都是衔接机制中的重点问题。

　　在受理程序衔接方面，当事人是选择直接提起行政诉讼，还是先申请行政复议再提起行政诉讼，涉及行政与司法的协调，以及行政复议、行政诉讼各自制度功能的合理发挥。行政复议法修订过程中，对于复议前置范围的设置存在不同意见：一种观点认为，应当将所有行政争议全部纳入行政复议前置范围，以回应主渠道的目标要求；另一种观点则认为，应当取消复议前置制度，由当事人自主选择救济途径。修订后的行政复议法采取折中方案，基本确立了“以当事人自由选择为原则、以行政复议前置为例外”的衔接模式。

　　“将行政内救济作为行政诉讼必经或者可能经过的诉前程序，已成为一种世界性经验”，行政复议法规定复议前置制度，是推动行政复议主渠道作用充分发挥、实现行政争议的实质性化解的重要举措之一。在主渠道背景下，为进一步强化行政复议吸纳行政争议的能力，仍需要进一步明晰和优化复议前置的适用范围。

　　（三）审查规则的互补性

　　行政复议与行政诉讼在事实认定程度、方法等方面的同质化现象，必然影响行政复议化解行政争议主渠道作用的发挥。审理标准的差异，实质上涉及监督权行使的强度和深度问题。为落实行政复议主渠道定位，两类制度在办案过程中还需要明确合理分工，避免因重复审查造成行政和司法资源的浪费。

　　行政复议与行政诉讼在监督功能上具有互补性特征。二者可依托各自独特的监督机制，通过内部监督和外部监督的差异化协同，在监督上形成合力，以实现监督效果的最优化。为充分发挥两项制度的协同效能，行政复议在履行监督功能时，应更加强调事实审查的深度。在查明案件过程中应发挥行政性优势，不应以申请人的申请主张等作为调查取证的前提性限制。

　　除双方主动提交的证据外，在调查取证过程中，应当充分运用层级监督和行政管理职权，广泛收集证据并进行穿透式审查；同时，切实保障当事人的程序性权利，通过听取意见、举行听证等方式夯实事实审查基础，最大限度查明案件事实，在适当性审查方面发挥更大作用。

　　行政诉讼作为维护公平正义的最后一道防线，具有不告不理、不主动调查取证等相对被动的程序性特征，侧重对行政行为合法性的审查，并更加注重法律适用问题的审查。基于司法谦抑性原则，行政诉讼在行政案件事实审查方面存在一定局限性，原则上应当尊重行政复议在事实认定方面形成的结论。

　　（四）监督模式的适配性

　　行政诉讼的司法终局性决定了其对行政复议具有天然的监督职能，当申请人对行政复议决定持有异议时，可以通过提起行政诉讼的方式寻求救济。2014年行政诉讼法的修订确立了“共同被告”制度，旨在通过更强力度的司法监督，缓解行政复议作为行政系统内部监督的压力，推动行政复议机关更加积极、规范地履行监督职责。该制度在实施初期发挥了积极作用，司法审判的倒逼使行政复议机关在作出维持决定时更为审慎。

　　与此同时，实践中也产生了一些新的、甚至更为复杂的问题。如今，行政诉讼以共同被告形式监督行政复议的制度已运行十余年，其在实践层面呈现的实际效果与制度设置初衷之间的偏差，为进一步探讨和调整行政诉讼监督行政复议的模式，提供了丰富的实证样本。

　　“尽管行政程序与司法程序经历了不同的发展道路，但它们被认为是实现正义的相辅相成的工具。一个机构必要的独立性应当得到另一个机构的尊重。”在行政复议主渠道建设的目标导向下，其行政司法属性和解纷实效愈发凸显。在行政争议化解体系中，行政复议与行政诉讼的关系更趋近于司法程序中一审与二审的层级构造，人民法院应对行政复议主渠道建设提供必要支持。在此背景下，行政诉讼对行政复议的监督模式应当进一步厘清与优化。

　　行政复议与行政诉讼衔接的实践困境

　　行政复议与行政诉讼实现有机衔接，要求行政复议机构与人民法院必须保持良好的沟通交流。2023年新修订的行政复议法公布后，各级行政复议机构与人民法院建立了常态化沟通交流机制，双方的频繁互动与良性沟通在实践中产生了诸多方面的积极作用，比如增进相互了解、促进业务交流、强化信息共享、统一办案标准、形成监督和纠纷化解合力等。与此同时，新修订行政复议法施行两年来的实践也表明，二者在衔接方面仍然存在一些困境，亟待引起重视并推动解决。

　　一是行政复议机关当被告的弊端日益凸显。复议机关是否应当作被告，是长期以来学界和实务界争论不休的焦点问题。行政诉讼法修订过程中多次就此问题进行讨论，“复议机关不应作被告”与“经复议后均以复议机关为被告”两种截然不同的观点相持不下。最终立法机关从倒逼行政复议制度发挥更大作用的角度出发，扩大了行政复议机关作被告的情形，也就是从原来的“改变原行政行为时当被告”，增加规定“维持原行政行为时，与原行为机关当共同被告”。

　　实践表明，复议机关当被告的制度已不适应新形势的需要，其产生的不利影响是当前复议与诉讼衔接的最大困境，甚至已成为制约行政复议主渠道建设深入推进的关键因素。

　　其一，行政复议机关作被告加剧了“案多人少”矛盾。2025年全国行政复议案件共计111.5万件，在数量上是2020年行政复议体制改革前的近5倍，而行政复议人员的数量与五年前相比并无明显增加，办案力量与所承担工作任务的不匹配问题十分突出，行政复议机关作被告无疑使这一困境更加凸显。

　　其二，行政复议机关作被告不可避免地影响行政复议权威性的树立。裁判者的权威很大程度上来自于中立公正。新修订行政复议法施行后，行政复议不再以书面审查为原则，许多情况下要举行听证，行政复议机关作为第三方裁判机构，组织类似庭审的“两造”对抗，彰显了自身的中立与公正。然而，这种中立性很快就被诉讼庭审时行政复议机关与被申请人一同坐在被告席所打破，“既当裁判员又当运动员”，群众的不信任与质疑便随之而来。

　　其三，行政复议机关是否作被告与复议纠错率高低并无必然联系。设立共同被告制度的初衷是解决“行政复议维持率过高、纠错率过低”的问题，通过行政诉讼倒逼行政复议机关积极依法履职，将行政复议这一非诉纠纷解决机制挺在前面，但实践证明这一理想目标并未如期实现。

　　事实上，从1999年行政复议法施行后，近二十五年来行政复议纠错率与法院判决的行政机关败诉率基本上保持在同一水平，说明影响行政复议纠错率的决定性因素是一个地区的整体依法行政水平。比如2025年上海市行政复议纠错率仅为1.9%，而西部地区某省的行政复议纠错率高达26.8%，反映出两地的依法行政水平存在差异，但很难得出该省行政复议工作质效远超于上海的结论。

　　二是行政复议与行政诉讼“同质化”现象影响行政复议制度优势有效发挥。从理想的角度讲，对于行政复议与行政诉讼衔接关系的制度设计，应当立足于充分发挥行政与司法系统各自的优势，通过二者之间的良性衔接实现对公民权利全面、及时和有效的救济。现实情况是，实践中行政复议和行政诉讼无论在受理案件范围方面还是在审查内容和标准上都存在同质化的倾向，并没有根据行政机关和法院的优势和特点进行合理分工，导致二者合力无法充分发挥，反而相互抵触、消解造成行政和司法资源严重浪费。

　　从行政复议与行政诉讼的办案实务反映出，由于行政复议机关几乎在各种情形下均要作被告，行政复议与行政诉讼同质现象日趋普遍化、全面化，审判实践中法官们往往习惯于以行政诉讼的标准来要求行政复议，而行政复议人员在办理行政复议案件时不得不考虑行政诉讼的审判标准，如此一来必然导致行政复议与行政诉讼日益趋同，行政复议所谓的受理范围更广、审查程度更深、监督更加全面等诸多制度优势难以充分发挥。

　　三是在利害关系认定、复议前置理解、合理性审查、规范性文件附带审查、复议决定与判决衔接等方面存在脱节现象。为有效发挥化解行政争议的主渠道作用，行政复议机关对利害关系的审查往往秉持比较宽泛的尺度，而法院在行政诉讼中对利害关系的认定则更为严格，实践中就出现过行政复议机关予以受理但人民法院认定复议机关受理不当而推翻复议结论的情况。

　　在复议前置方面，主要存在人民法院和行政复议机关对2023年修订的《行政复议法》第23条关于行政复议前置条款适用理解不一致的问题，特别是行政机关未履行法定职责与不予公开政府信息的认定存在分歧，部分法院之间的观点也不一样。

　　在合理性审查方面，复议案件中行政复议机关既要审查行政行为合法性也要审查其合理性，而法院以合法性审查为原则，不能过多介入合理性避免对行政造成不当干预，这是复议与诉讼的本质区别，然而实践中一些法院借助于审查行政复议打破了这一基本界限。

　　行政复议法、行政诉讼法的修订均强化了对规范性文件的审查，实践中的困惑是行政复议机关对规范性文件已作附带审查，在后续的诉讼程序中法院是否有必要再对该文件进行审查，以及对复议作出的结论如何进行采信。另外，行政复议决定与行政诉讼判决类型并非完全吻合，在实践中的衔接关系也需要进一步理顺。

　　在笔者看来，两种制度衔接配合的成熟模式是“求同存异”，既要注意“求同”，通过良性互动凝聚更多共识，不断形成推动共同价值目标实现的合力；也要善于“存异”，充分认识对方之所以独立存在的价值，承认并尊重这种差异性，给予对方足够的制度空间。行政复议与行政诉讼同样如此，在“求同”问题上双方都付出了巨大努力，也取得了丰硕成果，但是在“存异”方面似乎还有很长的路要走。

　　由于这种差异性在制度衔接配合上未得到很好的体现，所涉及的一些深层次问题就难以从根本上解决，这也直接导致实践中程序上的不相适应以及功能实现上的“大打折扣”，随着行政复议主渠道实践的深入推进，这些现实困境也更加凸显。

　　行政诉讼对行政复议监督模式的重构

　　行政诉讼究竟采用何种模式对行政复议进行监督，根本上取决于我国行政诉讼制度的价值取向以及行政复议自身的法律特性。“主渠道”目标导向下，行政复议的性质定位已经在制度和实践层面均实现了系统性变革，行政诉讼针对行政复议的监督模式有必要重新审视，并与时俱进加以调整。

　　（一）从当被告到程序审的转型

　　1.实践逻辑层面

　　行政诉讼监督行政复议，很大程度上是因为行政复议属于行政系统内部的层级监督制度，在行政争议化解程序中的独立性和超然性不足。相较行政诉讼，行政复议在判断和审理的中立性和公正性上使得申请人存在一定疑虑。通过让行政复议机关作被告倒逼复议机关公正履职，这一机制在特定时期内对行政复议机关强化自我监督起到一定推动作用，但从成本效益与制度效能等角度分析，其不仅未达到预期目标，反而引发新的制度困境。

　　特别是新修订的行政复议法于2024年施行后，随着行政复议案件数量的大幅增长，经复议后起诉的案件绝对数量也明显增加，近两年分别为3.5万件、5.8万件，同比分别增长85.7%、62.9%，行政复议机关的应诉压力显著增大。一些较高层级的行政复议机关需要前往异地参与诉讼时，往往会耗费大量额外的人力、财力等行政资源。

　　与此同时，在诉讼程序中行政复议机关关于事实依据、法律适用理由等应诉内容与作出原行政行为的行政机关存在较多重合之处，容易导致庭审中有效信息输出不足，不仅难以充分展现各自在案件中的角色和责任区分，也使得庭审推动争议实质性解决的效果大打折扣。若延续原有监督模式，上述衔接问题将直接影响行政复议主渠道建设成效。

　　在理想情境中，推动行政复议机关依法履行职责，关键应从其自身的体制机制革新与优化入手，否则只依赖外部力量的强制推动，不仅会越来越偏离解决问题的根本，甚至可能会产生新的制度难题。基于此，新修订的行政复议法通过优化管辖体制、增设听证与听取意见程序、完善复议委员会制度等，已显著增强行政复议制度机制的中立性和公正性，使其“科学性、体系性和完备性极大增强”，为监督模式转型奠定了实践基础。

　　2.理论逻辑层面

　　在主渠道目标导向下，行政复议具有行政司法属性。“行政”是指行政复议作为一类行政活动的本质属性，承担监督依法行政的重要功能；“司法”是指基于行政复议化解行政争议的解纷功能，在地位上应当具有必然的中立性和超脱性。在“行政”属性视域下，行政复议机关对下级机关的层级监督呈现为“双方法律关系”；而在“司法”属性视域下，复议机关作为中立第三方裁决争议，与各方形成“三方法律关系”，其地位类似一审法院，这使得行政诉讼对复议的监督与二审对一审的监督具有本质一致性。

　　若延续行政复议机关作被告的制度设计，将导致结构性矛盾。如前面所述，复议机关作为纠纷裁判者，与原行政机关共同应诉，既可能削弱其行政监督功能，也易因与申请人形成两造对峙局面进而损害复议公信力。同时，复议机关作被告相当于将复议机关视为争议产生机制，其前后角色的不连贯与其作为争议化解机制的定位相背离，与行政复议的准司法属性存在逻辑冲突，违背了法官不能因自己的裁判当被告的基本法理。

　　基于此，行政复议机关作被告的制度应作进一步调整，依照二审法院监督一审判决的模式，将诉讼监督复议的监督模式由作被告转变为书面审查复议决定，使其更具有逻辑上的自洽性。

　　（二）替代性监督机制

　　推动行政复议共同被告制度的调整，将有助于行政复议机关回归中立裁决的法定角色，进而对行政复议与行政诉讼的关系格局产生实质性重塑。值得注意的是，行政复议机关不再作为行政诉讼的被告，并不意味着其可脱离对复议决定的责任约束。人民法院仍需对行政复议决定进行全面审查，并与被诉行政行为一并作出效力认定，这一机制确保了行政诉讼对行政复议决定的监督约束力得以延续。

　　与此同时，针对复议机关被告地位取消后的监督空白，替代性监督机制已逐步建立，即通过强化对败诉行政复议决定的考核与追责，倒逼复议机关依法履行纠错职责。目前，行政复议机关在行政诉讼中的败诉情况已被纳入平安中国考核体系，且指标赋分相对较高。

　　平安中国考核涵盖社会治安、公共安全、法治建设等多维度内容，是对地方政府及相关部门综合治理能力的综合性评价。将行政机关败诉情况纳入其中，直接关系单位整体考核成绩及相关负责人、工作人员的绩效评价，这一制度设计能够促使行政机关在作出行政行为及开展行政复议时更为审慎、规范。此外，平安中国考核结果通常向社会公开，由此形成的舆论监督压力，可进一步推动行政机关主动提升依法行政水平，维护政府公信力。

　　综上，行政诉讼通过持续审查行政复议决定，并将其败诉情况纳入平安中国考核的机制，相较于单纯让复议机关作为行政诉讼被告，更具约束效能，能够更好地督促行政复议机关依法履行法定职责。

　　行政复议与行政诉讼的衔接重点及解决方案

　　“在行政复议与行政诉讼的制度衔接中，一条基本经验是：行政争议的解决倚重行政机关、行政机关是主战场，法院是行政争议解决的最后一道防线。”在主渠道目标导向下，行政复议的行政司法属性与一般行政执法行为明显不同，行政诉讼对行政复议的监督须跳出针对一般行政行为审理的固有模式，以实现二者的差异发展和良性衔接。基于行政复议与行政诉讼在制度功能、审理程序、审查标准等方面的显著区别，实现二者的良好衔接应具体涵盖以下几个方面：

　　（一）功能定位之衔接

　　行政复议与行政诉讼均以行政权力监督为核心逻辑，但主渠道目标要求二者须基于差异化定位形成监督合力。针对不同类型的行政争议，行政复议与行政诉讼应当达成制度功能的最佳协调配置。行政复议应凸显“前端化解”优势，立足行政系统内部监督的专业性与高效性，承担争议化解的“主阵地”角色，通过对案情简单、涉及行政专业性较强的争议进行实质性处理，充分发挥过滤分流作用，从源头减少进入诉讼程序的案件数量。

　　行政诉讼则需坚守“司法最终原则”，以“最后一道防线”的定位履行兜底监督职能，对复议程序未能化解的复杂争议进行终局性裁判，形成“前端过滤—后端兜底”的功能闭环，确保争议化解的彻底性与权威性。

　　（二）受案范围之衔接

　　“行政复议范围的设定既应当体现出与行政诉讼制度之间的合作，也应当体现二者之间的差异和互补。”根据行政诉讼法规定，属于行政诉讼受案范围的行政案件，行政相对人都可以先向行政复议机关申请行政复议。但是主渠道目标导向下的行政复议受案范围应在与行政诉讼保持适度重合的基础上体现扩展性，将更多行政争议纳入受理范畴，而行政层级监督相较司法外部监督的行政性优势，也为构建更加宽泛、更为开放的行政复议受案范围提供了可行性。

　　行政复议的受案范围应宽于行政诉讼受案范围，诸多游离于行政诉讼受案范围之外的行政争议均可以纳入行政复议受案范围。为充分吸纳行政争议，新修订的行政复议法在申请范围层面确立了“应收尽收”原则，原则上未被法律明确排除受案范围的情形，通过分析认为符合兜底条款要求的，均可以纳入行政复议范围。

　　基于在受案范围认定标准上的差异，更多不属于诉讼受案范围的行政争议类型必然会纳入行政复议渠道解决。因此，人民法院对行政复议申请范围的认定，应当以行政复议法的规定为直接依据，以行政复议主渠道建设为原则性指引，采用“行政争议”标准审查复议受理的合法性。

　　（三）利害关系认定之衔接

　　新修订的行政复议法对行政复议的立案条件作出了明确规定，这一规定直接涉及行政复议的准入门槛问题。在主渠道目标导向下，行政复议应当在多元纠纷化解体系中吸纳绝大多数行政争议，同时基于行政复议作为行政系统内部自我纠错的制度属性，决定了行政复议申请人资格的认定以及行政复议中“利害关系”的判断标准需秉持适度宽松与灵活的原则，在入口环节拓展行政争议的容纳口径。

　　具体而言，行政复议中的“利害关系”标准应当宽于行政诉讼，应从最大限度保护申请人合法权益的角度进行把握。该标准不应局限于法律上的利害关系，还应涵盖事实上的利害关系，只要该利益“具有值得保护之实质的、理念的、直接的、现实的或将来的及任何可以估量之利益”，均应纳入考量范围。

　　作为行政系统的自我监督途径，行政复议应当以实事求是、有错必纠为原则，不论是行政法律行为还是行政事实行为，凡是具有外部法和主观法性质的行政争议事项，只要涉及公民、法人或者其他组织的合法权益，原则上都可以认定其与申请人存在利害关系。法院在审理行政复议案件时，应明确申请人资格与原告资格存在差异，并尊重行政复议对“利害关系”从宽解释的认定标准，避免与司法认定标准趋于同一化。

　　（四）合理性审查之衔接

　　目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的。行政复议和行政诉讼在立法目的、程序设置、救济形式等多个方面都表现出共性，但两种制度的监督权力基础不同，即行政复议是行政权力的内部层级监督，行政诉讼是司法权力的外部监督，决定了两者制度构建有各自的侧重点。

　　特别是在主渠道目标导向下，行政复议相较行政诉讼应对行政行为进行更为全面、深入的审查，已成为普遍共识。基于此，行政诉讼对行政复议的事实认定主要涉及认定标准和尊重限度两个方面的衔接问题。

　　1.认定标准

　　事实认定和合理性审查的标准涉及行政诉讼与行政复议对行政行为的介入程度问题。行政复议作为行政系统内部自我纠错制度，直属上级机关通常被认为相较下级机关具有更强的专业性，其对行政行为的介入程度相对较高。而行政诉讼作为对行政行为的外部审查制度，应当尊重行政的专业性和技术性判断，其相较行政复议对行政行为的介入程度更低。行政复议与与行政诉讼相比，“行政复议无需囿于行政机关首次判断权原理”。

　　因此，行政复议对行政行为的审查深度和强度均更高，对事实的认定标准更为严格，可以对行政行为的适当性进行更为全面的审查。新修订行政复议法“应纠尽纠”“应改尽改”的制度导向，正是行政复议制度能够深度触及行政行为实质合理性优势的充分彰显。行政复议机关应当从公平正义的实质法理价值出发，全面判断行政行为是否符合行政目标实现导向，是否符合比例原则、平等原则等依法行政原则的基本要求，是否符合人民群众对公平正义可以普遍接受的一般情理等，充分发挥对合理性的全覆盖审查优势。

　　2.尊重限度

　　司法应当尊重行政的专业性和技术性判断。人民法院对行政复议中的事实认定和适当性判断应给予必要的尊重，但也应当有一定的限度。不当行政行为根据瑕疵程度可以分为一般不当和明显不当。针对明显不当的行政行为，行政诉讼可以依法撤销或部分撤销，并可以责令重作。

　　这实际上确立了行政诉讼与行政复议在不当行政行为审查强度上的差异规则，行政诉讼对涉及一般性适当性审查的案件，应当严格把握“明显不当”的审查标准，以与行政复议“一般+明显”全覆盖、穿透式的审查强度形成区别，保持对行政复议事实认定和适当性判断的必要尊重。关于明显不当如何判断的问题，应当运用形式法治与实质法治高度统一的比例原则，对客观裁量结果进行判定。

　　具体而言，行政诉讼可以从行政行为是否具有主体资格、是否明显超越职权、是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律依据、是否明显违反法定程序等方面进行审查，如果存在任一情形，法院可以对行政复议机关的事实认定和适当性判断进行重新审视。而判断是否“明显”，应当以一个通情达理、了解情况的一般理性人标准进行判断。

　　（五）规范性文件附带审查之衔接

　　规范性文件附带审查制度是行政复议和行政诉讼监督功能的重要延伸，行政复议规范性文件附带审查制度的产生早于行政诉讼。1999年行政复议法便对此作了规定，行政诉讼法直到2014年修订时才增加了该制度。2023年行政复议法修订过程中，很多学者主张进一步加强对规范性文件的监督力度。新修订的行政复议法以设置专节的方式规范附带审查的程序、明确规范性文件制定机关的配合义务、细化附带审查的处理结果，强化了行政复议附带审查制度，加深对规范性文件的审查监督强度。

　　行政复议与行政诉讼中的规范性文件附带审查制度尽管在审查的对象和内容等方面保持一致，但由于两者制度性质存在显著差异，导致它们在审查流程以及审查结果的处理方式上有着明显不同。行政复议在附带审查中认为相关条款超越权限或者违反上位法的，可以决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。而在行政诉讼附带审查程序中发现行政行为所依据的相关规范性文件不合法，人民法院无权对其直接进行处理，仅可以不将其作为行政行为合法的依据，并向制定机关提出司法建议，且上述处理仅对个案适用具有效力。

　　针对行政复议机关认为规范性文件合法，行政诉讼能否继续附带审查的问题，理论上行政诉讼可以继续附带审查。主要理由是，行政复议与行政诉讼在判断规范性文件合法性的审查认定标准应当是一致的，二者对规范性文件附带审查的区别在于，行政复议对违法规范性文件的处理刚性更强。因此，如果行政复议机关认为相关规范性文件合法，行政诉讼仍可以对案涉规范性文件的合法性进行监督审查，并根据审查结果作出相应处理。

　　（六）行政复议决定与行政诉讼判决之衔接

　　2014年修订的行政诉讼法极大调整和优化了判决方式，有利于更好回应当事人诉求、强化监督准确性和争议的实质化解。新修订的行政复议法也全面完善了行政复议决定体系，并进一步细化各类决定的适用情形，增强纠错的精准性、针对性、实效性。行政复议决定与行政诉讼判决的衔接应当注意以下几个方面。

　　第一，针对行政行为的合法性标准应当协同一致。《行政复议法》第64条规定的撤销决定情形与《行政诉讼法》第70条规定的撤销判决情形相近，均包括主要事实不清、证据不足，违反法定程序，适用依据不合法，超越职权或者滥用职权等情形。这体现了行政复议与行政诉讼对于违法行政行为的基本判断标准是一致的，确保了对行政行为合法性审查的统一性。行政复议机关和人民法院在合法性审查时应遵循相同的法律规范和原则，避免出现审查标准不一致的情况。

　　第二，针对相同行政行为的评价，复议决定和判决类型应当协调一致，要实现复议维持决定与诉讼驳回判决的对应。行政复议中的维持决定，是对原行政行为合法性和适当性的认可。在行政诉讼中，原行政行为合法的，法院会作出驳回原告诉讼请求的判决。二者均起到了维持原行政行为效力的作用，是对合法行政行为的肯定性评价。

　　当行政复议机关作出维持决定后，行政相对人不服提起行政诉讼，法院如果经审理认为原行政行为合法，应作出驳回原告诉讼请求判决，与行政复议的维持决定相呼应，保持二者在判决类型上的一致性。同时，也应当实现复议撤销决定与诉讼撤销判决、复议履行决定与诉讼履行判决等相对应。

　　第三，要注重复议变更决定和诉讼变更判决在适用范围上的差异。相较于行政诉讼的有限变更权，行政复议变更决定适用范围更广。新修订的《行政复议法》第63条第1款规定，对于内容不适当、未正确适用依据，或者经过复议能够查清事实和证据的，行政复议机关可直接作出变更决定。即复议机关不仅可对“明显不当”的行政行为作出变更，对一般“内容不适当”的行政行为也可变更。

　　而行政诉讼变更判决限制较多，只能对“明显不当”的行政处罚决定，或者涉及对款额的确定、认定确有错误的行政决定判决变更。因此，在变更决定和变更判决中要注意二者的差异化适用。同时，对于适用变更决定的行政复议案件，由于涉及大量专业性、技术性的合理性判断，行政诉讼原则上应当予以认可，体现司法对行政的尊让。

　　第四，行政诉讼的案由设置应当尊重事实，不应将行政复议作为一类案由。行政复议具有典型的行政司法属性，是一种独立的解纷渠道，具有居中裁判的制度功能定位，不能将其简单理解为一种执法行为。在行政诉讼中，案由应根据行政行为的性质和争议的源头焦点确定，将行政复议作为案由忽视了行政复议的司法属性和解纷制度定位，容易掩盖案件背后真实的纠纷争议焦点，导致对案件性质的错误理解和处理。因此，将行政复议作为行政诉讼案由的设置方式应当进行适时调整。

　　结语

　　强化行政复议与行政诉讼的有机衔接，既是对我国行政救济法治实践规律的深刻把握，也是构建中国特色行政争议化解格局的必然要求。中国特色行政争议化解格局，根植于我国国情与治理传统，强调不同救济渠道的功能适配与协同发力。

　　行政复议作为行政系统内部自我纠错的监督制度，具有公正高效、便民为民的制度优势，应在行政争议化解格局中发挥主渠道作用；行政诉讼作为司法救济的终局环节，肩负着监督行政、化解争议、保障权益的兜底功能，二者并非孤立割裂，而需形成“前端化解、后端保障”的衔接闭环，使行政争议在不同阶段得到精准分流、高效化解。

　　要加快构建行政复议与行政诉讼衔接互洽的中国特色行政争议化解格局，促进提升行政争议解决的整体效能，彰显中国特色社会主义法治在化解矛盾纠纷、维护社会公平正义中的独特优势，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的制度支撑。来源：行政法实务