青海高院裁判：行政机关签订行政协议后无正当理由不得单方变更或拒绝履行

　　【裁判要旨】

　　行政协议兼具行政性和合同性。行政协议的行政性主要体现在行政机关行政优益权的享有上，即在行政协议履行过程中，行政机关可以根据国家法律、政策的变化，从满足国家利益、社会公共利益的需要出发，单方变更或解除行政协议。但行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更或解除行政协议，从而最大程度维护行政协议的稳定性及行政机关的公信力。

　　行政机关为实现行政管理目标与相对人签订行政协议，系双方真实意思表示且不违反法律、行政法规强制性规定的，应认定合法有效。行政协议一经签订，对协议双方均具有拘束力，非因法定事由、非经法定程序不得随意变更或拒绝履行。行政机关以协议内容与事实不符等为由主张变更或不予履行的，应当对变更的合法性承担举证责任；未能举证证明存在法定变更或解除事由的，应当依约继续履行。

　　【裁判文书】

　　青海省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）青行再12号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：祁某，男，1969年7月1日出生，蒙古族，住青海省果洛藏族自治州玛沁县。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：玛沁县某局。住所：青海省果洛藏族自治州玛沁县。

　　法定代表人：李某年，该局局长。

　　出庭负责人：某某措毛，女，该局副局长。

　　再审申请人祁某因与被申请人玛沁县某某局（以下简称玛沁县某局）继续履行土地征收补偿行政协议一案，不服青海省果洛藏族自治州中级人民法院（2023）青26行终3号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年9月12日作出（2024）青行申35号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2024年11月25日公开开庭审理了本案。再审申请人祁某及其委托诉讼代理人陆某，被申请人玛沁县某局的出庭负责人某某措毛及委托诉讼代理人李某豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　祁某申请再审称，因玛沁县某局征用祁某位于青海省果洛藏族自治州玛沁县拉加镇麻吾社区的17.2亩土地，其与祁某在2021年1月8日签订《征地协议》，该协议明确了征地范围、详细载明了补偿内容和补偿金额，并加盖玛沁县某局的单位印章。故双方签订《征地协议》系双方真实的意思表示，协议内容并未违反法律法规的规定，应属合法有效，应当受到法律保护。但《征地协议》生效后玛沁县某局至今未能履行该协议支付补偿款，侵犯了祁某合法权益。二审判决认定《征地协议》无效系认定错误。请求：1.撤销一、二审行政判决，并改判支持祁某的诉讼请求，即判令玛沁县某局立即给付土地征用补偿费共计1006112元；2.一、二审诉讼费由玛沁县某局负担。

　　玛沁县某局辩称，（一）本案祁某未能提交案涉《征地协议》的原件予以核对，经查找玛沁县某局相关档案也未发现存在祁某提交的《征地协议》，该协议不具有真实性。（二）从形式上看，该《征地协议》也并非制式合同，没有任何工作人员签字，也没有列明土地使用信息、具体的补偿依据、补偿标准及补偿方式等重要信息，随意性较强。（三）案涉土地确实已被征收，但根据玛沁县某局计算的补偿内容，补偿款总额应当是640000元（2020年标准）或710000元（2021年标准），《征地协议》内容与事实不符。（四）根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。玛沁县某局作为县级政府的组成部门无该行政主体资格，无权决定征收土地及签订征地协议，即使案涉协议真实，也因违反法律的强制性规定构成无效行政行为，无效的合同自始没有法律约束力。

　　祁某向一审法院起诉请求：1.判令玛沁县某局根据《征地协议》的约定立即给付祁某土地征用补偿费等共计1006112元整；2.诉讼费由玛沁县某局负担。

　　一审法院经审理查明，2020年，祁某位于拉加镇的土地因拟修建地质灾害搬迁安置点被玛沁县某局征用，2020年9月10日玛沁县某局委托青海某评估有限公司对祁某所属房屋建筑物及地上附着物拆迁价格评估为122878元，因祁某与玛沁县某局对评估依据土地面积，补偿费用产生争议，致纠纷产生。

　　一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是行政协议合法有效的基础上，才能判决玛沁县某局继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案中，祁某提交《征地协议》复印件一份，该协议未注明玛沁县某局方签订协议相关人员签名和签订日期，亦未详细列明征收标的物及征收标准，不符合证据三性，不予认可。本案涉及的征地具体补偿项目、数额等问题，不是一种合法的具体行政行为，故征地协议不符合规定，祁某应当在玛沁县某局作出具体行为后另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回祁某的诉讼请求。

　　祁某不服一审判决，上诉请求：1.判令玛沁县某局给付祁某土地征用补偿费共计1006112元；2.一、二审诉讼费由玛沁县某局负担。

　　二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。

　　根据双方当事人的诉辩主张，归纳本案的争议焦点为祁某主张玛沁县某局给付土地征用补偿费1006112元的诉讼请求是否成立的问题。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”。人民法院在审理行政协议案件时，需要对行政机关订立、履行、变更或解除行政协议是否按照法定程序实施予以审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”。依据上述规定，结合本案查明的事实，玛沁县某局征收土地并未遵循《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定的法定程序，故双方签订的《征地协议》因违反法律、法规强制性规定而无效，祁某依据《征地协议》主张玛沁县某局给付土地征用补偿费1006112元的诉讼请求亦不能成立。《中华人民共和国民法典》第二百四十三条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。……”现因玛沁县某局确已征收祁某的土地，应按照有关法律规定的权限和程序依法履行补偿职责。综上所述，祁某的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回上诉，维持原判。

　　再审中，祁某对一审查明的“2020年9月10日玛沁县某局委托青海某公司对祁某所属房屋建筑物及地上附着物拆迁价格评估为122878元”的事实有异议，认为对该事实不知真实情况。玛沁县某局对一、二审查明的事实无异议。再审对双方当事人均不持异议的其他事实予以确认。

　　本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十三条规定：“本解释自2018年2月8日起施行；本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”的规定，本案中，祁某于2023年4月13日向人民法院提起诉讼，一审法院于2023年11月15日作出判决，故应适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》而非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，属适用法律错误。

　　根据再审申请人祁某的再审请求，被申请人玛沁县某局的答辩意见，结合认定的事实，再审围绕祁某的原审诉求能否得到支持的问题进行了审理。

　　一、关于案涉《征地协议》是否有效的问题

　　根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，玛沁县某局作为土地行政管理部门，具有签订补偿安置协议的主体资格，其与祁某签订的《征地协议》属于行政协议，该《征地协议》甲方处有“玛沁县某局”的印章，乙方处有“祁某”的签字捺印，系双方当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法等无效情形。且祁某的案涉土地确已被玛沁县某局征收，用于修建地质灾害搬迁安置点，故《征地协议》应属合法有效。二审法院，仅以玛沁县某局征收案涉土地未遵守《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的法定程序为由，认定《征地协议》违反法律法规的强制性规定而无效，缺乏事实和法律依据，属适用法律错误，再审予以纠正。

　　二、关于案涉《征地协议》应否继续履行的问题

　　行政协议兼具行政性和合同性。案涉《征地协议》的行政性主要体现在行政机关行政优益权的享有上，即在行政协议履行过程中，行政机关可以根据国家法律、政策的变化，从满足国家利益、社会公共利益的需要出发，单方变更或解除行政协议。但行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更或解除行政协议，从而最大程度维护行政协议的稳定性及行政机关的公信力。本案《征地协议》一经签订，对协议双方均具有拘束力，非因法定事由、非经法定程序不得随意变更协议。再审中，玛沁县某局主张案涉土地确已被征收，但根据玛沁县某局重新计算的补偿金额总计应为644438.8元，即土地补偿费332707.02元，房屋及地面附着物补偿费122878元，苗木补偿费22500元，养老保险费用166353.6元，总计644438.8元。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任”的规定，玛沁县某局应对其主张单方变更《征地协议》内容的合法性承担举证责任。但根据玛沁县某局原审提交的证据，无法证明《征地协议》存在严重损害国家利益、社会公共利益的情形，且玛沁县某局事后又不能做出合法有据的解释。在此情形下，为防止行政机关借签订协议的方式征用行政相对人的土地，侵害行政相对人的合法权益，故玛沁县某局不得主张单方变更《征地协议》内容。本案中，玛沁县某局在签订协议时势必已对祁某的土地面积及征地范围内的补偿事项进行了相应审查，在签订《征地协议》并将案涉土地征收后，又以协议内容与事实不符为由要求变更协议内容，有违诚实信用原则和信赖利益保护原则。一审法院认定《征地协议》不符合规定，不是一种合法的具体行政行为，祁某应当在玛沁县某局作出具体行政行为后另行主张，判决不当，再审予以纠正。

　　本案玛沁县某局不履行《征地协议》，其理由为协议载明的征地面积与实际测量的面积有出入，导致征地补偿费用发生变化。经查，玛沁县某局提供的征地面积图纸测量时间为2020年2月，系因其他项目开展的测绘，并非本案征收项目的测量图纸，故无法据此认定祁某的征地面积。案涉《征地协议》签订的前提是祁某的土地被玛沁县某局纳入征用范围，在玛沁县某局的主导下达成的《征地协议》约定：“一、征用土地位于玛沁县拉加镇麻吾社区，土地总面积17.2亩；二、征地补偿费用为423800元、养老保险费用为233100元、地面附着物补偿款为100000元；三、征用150棵树苗，征用费为150元/棵，22500元；四、征用蔬菜大棚费用为226712元；以上共计1006112元”。该协议内容合法有效，且明确了征地范围和面积、补偿内容和金额，双方均应按协议约定履行各项义务。现祁某的案涉土地已被征收，玛沁县某局未能提供有效证据证明《征地协议》依法无效或撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由。因此，玛沁县某局应当按照《征地协议》约定继续履行征地补偿义务。

　　另，关于玛沁县某局应否从征地补偿款中扣除养老保险费用的问题。按照《青海省人民政府办公厅关于土地征收时缴纳被征地农民社会养老保险的通知》（青政办[2013]23号）的要求：“土地征收时缴纳被征地农民社会养老保险的责任主体是用地单位。用地单位应当将被征地农民社会养老保险费用列入建设项目总投资或土地开发总成本。……县（市）政府要对被征地农民社会养老保险的缴纳、使用、管理负总责。各有关部门在同级政府的统一领导下各司其职，做好被征地农民社会养老保险费用的缴纳、使用、管理工作。国土资源管理部门负责征地调查工作，按照本通知规定，计算被征地农民社会养老保险总费用，向用地单位下达缴纳被征地农民社会养老保险费用的通知，并督促按时缴纳……”根据上述规定，用地单位为缴纳被征地农民社会养老保险的责任主体，玛沁县某局作为土地征收部门不应扣除案涉《征地协议》中的养老保险费用。故玛沁县某局的该节抗辩意见不成立，再审不予采纳。

　　综上，本院再审认为，祁某的再审请求成立，予以支持。一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，再审予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销青海省果洛藏族自治州中级人民法院（2023）青26行终3号行政判决及青海省玛沁县人民法院（2023）青2621行初3号行政判决；

　　二、继续履行玛沁县某局与祁某签订的《征地协议》，于本判决生效之日起三个月内，玛沁县某局向祁某支付征地补偿费423800元、养老保险费用233100元、地面附着物补偿费100000元、征用苗木费22500元、征用蔬菜大棚费用226712元，以上共计1006112元。

　　一、二审案件受理费各50元，由玛沁县某局负担。当事人已预交但不应负担的案件受理费，予以退还。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 曲　颖

　　审 判 员 索晓春

　　审 判 员 孙智静

　　二〇二五年一月六日

　　法官助理 殷振贤

　　书 记 员 李启霞

　　来源：行政法实务