河南高院裁判：行政机关将履职申请转为信访处理，构成不履行法定职责

　　【裁判要旨】

　　行政机关收到当事人要求履行法定职责的申请后，未依法作出行政处理决定，而是以信访程序进行答复，属于未履行法定职责的行为。当事人对此不服申请行政复议，属于行政复议受案范围。行政复议机关以该事项系信访答复为由驳回复议申请，构成认定事实错误、适用法律不当，应予撤销。但若在诉讼过程中，原行政机关已重新作出处理且复议机关已责令其依法履职，则再判令复议机关重新复议已无实际意义，对该项诉讼请求不予支持。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）豫行终195号

　　上诉人（一审被告）光山县人民政府，住所地河南省光山县。

　　法定代表人丁某雷。

　　委托代理人胡某丹。

　　委托代理人王伟，河南紫弦律师事务所律师。

　　被上诉人（一审原告）吴某伟，男，1982年9月14日出生，汉族，住河南省光山县。

　　一审第三人光山县交通运输局，住所地河南省光山县东城开发区。

　　法定代表人李某奇。

　　委托代理人史某燕。

　　一审第三人光山县退役军人事务局，住所地河南省光山县。

　　法定代表人毕某耀。

　　一审第三人信阳市某运输总公司，住所地河南省光山县。

　　负责人李某平。

　　上诉人光山县人民政府因吴某伟诉其行政复议一案，不服河南省信阳市中级人民法院（2024）豫15行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。

　　被诉行政行为：光山县人民政府于2024年9月5日作出光政复驳字〔2024〕5号《驳回行政复议申请决定书》，以“吴某伟对光山县退役军人事务局作出《信访事项答复意见书》不服，在法定期限内选择向上一级部门申请复查，在申请复查期间，又以同一事实理由和请求申请行政复议，其实质上仍是对行政机关作出的《信访事项答复意见书》进行复议，该复议申请不符合行政复议的受理条件”为由，驳回吴某伟的行政复议申请。

　　吴某伟一审诉讼请求：撤销光山县人民政府光政复驳字〔2024〕5号驳回行政复议申请决定，判令光山县人民政府重新作出行政复议决定。

　　信阳市中级人民法院一审查明：2024年3月，吴某伟向光山县退役军人事务局提交《申请书》，要求对光山县交通运输局、信阳市某运输总公司（以下简称某运输总公司）与其之间的退役士兵生活费事宜作出行政处理决定。2024年3月19日，光山县退役军人事务局对吴某伟作出信访事项受理告知书，告知对其提出的信访事项予以受理。2024年5月7日，光山县退役军人事务局作出《关于吴某伟信访事项的答复意见书》，处理意见部分载明：“吴某伟反映与原单位的劳动关系争议及生活费问题属历史遗留问题，鉴于吴某伟再次起诉至法院，为维护法律的严肃性，吴某伟相关诉求待法院判决，以判决结果为准。”吴某伟对该《答复意见书》不服，于2024年6月24日向光山县人民政府申请行政复议。光山县人民政府经审查，于2024年7月1日作出光政复受字〔2024〕75号《行政复议受理通知书》，决定予以受理，并于2024年7月2日将该通知书送达吴某伟。2024年7月1日，光山县人民政府作出光政复通字〔2024〕81号行政复议答复通知书，并于2024年7月3日送达光山县退役军人事务局。光山县人民政府经审查，于2024年9月5日作出光政复驳字〔2024〕5号驳回行政复议申请决定书，以其实质上对信访答复意见申请复议不符合行政复议受理条件，且光山县退役军人事务局已经按照信阳市退役军人事务局作出的信访复查意见要求重新作出《答复》，不宜再次同一事项重复作出处理为由，驳回了吴某伟的行政复议申请。吴某伟不服上述行政复议决定，起诉请求撤销该行政复议决定并判令光山县人民政府重新作出行政复议决定。

　　一审法院另查明，吴某伟对光山县退役军人事务局2024年5月7日作出的《关于吴某伟信访事项的答复意见书》不服，于2024年5月30日向信阳市退役军人事务局申请信访复查。2024年6月28日，信阳市退役军人事务局作出信退信复查（2024）3号《信访事项复查意见书》，认为“光山县退役军人事务局对该事项作出信访处理意见，属于以信访处理代替其他法定途径，应当予以撤销。”遂决定撤销光山县退役军人事务局对该事项的信访处理意见。2024年8月13日，光山县退役军人事务局作出《关于吴某伟反映问题的答复》，告知其反映与县交通运输局及原工作单位生活费问题已于2024年3月22日向县交通运输局发出协调函，要求该单位研究化解，并与汽运公司等相关单位进行了沟通协调，同时当面向吴某伟反馈了相关情况，已经做了大量协调工作，履行了相关行政职能。吴某伟对该答复亦不服，向光山县人民政府提出行政复议申请，光山县人民政府经审查，于2024年9月27日受理了该行政复议申请。2024年12月15日，光山县人民政府作出光政复决字〔2024〕64号行政复议决定书，认为光山县退役军人事务局作出的《关于吴某伟反映问题的答复》程序不当、事实不清、证据不足，未依法充分履行职责，决定撤销光山县退役军人事务局2024年8月13日作出的《关于吴某伟反映问题的答复》，责令光山县退役军人事务局在收到复议决定书之日起60日内对申请人的《申请书》重新作出处理。

　　信阳市中级人民法院一审认为，吴某伟向光山县退役军人事务局递交《申请书》，明确请求光山县退役军人事务局对其与光山县交通运输局、某运输总公司之间的退役士兵生活费纠纷作出行政处理决定。光山县退役军人事务局收到吴某伟的履职申请后，应当根据行政机关职能作出相应行政处理决定，光山县退役军人事务局未对吴某伟的履行法定职责申请作出处理决定，而是按照信访事项进行处理，不属于已经履行法定职责的情形。光山县人民政府以吴某伟系对信访答复意见不服，申请复议不符合行政复议受理条件，驳回了吴某伟的复议申请，认定事实的主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。因光山县退役军人事务局已经就同一事项按照信阳市退役军人事务局的信访复核意见重新作出《关于吴某伟反映问题的答复》，且光山县人民政府经对该答复进行复议，又撤销了该答复并责令光山县退役军人事务局对吴某伟的《申请书》重新作出处理，本案中责令光山县人民政府重新作出复议决定已缺乏实际意义，吴某伟的该项诉讼请求依法不予支持。综上，光山县人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一审法院判决：一、撤销光山县人民政府于2024年9月5日作出的光政复驳字〔2024〕5号驳回行政复议申请决定书；二、驳回吴某伟其他诉讼请求。

　　光山县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院认定事实不清。解决行政争议的途径有行政诉讼、行政复议及信访，光山县退役军人事务局在接到吴某伟的履行法定职责申请后虽未作出行政处理决定，但是其对吴某伟反映事项进行了调查，按照信访程序作出了《答复意见书》，其通过信访程序处理被上诉人诉求的行为，依然属于履行法定职责，在履行职责过程中虽存在未按照被上诉人的要求适用行政处理程序，但并非是一审法院认定的未履行法定职责。一审法院认定该行为不属于已经履行法定职责的情形，认定事实不清。2.上诉人作出的驳回行政复议申请决定程序合法。上诉人严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序办理行政复议事项，程序合法。3.上诉人作出的驳回行政复议申请决定事实认定清楚、适用法律正确。被上诉人2024年5月30日向信阳市退役军人事务局申请信访复查，在信访复查期间，被上诉人又向上诉人申请行政复议时，且复议期间光山县退役军人事务局已按照市局的信访复查意见要求，按照行政处理程序重新对被上诉人作出《答复》。故上诉人没有必要重复处理，作出的驳回行政复议申请的决定正确。同时，针对8月13日的《答复》，被上诉人已于9月20日又提起行政复议。因此本案诉讼没有诉的利益，纯粹浪费司法资源。综上，请求撤销一审判决第一项。

　　被上诉人吴某伟答辩称：1.光山县退役军人事务局没有履行行政处理程序的法定职责。且光山县退役军人事务局以《关于吴某伟信访事项的答复意见书》代替行政处理程序的文书，属于没有以法定的形式履行法定职责，没有以法定格式的文书处理公务。其履行职责、处理公务的方式不符合形式要件，属于未依法履行职责。依据《行政复议法》第十二条第十一项的规定，吴某伟可以申请行政复议。所以光山县人民政府不应该驳回吴某伟的行政复议申请。2.吴某伟请求光山县退役军人事务局就其与光山县交通运输局（原光山县交通局）、某运输总公司等单位之间的退役士兵生活费纠纷依法作出行政处理决定，属于行政处理申请，不属于信访事项。3.《行政复议法》第六十五条第二款第三项规定：“被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义”，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法。故2024年8月13日光山县退役军人事务局重新出具《关于吴某伟反映问题的答复》之后，行政复议机关应当确认2024年6月24日吴某伟向光山县人民政府申请行政复议之前，光山县退役军人事务局没有依法履行法定职责的行为违法。4.行政复议申请书上的请求事项和信访复查的请求事项是不相同的。

　　一审第三人光山县交通运输局陈述称，本单位与吴某伟之间只是单纯的安置与被安置关系，并不存在其他法律关系，故对于其申请的退役士兵生活费等问题，不属于本单位职权范围。

　　一审第三人光山县退役军人事务局未提交书面意见。

　　一审第三人某运输总公司未提交书面意见。

　　本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，吴某伟的一审诉讼请求主要有两项：一是撤销光山县人民政府光政复驳字〔2024〕5号驳回行政复议申请决定；二是判令光山县人民政府重新作出行政复议决定。

　　（一）根据审理查明，吴某伟向光山县退役军人事务局递交《申请书》，明确请求光山县退役军人事务局对其与光山县交通运输局、某运输总公司之间的退役士兵生活费纠纷作出行政处理决定。光山县退役军人事务局收到该履职申请后，应当根据行政机关职能作出行政处理，但是光山县退役军人事务局对该履行法定职责申请按照信访事项进行处理，显然不属于履行法定职责的情形。之后，光山县人民政府又以吴某伟系对信访答复意见不服，申请复议不符合行政复议受理条件为由，作出光政复驳字〔2024〕5号行政复议决定，驳回了吴某伟的复议申请。故该光政复驳字〔2024〕5号行政复议决定错误，依法应予撤销。

　　（二）因光山县退役军人事务局已经就同一事项按照信阳市退役军人事务局的信访复核意见重新作出《关于吴某伟反映问题的答复》，吴某伟申请行政复议后，光山县人民政府复议决定又撤销了该答复并责令光山县退役军人事务局重新作出处理，故本案再责令光山县人民政府重新作出复议决定已没有意义，一审据此判决驳回吴某伟的该项诉讼请求并无不当。

　　综上，本案光山县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人光山县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长  　张书强

　　审 判 员　  肖海生

　　审 判 员　  万宗杰

　　二〇二五年十月二十七日

　　法官助理　  宋光远

　　书 记 员　  朱雯月

　　书 记 员　  王　轩

　　来源：行政法实务