基本案情

　　吕某向某区司法局投诉律师钱某不尽职代理，同时投诉钱某在所在的某律师事务所疏于管理。区司法局受理吕某投诉并进行了调查，不久，向吕某作出“投诉答复”称：对钱某和某律师事务所的投诉均查证不实，决定不予处理。吕某不服，向某市司法局申请行政复议。某市司法局经过审理，认为某区司法局对钱某的调查结论与事实不符，对某律师事务所的调查没有穷尽合理调查手段。据此，某市司法局认定某区司法局所作“投诉答复”认定事实不清、证据不足，拟予以撤销并责令某区司法局对吕某的投诉重新调查处理。

　　复议说法

　　《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定，申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。行政复议第三人与申请人、被申请人一并被称为行政复议当事人。与行政复议范围之于行政诉讼受案范围、行政复议申请人资格之于行政诉讼原告资格等对应性概念相类似，行政复议第三人同样可以类比于行政诉讼第三人。由于行政复议、行政诉讼以被告诉的行政行为为对象审查其合法性和合理性，行政复议第三人、行政诉讼第三人从其所持立场来说，必然表现为或者与申请人、原告站在同一立场，或者与被申请人、被告站在同一立场，不存在有独立请求权的第三人。

　　行政诉讼、行政复议两大制度立法之初，均在告诉人资格之外另行规定了第三人资格，也对第三人是否能够实际参加案件审理采取了由审理机关审查确定的方式。

　　? 1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。

　　? 1990年制定的《行政复议条例》也在第27条规定：“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议”。

　　? 1991年，最高人民法院发布第一个有关行政诉讼的全面性司法解释--《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》，其中以3个条款完善第三人的参与案件范围、主体条件和诉讼地位。

　　? 1999年制定《中华人民共和国行政复议法》时，保留了“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”可以作为第三人参加行政复议的规定，同时在“行政复议决定”部分增加2个条款，规定第三人有在言词审查方式中表达意见的权利，以及行政复议阅卷权。

　　? 2000年实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，除明确提出“法律上利害关系”这一行政诉讼原告资格的判断标准外，还以7个条款规定了行政诉讼第三人的诉讼主体权利、举证质证权利和参加庭审的权利义务等。

　　? 2007年，国务院在制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第499号）中以4个条款完善了行政复议第三人制度，首次明确第三人参加行政复议分为依申请和依职权通知两种途径，规定第三人不参加复议不影响案件的审理，并且对第三人委托代理人、保障第三人阅卷权和第三人履行复议决定等作出规定。

　　? 2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》中与行政诉讼第三人有关的条款共有6个，除将行政诉讼第三人资格扩充为没有提起诉讼的“同被诉行政行为有利害关系”或者“同案件处理结果有利害关系”的公民、法人或者其他组织外，还规定了第三人的举证质证权利和申请强制执行权。

　　? 2018年2月8日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行，以12个条款的详细规定，不仅继续完善了行政诉讼第三人的诉讼主体权利和举证质证权利，还详细规定了第三人的参加庭审、参与调解和获得赔偿的权利。

　　? 2023年修订的行政复议法中与行政复议第三人直接相关的条款有9个。在行政复议第三人资格上，与行政诉讼保持了对齐，调整为申请人以外的“同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系”的公民、法人或者其他组织。并且，对第三人的委托代理、申请停止执行原行为、举证、阅卷、在变更决定和无证据撤销中特殊地位、被强制执行责任等作出规定。另外，新行政复议法中与行政复议当事人有关的条款有8个，作为当事人之一的行政复议第三人，据此被赋予了听取意见、参加听证、简易程序选择、参与调解和解以及被告知中止、延期决定的权利等。可以说，新行政复议法从资格入口、程序权利、表达意见、参与听证、化解争议和执行义务等各方面，对行政复议第三人设计了全面的知情、参与、救济机制。

　　对行政复议第三人、行政诉讼第三人作上述制度史的梳理，有助于我们清晰的把握第三人制度的内涵和全貌。另外，还可以通过司法审判实践一窥行政复议第三人制度的实际运转情况。由于1999年行政复议法和行政复议法实施条例均规定第三人“可以”参加行政复议，有不少复议机关会在诉讼阶段主张法律没有强制要求必须追加第三人，是否追加第三人是复议机关基于案件审理情况的裁量性权力。一直到2004年之前，上述主张或者能够直接得到法院的认可，或者法院虽不认可但并不据此否定复议决定的合法性。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求包括行政复议在内的行政行为都必须遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。虽然上述文件的法律性质不明，但给法院用正当程序原则审判行政案件提供了新思路和自信心。该年底，江苏省高院在（2004）苏行终字第110号“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”的二审判决中，首次以“正当程序原则”对行政复议机关是否追加第三人问题进行审查，明确提出：行政复议法虽然没有明确行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在作出对他人不利的行政决定时，应当听取相关当事人的意见。行政复议机关未听取当事人意见即作出行政复议决定，构成严重违反法定程序。上述案例被最高人民法院认可，刊登于2005年第3期《最高人民法院公报》上。2017年，最高人民法院在（2017）最高法行申24号“高海清、夏科新与辽宁省抚顺市人民政府再审行政裁定案”中继续重申：尽管《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但是，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。

　　2023年新行政复议法将行政复议第三人资格由“同申请复议的具体行政行为有利害关系”修改为“同被申请行政复议的行政行为有利害关系”或者“同行政复议案件处理结果有利害关系”，体现出对第三人权利保护范围的进一步扩充和对人民法院司法经验的认可。参考司法实践总结，“同被申请行政复议的行政行为有利害关系”应当是指公民、法人或者其他组织合法权益的减损（可能性）与原行政行为本身直接相关，实践中主要表现为两种情形：一是原行政行为造成第三人权利的灭失或减损；二是原行政行为造成第三人义务的课予或增加。“同行政复议案件处理结果有利害关系”应当是指公民、法人或者其他组织合法权益的减损（可能性）与复议处理结果相关。根据复议处理结果的法定类型和法理内涵，这一部分只能限定于复议机关对原行政行为拟作出撤销（含部分撤销）、责令履责、改变结果的变更和确认违法等决定类型中。实践中，这一部分主要表现为三种情形：一是第三人是原行政行为中行政机关所处理事项的利害关系人（非原行政行为相对人）；二是原行政行为的内容与关涉第三人的某种权利义务结构形成冲突；三是行政复议机关认定的事实将对第三人造成不利法律后果。

　　本案中，某区司法局在向吕某作出“投诉答复”中称，对钱某和某律师事务所的投诉均查证不实。某市司法局经过审理，认为某区司法局对钱某的调查结论与事实不符，也就是说复议机关径行认定了钱某有较大可能存在吕某投诉的不尽职代理的行为，根据正常法治状况和法治逻辑，某区司法局在其“投诉答复”被撤销后有较大可能（事实上几乎不可能不照作）根据复议机关认定的事实处理钱某，这就属于复议机关认定的事实将对第三人造成不利法律后果的情形。此时拟撤销“投诉答复”的，某市司法局应当主动追加钱某为第三人。另外，对于吕某投诉某律师事务所疏于管理一事，某市司法局经过审理，认为某区司法局的调查未能穷尽合理调查手段，复议机关本身没有对被投诉事项作出认定。司法局撤销“投诉答复”后，某区司法局仍需重新调查相关事实，调查后仍有可能查证不实且不予处理。再考虑到，被监管对象接受主管行政机关的调查是其法定义务。因此，很难说该复议处理结果对某律师事务所的合法权益将造成减损，此时，无须追加某律师事务所为第三人。

　　来源｜京司观澜