最高法行政庭会议纪要：投诉举报人的行政复议申请主体资格的认定

　　投诉举报人的行政复议申请主体资格的认定

　　?案情摘要

　　A公司与B公司签订协议书，约定共同合作开发某一房地产项目，开发过程中双方因投资问题产生纠纷并提起民事诉讼，生效民事判决认定B公司与A公司系合作合同关系，判决解除协议书并解除合作合同关系，A公司向B公司支付相应资金并赔偿损失。因A公司未能履行生效民事判决，B公司申请法院强制执行，但A公司名下无财产可供执行，执行尚未到位。执行期间，A公司在未办理相关手续的情况下开工建设，市城乡规划局及相关部门曾作出责令整改通知、停工通知并进行查处，但A公司仍然建设并预售房屋。B公司向市城乡规划局投诉，认为A公司未经许可建设并低价出售房屋，侵犯了其在上述民事生效判决中确定的合法权益，请求查处A公司违法建设行为，市城乡规划局未予以理会。B公司申请复议，复议机关市政府认为B公司与申请事项没有利害关系，作出不予受理复议决定。B公司提起行政诉讼，请求撤销被诉不予受理复议决定。

　　?法律问题

　　房屋项目开发合作人以项目开发人违法建设房屋并销售为由向城乡规划部门投诉举报，就城乡规划部门不履行查处职责行为是否具有行政复议主体资格？

　　?不同观点

　　甲说：具有行政复议申请主体资格

　　根据《行政诉讼法司法解释》第十二条第五项的规定，项目参与人为维护自身合法权益向行政机关投诉举报项目公司违法行为，行政机关作出或未作出处理的，项目参与人与该行政行为有利害关系，具有原告资格，亦具有行政复议申请人资格。

　　乙说：不具有行政复议申请主体资格

　　项目参与人与项目公司之间的利益纠纷，已经通过民事救济途径解决。项目参与人与项目公司之间的合作关系被依法解除，执行中双方的债权债务关系变成为普通债权债务关系，项目参与人并非为维护自身合法权益，而是为了泄私愤，举报项目公司的违法建设行为的，其与有管辖权的行政机关查处或不予查处行为没有利害关系，不具有行政诉讼原告和行政复议申请人的资格。

　　?法官会议意见

　　采乙说

　　投诉人为维护自身合法权益向有管辖权的行政机关投诉举报公民、法人或者其他组织的行政违法行为，不服相关职能部门不履行行政处理法定职责或者作出的处理决定的，与行政机关的处理或者不处理行为有利害关系。为此，项目参与人为维护自身合法权益、确保投资安全，向有管辖权的行政机关投诉举报项目公司违法建设行为，有管辖权的行政机关不履行处理的法定职责或者未作出处理，项目参与人不服的，与该处理或者不处理行为有利害关系。但是，项目参与人与项目公司之间的民事纠纷已经通过法定救济途径解决，双方的合作关系被解除，变为普通债权债务关系后，项目参与人为泄私愤举报项目公司的违法建设行为，有管辖权的行政机关作出处理或不予处理决定，项目参与人不服申请复议或者提起诉讼的，与相关行政行为没有利害关系，不具有复议申请人和原告资格。

　　?意见阐述

　　一、行政复议和行政诉讼中的利害关系

　　《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政复议法》第十条、《行政复议法实施条例》第二十八条第二项亦规定了复议申请人的主体资格。

　　从立法规定看，我国《行政诉讼法》对原告主体资格从权利、合法权益到法律上的利害关系再到利害关系的转变，是一个逐步放宽的过程。《执行解释》中明确了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。但由于法律上的利害关系是否包括事实行为，是否包括反射利益、可期待利益等，仍然存在争议，2014年修正的《行政诉讼法》第二十五条明确提出了以利害关系作为判断标准，不局限于法律上的利害关系。对于利害关系的认定问题，有多种分析和理解。【胡建淼教授认为：一是公民、法人或者其他组织成为所诉行政行为的直接对象，从而使它们的权利义务直接受到影响；二是虽然公民、法人或者其他组织不构成行政行为的直接对象，但该行政行为的过程或结果，以及该行政行为成立、变更或者消灭，与该公民、法人或者其他组织的权利与义务发生了法律上或者事实上的关联，造成了实际的影响；三是利害关系还应当包括相对人受到所诉行政行为的“潜在影响”。所谓“潜在影响”，是指所诉行政行为对公民、法人或者其他组织权利义务的影响不具有显现的作用，但具有“潜在”的作用。这种作为现在还不够明晰，但以后会日益明显。参见胡建淼：《行政诉讼法学》，法律出版社2019年版，第247页。何海波教授认为，无论是“权利”“合法权益”还是“利害关系”，都有相当大的解释空间，作为起诉条件的利害关系不限于法律法规规定的利益，也不限于在法律法规条文中能够找到依据的利益。参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版，第201页】利害关系通常需要考量以下几个方面：第一，结合立法目的看，利害关系既包括制定法所确认和保护的权利，也包括法律原则等所保护的正当利益，也就是说对于所要保护的权利，并不局限于《行政诉讼法》和行政法律规范明确规定的范围。第二，既包括合法行为产生的利益，也不完全排除违法行为中包括的合法权益，通常情况下，违法行为不应受到保护，但如果违法行为中同时存在可保护的合法权益，如违法建设本身不具有合法性，但是违法建设中的动产财产、建筑材料、可重复利用的设施等，仍然属于可保护的合法权益，不应排除在外。第三，利害关系保护影响到公民、法人或者其他组织的权利义务，即必须是以保护个人合法利益为目的，而非为实现公共利益加以规定，关于公益诉讼问题，目前，《行政诉讼法》尚未对公民个人提起公益诉讼作出明确规定。第四，利害关系对权利义务的影响与行政行为之间具有直接的关联性，而不包括因行政行为的间接关联而影响的权利义务。第五，利害关系应当是基于公法即行政法律规范、法律原则等确定的权利义务关系，且必须通过行政复议、诉讼途径解决实体争议。若基于私法上的利害关系引起的纠纷，已经通过民事途径明确了权利义务的，则不属于行政诉讼、行政复议保护的范畴。当然，行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。如基于私法中的债权债务、婚姻关系提起行政诉讼、行政复议，通常不属于保护的范畴，《行政诉讼法司法解释》第十三条就债权人的主体资格作了明确规定。但是基于物权关系提起的行政诉讼、行政复议在很多情况下也因具有利害关系而纳入复议、诉讼的保护范围。《行政诉讼法司法解释》第十二条第一项规定了相邻权人与行政行为有利害关系。对于相邻权人，之所以认可其具有利害关系，主要原因有两个：一是行政机关在作出行政许可、行政批准时通常需要考虑相邻权人的合法权益如通行、通风、采光等权利；二是双方因相邻权发生纠纷后通过民事诉讼解决争议过程中，对方有行政机关作出的行政许可、行政批准等行政行为，相邻权纠纷在民事诉讼中难以得到解决，而必须通过行政诉讼对行政行为的合法性加以审查。如果行政法律规范没有规定行政机关在作出行政行为时应当考虑相关主体的权益，则行政机关与该主体之间不能形成行政法律关系，该主体与行政行为之间没有利害关系。

　　二、投诉举报案件中的投诉举报人与投诉举报的事项的利害关系

　　关于合同合作关系权利人与投诉举报查处自己参与合作的项目的违法行为是否有利害关系，要判断其所请求保护的权益是基于何种法律规范以及对该权益的保护是否必须通过行政复议、诉讼的途径。

　　《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》［（2013）行他字第14号］指出：“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”最高人民法院发布的第77号指导案例明确：“举报人就自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。”《行政诉讼法司法解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。投诉举报系基于维护自身合法权益是判断投诉举报人与被诉行政行为是否具有利害关系的核心，无论是复议还是诉讼，只有基于维护自身合法权益这个核心目的，才属于与行政行为有利害关系。而自身合法权益的判断可以从两个方面进行衡量：一是是否具有诉的利益，即是否应当通过行政诉讼保护其利益；二是从保护规范理论考察是否具有可保护的权利，是否属于行政法规范保护的范围。

　　（一）诉的利益

　　诉的利益最早源于大陆法系民事诉讼，主要在于给付之诉中，后来被引入行政诉讼。诉的利益一般归属于主观诉讼的范畴，德国、日本等国家推崇较多。诉的利益更为强调的是维护自身的权利，而不同于法国行政法中的客观诉讼特别是完全管辖之诉，客观诉讼强调的是对法律秩序客观上的维护，因而范畴相对更广，包含公益诉讼等，对原告的主体资格限定亦不如主观诉讼多。

　　如我国台湾地区的“行政诉讼法”按照诉讼类型的划分，对诉的利益的概念进行了界定。“行政诉讼法”上的撤销诉讼，系属于主观的诉讼，以保护人民的权益为主要目的。“倘若人民并无遭受权益的侵害，则不得提起行政诉讼。要求必须有诉之利益，理由有二：一是行政法院为维持其正常的机能，真正以司法的裁判解决纷争，达到保障民众自己的权利或利益的救济为目的。如民众非为救济自己的权益而提起行政诉讼，除相关规定所定之公益诉讼等特殊情形外，原则上行政法院即无裁判必要。且作为撤销对象之行政处分，虽加以撤销，而于客观上已不可能回复原状或丧失其实际上意义时，亦已无提起撤销诉讼的必要实益。二是防止不当的滥诉，保护相对人及其他利害关系人之权益，免于因滥诉而需耗费人力物力应诉的困扰，以确保行政机关顺畅运作，因此，行政诉讼有必要限于政策维护自己权益之人始得提起，至于其他不相干之人，则无必要提起无意义之诉讼，以免相对人蒙受应诉之负担。”【陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第238页】课予义务之诉中，诉的利益需要审查的系原告的请求权基础，对于课予义务行为的消极不作为之行为提起诉讼或复议时，需要审查申请人是否有请求权发生的基础，这种请求权的基础可能是法律法规规定、法律的基本权利、行政机关的承诺或因约定负有的义务，申请人请求行政机关就特定事项作出行政处分，行政机关作出或者不作出行政行为，申请人对该行为不服的，依法具有提起复议或诉讼的请求权基础，具有诉讼或复议的利益。【参见陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第188～191页】

　　从我国《行政诉讼法》规定看，我国的行政诉讼更接近于主观诉讼，更多强调的是对自身合法权益的保护，虽然在公益诉讼方面逐步有所放开，但目前仅限于环境保护、消费者权益保护等方面的公益诉讼，且原告主体资格仍然有严格的限定，并未完全放开至所有公民。

　　在投诉举报类案件中，投诉举报人与投诉举报的事项是否有利害关系，要判断其是否有诉的利益，即只有基于维护自身合法权益的投诉，才属于与行政行为有利害关系。一方面，投诉举报人应当有区别于其他人的可保护的特别权益；另一方面，投诉举报人应当是基于维护自身合法权益而非基于公益或其他原因。一般而言，若项目合作开发人对合作开发的项目违规建设、违规出售等行为投诉举报，认为与其共同合作开发的另一方未经许可擅自建设、擅自出售的违法行为会使得共同投资行为产生违法的重大风险进而侵犯其合法权益，则可以通过投诉举报的行为寻求救济。这是因为，未经许可违规建设房屋，客观上也可能对合作开发人的合法权益造成影响，合作开发人通过投诉举报的方式防止违法行为的发生，防止损失的进一步扩大，属于对自身合法权益的保护。

　　若合作开发人之间存在投资开发纠纷，生效民事判决已经解除合作开发关系并且明确了双方的权利义务，因为民事判决未能履行合作开发人转而投诉举报并认为低价出售侵犯其合法权益，其目的是希望通过城乡规划部门对该违法行为查处进而获得赔偿。但是因为其合法权益已经有民事生效判决予以确认，再行通过投诉举报途径主张权益，并不能解决其民事纠纷，不属于为了维护自身合法权益进行的投诉举报。故此，生效民事判决确认了权利义务关系的情况下，项目合作开发人的诉的利益不能通过投诉举报途径实现，在行政复议及行政诉讼中不具有诉的利益。

　　（二）保护规范理论

　　保护规范理论源于德国，保护规范理论强调两个重要因素：一是根据法律可以清楚界定的潜在原告人的范围；二是规范的目的，至少也必须是旨在保护原告的。【参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第252页】如果一个强行法规（由此产生行政机关的法律上义务）不仅为公共利益，而且至少也为个别民众的利益之目的加以规定时，则可承认公法上权利存在。判断标准在于系争法规的“保护目的”或“法律目的所保障之利益”，故学者称之为“保护规范说”或“保护目的理论”。与之相关的一个重要概念就是反射利益，反射利益不同于公权力产生的直接影响，故不被认定为公权力保护的范畴。反射利益系指个人因公法规范而获得之事实上利益，该个人不能单独对行政机关有所请求。亦即客观的法规基于公益的目的，命令行政主体作为或不作为时，就该单纯的反射效果，个人事实上所享受的利益，因法律相关规定未赋予该个人得为裁判上主张自己利益的请求权，而只是一种事实上的期待与机会而已，故与公权力不同。【参见陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第258～262页】故反射性利益仅仅是在维护公共利益的同时客观上给私人带来的一定的利益，而非直接保护私权利实现的利益。德国法关于保护规范领域的规定，更加明确了反射性利益并不属于行政诉讼保护范围，区分了民事诉讼和行政诉讼的必要分工，认为民事侵权领域的纠纷应首先通过民事救济获得解决，私法上的利害关系，并不属于被告作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的利益，故原告诉称的被侵害利益应选择民事诉讼途径解决。【参见赵宏：《保护规范理论在举报投诉人原告资格中的适用》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第5期】

　　在我国，《行政诉讼法》强调的利害关系以及行政诉讼所保护的合法权益，应当是通过行政法律规范即公权力加以保护的权益，而非通过民事途径或其他途径等私法上的权利予以保护，即行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。【当然，亦有观点认为，不宜将利害关系限缩为“一般也仅指公法上的利害关系”，从而一律否定所谓反射利益受到影响的公民、法人或者其他组织的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格。以法的宗旨或目的为依据来区分法律保护的利益和反射性利益，将其作为行政行为合法性的判断基准，这是正确的方法论。参见杨建顺：《适用“保护规范理论”应当慎重》，载《检察日报》2019年第4月24日】

　　以本案为例，首先，本案行政法律规范并不能保护投诉人的权益。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。从立法的本意看，该条赋予城乡规划主管部门对违法建设查处权，是为了加强城乡规划管理，其保护的对象系不特定的社会公众，其所需要考虑保护的特别权利人包括相邻权人等物权人，而本案违法建设的合作开发人的权利义务已经通过民事途径确定，没有可以通过行政法律规范保护的权益。其次，本案投诉人作为项目合作人的合法权益系合作投资权益，但是生效民事判决已经解除了双方的合作关系，双方的民事纠纷实际上属于债权债务关系，而与该权利相关的纠纷应当通过民事途径解决；即使城乡规划部门履行了查处义务，其亦不会从查处行为中直接获得利益。城乡规划部门的查处客观上虽然可能间接对其有益，但这种查处并非为了保护其合法权益。故生效民事判决解除合作开发合同后，项目合作人与另一方的法律关系已经由合作开发关系转化为债权债务关系，其与投诉举报的事项不具有诉的利益，亦不属于通过行政法律规范来保护的权益，其与其投诉举报的事项不具有利害关系，不宜通过行政复议或行政诉讼途径主张权利。

　　综上，对于投资人、合作开发人在行政复议、诉讼中的原告主体资格不能一概肯定或否定，要判断其复议、诉讼的行政行为是基于什么样的行政法律规范。对于以下两种情况，应当认定具有利害关系：一是合作开发人对未经许可违规建设、出售的行为进行投诉系为了防止违法行为给其共同开发的项目造成损失、及时止损进而投诉举报，属于为了维护自身合法权益；二是合作开发人针对规划部门不予办理建设用地、建设工程规划许可的行为其提起复议、诉讼，规划部门具有相应的法定职责，其不予办理相关许可可能会导致合作开发人无法取得手续，无法推进项目的进展，进而可能损害其合法权益，可以通过行政途径解决争议。但是，若生效民事判决确定了合作开发人之间的权利义务，双方纠纷转化为债权债务纠纷，因为生效判决未能执行，合作开发人对合作开发的项目建设问题投诉举报，主张民事生效判决中的合法权益，其与投诉举报的事项不具有利害关系，合作开发人对于生效民事判决确定的权利义务关系不宜再行投诉举报、通过行政途径解决。来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》来源：行政执法研究