北京高院案例：行政机关对无直接查处职责事项的转办行为不属于行政复议范围

　　【裁判要旨】

　　行政机关在对当事人所控告的事项无直接查处职责的情况下，将当事人所控告的事项转办的行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）京行终1939号

　　上诉人（一审原告）杨丰文，男，1970年8月18日出生，汉族，户籍所在地四川省资阳市安岳县。

　　被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。

　　法定代表人陆昊，部长。

　　委托代理人吴珊，中华人民共和国自然资源部工作人员。

　　上诉人杨丰文因政府信息公开及行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初783号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。

　　2020年8月10日，中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的自然资公开告知[2020]930号《自然资源部政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容如下：2020年7月17日，自然资源部信访机构收到杨丰文的来信。经查，四川省资阳市安岳县自然资源和规划局已于2020年7月就此信访事项向杨丰文出具了《信访事项不再受理告知书》。依据《自然资源行政处罚办法》第七条，其反映问题不属于自然资源部立案查处范围。按照《信访条例》第二十一条、第二十二条的规定，自然资源部将杨丰文反映的信访事项摘要登记录入自然资源部信访信息系统，并短信告知不予受理。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第三十六条“（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，杨丰文所申请公开的“自然资源部对杨丰文控告安岳县违法征地立案程序、调查过程和结案的各种文书和资料”，自然资源部不存在该政府信息。

　　2020年10月26日，自然资源部作出自然资复议［2020］548号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容如下：依据信息公开条例第三十六条“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”的规定，对于杨丰文申请公开“自然资源部对杨丰文控告安岳县违法征地立案程序、调查过程和结案的各种文书和资料”的政府信息，自然资源部不存在该政府信息，且已告知杨丰文，已经履行了信息公开答复义务。依据信息公开条例第三十三条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；……”的规定，自然资源部于2020年7月23日收到杨丰文提交的《政府信息公开申请表》，于8月10日作出被诉告知书，并于当日寄送杨丰文，杨丰文于8月12日签收。已在法定期限内进行了信息公开答复。综上，自然资源部作出的被诉告知书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

　　依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，杨丰文未提交能够证明其向四川省自然资源厅提交过履职申请的证据材料，杨丰文提出“认定四川省自然资源厅乱作为”的复议请求没有事实基础，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。

　　依据行政复议法第六条、行政复议法实施条例第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”和《国土资源信访规定》第二十二条“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（一）属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，制作《国土资源信访事项转送书》，直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门……”的规定，杨丰文提出“撤销被申请人对控告不办理的决定、按照控告之规定和提供的违法证据请求依法立案查处、对控告四川省和资阳市的自然资源厅（局）的问题，转至安岳县自然资源和规划局作出不再受理的通知严重违反控告查处规定，要求认定乱作为”的复议请求实质上是对自然资源部将杨丰文提交的控告信转下级自然资源行政主管部门处理的行为不服，自然资源部将杨丰文反映“四川省安岳县自然资源和规划局违法征地、资阳市自然资源和规划局查处渎职、四川省自然资源厅查处不作为，严重违反土地管理法规定，严重损害国家财产和群众利益”的事项按照信访途径处理，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。依据行政复议法实施条例第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”的规定，对于杨丰文要求听证的复议请求，针对本次复议自然资源部决定不采取听证的方式进行审理。

　　综上，自然资源部决定：依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，维持自然资源部作出的被诉告知书；依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回杨丰文的其余行政复议申请。

　　杨丰文不服，诉至一审法院，请求依法撤销被诉告知书及被诉复议决定，并要求自然资源部重新作出信息公开告知。本案诉讼费用由自然资源部承担。

　　一审法院经审理查明：2020年7月26日，自然资源部收到杨丰文邮寄的《政府信息公开申请表》，所需的政府信息内容描述为：“自然资源部对杨丰文控告安岳县违法征地立案程序、调查过程和结案的各种文书和资料”2020年8月10日，自然资源部向杨丰文作出被诉告知书，并于当日向杨丰文邮寄送达，杨丰文于同年8月12日签收。杨丰文不服上述告知书，于同年8月20日向自然资源部提交《行政复议申请书》。同年8月28日自然资源部作出自然资复议［2020］548号（补）《行政复议通知书》，告知杨丰文，其行政复议申请存在表述不清楚的情况，请其在接到通知书后15日内按要求补正。同年9月5日，杨丰文向自然资源部提交《行政复议（补正）申请书》，复议请求为：1.根据杨丰文反复多次控告并提供的违法征地证据，认定四川省自然资源厅的乱作为。2.撤销被诉告知书。3.撤销自然资源部对控告不办理的决定。4.按照控告之规定和提供的违法证据请求依法立案查处。5.对控告四川省和资阳市的自然资源厅（局）的问题，转至四川省资阳市安岳县自然资源和规划局作出不再受理的通知严重违反控告查处规定，要求认定乱作为。同年9月10日，自然资源部作出自然资复议［2020］548号（答）《行政复议通知书》，后自然资源部作出《行政复议答复书》。在行政复议期间，杨丰文向自然资源部提交了落款时间为2020年9月5日的“关于对自然公开告知（2020）930号告知书的听证申请”。2020年10月26日，自然资源部作出被诉复议决定，并于次日向杨丰文邮寄送达，杨丰文于同年10月29日签收。杨丰文不服，于同年11月1日诉至一审法院。

　　一审法院另查，杨丰文于2020年6月17日向自然资源部邮寄《对资阳市自然资源和规划局执法大队严重违法渎职的控告书》，反映四川省安岳县涉嫌违法征地，四川省、市、县三级自然资源部门存在渎职、查处不到位问题，要求依法查处。同年6月25日，自然资源部将杨丰文邮寄信件摘要登记录入自然资源信访系统，并转送四川省自然资源厅处理。四川省自然资源厅、资阳市自然资源和规划局将该事项逐级转送至四川省资阳市安岳县自然资源和规划局办理。同年7月7日，四川省资阳市安岳县自然资源和规划局作出《信访事项不再受理告知书》。同年7月5日，杨丰文再次向自然资源部邮寄举报信件。自然资源部于2020年7月18日将杨丰文邮寄信件摘要登记录入自然资源信访信息系统，并发送短信告知杨丰文有关部门已对其出具了答复意见，如对结果不服，可通过信访复查复核或行政复议述求等方式维权，自然资源部不予受理。

　　一审法院判决认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提出行政复议申请。关于杨丰文的第一项复议请求，即“根据申请人反复多次控告并提供的违法征地证据，认定四川省自然资源厅的乱作为”的复议请求。根据复议法实施条例第二十一条第（一）项规定，在要求履行法定职责的行政复议案件中，申请人应对其曾向被申请人提出过履责申请的事实承担证明责任。本案中，杨丰文认可在行政复议程序中并未提供证据证明其曾向四川省自然资源厅提交过履责申请的事实，故被诉复议决定认为杨丰文所提上述复议请求缺乏事实依据，该项复议请求不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，并无不当。

　　关于杨丰文的第二项复议请求，即“撤销自然资源部（2020）930号信息公开告知书”的复议请求。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称最高人民法院适用解释)第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据信息公开条例第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，杨丰文提出政府信息公开申请的内容实质上并非获取政府信息，而是以信息公开的名义对投诉举报的查处过程及结果进行咨询，系借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定，杨丰文的申请构成咨询事项不属于信息公开条例的调整范围。故被诉告知书对杨丰文的合法权益明显不产生实际影响，明显不属于行政诉讼的受案范围，也明显不属于行政复议的受理范围。自然资源部维持杨丰文就被诉告知书提出的复议申请后，杨丰文针对该行为提起诉讼，不符合法定起诉条件，一审法院依法应予驳回。

　　关于杨丰文的第三、四、五项复议请求，即“撤销自然资源部对控告不办理的决定；按照控告之规定和提供的违法证据请求依法立案查处；对控告四川省和资阳市的自然资源厅（局）的问题，转至安岳县自然和规划局作出不再受理的通知严重违反控告查处规定，要求认定乱作为”的复议请求。杨丰文认可上述三项复议请求均是因自然资源部将其所提《对资阳市自然资源和规划局执法大队严重违法渎职的控告书》予以转办的行为有异议而提出，根据《自然资源行政处罚办法》第七条的规定，自然资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件。全国范围内重大、复杂的自然资源违法案件是指：（一）国务院要求自然资源部管辖的自然资源违法案件；（二）跨省级行政区域的自然资源违法案件；（三）自然资源部认为应当由其管辖的其他自然资源违法案件。据此，自然资源部对杨丰文所控告的事项并无直接查处职责，其转办行为对杨丰文的权利义务不产生实际影响，故杨丰文的上述复议请求不属于行政复议范围，自然资源部以杨丰文的复议请求不符合行政复议法受理条件为由，驳回杨丰文的行政复议申请并无不当。

　　杨丰文对自然资源部作出被诉告知书，被诉复议决定的程序无异议，且经一审法院审查，被诉告知书、被诉复议决定的作出程序亦符合法律相关规定。

　　综上，杨丰文所提请求法院撤销被诉告知书、被诉复议决定并重新作出信息公开告知之诉讼请求，依据不足，不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了杨丰文的诉讼请求。

　　杨丰文不服一审判决，上诉至本院称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回一审法院重新审理。

　　自然资源部在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。

　　一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

　　另查明，杨丰文向自然资源部提出的行政复议申请的被申请人为自然资源部。

　　本院认为，鉴于上诉人对被诉告知书及被诉复议决定程序的合法性无异议，经审查，本院同意一审法院的相关认定。

　　关于被诉告知书及被诉行政复议决定相应部分的审查。本案中，杨丰文申请公开的信息为“自然资源部对杨丰文控告安岳县违法征地立案程序、调查过程和结案的各种文书和资料”，该申请实质是以信息公开的名义询问对其控告材料的处理情况及相关结果，一审法院认定该申请构成咨询，并无不当。且针对杨丰文提交的《对资阳市自然资源和规划局执法大队严重违法渎职的控告书》，自然资源部已经将信访处理情况告知了杨丰文。故被诉告知书及被诉复议决定的相应部分并未实际侵犯杨丰文依法获取政府信息的权利。

　　关于被诉复议决定驳回杨丰文其他行政复议请求的审查。根据本案查明事实，补正后杨丰文的行政复议请求一共五项，除第二项针对被诉告知书外，第一项复议请求为“根据申请人反复多次控告并提供的违法征地证据，认定四川省自然资源厅的乱作为”，该请求系针对四川省自然资源厅的行为提出的，但本案杨丰文经补正后所列的复议被申请人依旧为自然资源部，明显不符合本行政复议的受理条件，自然资源部驳回该项行政复议请求并无不妥；第三、四和五项复议请求，系因不服自然资源部转办其《对资阳市自然资源和规划局执法大队严重违法渎职的控告书》行为提出的，但在案证据无法证明，自然资源部针对其控告书涉及事项具有直接查处的法定职责，一审法院有关转办行为对杨丰文的权利义务不产生实际影响的认定正确，自然资源部驳回上述三项复议申请并无不妥。

　　综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回杨丰文的诉讼请求正确，本院应予维持。杨丰文的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨丰文负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　刘井玉

　　审 判 员　哈胜男

　　审 判 员　周凯贺

　　二〇二一年六月三日

　　法官助理　张钰杰

　　书 记 员　秦静羽

　　书 记 员　张　曼

　　来源：行政涉法研究