作者：张锋（中国政法大学法学院教授、行政法教学名师）

　　《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”本条的条旨可以概括为省部行为原级管辖及复议终局裁决。本条与《行政复议法》第30条、《行政诉讼法》第18条、第70条一样均为行政法中的“麻烦条款”，对本条的理解及适用在实践中也极易产生歧义。

　　一、关于本条调整的主体，包括以下两类省部级单位

　　其一、条文中的“国务院部门”的概念包括如下三类机关：

　　（一）国务院组成部门共26个，根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条规定，国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署，具体指外交部；国防部；国家发展与改革改委；教育部；科学技术部（23年重组）；工业和信息化部；国家民族委；公安部；国家安全部；民政部；司法部；财政部；人力资源和社会保障部；自然资源部；住房和城乡建设部；交通运输部；水利部；农业农村部；生态环境部；商务部；退役军人事务部；应急管理部；文化和旅游部；国家卫生与健康委；中国人民银行；审计署。他们的全称为“国字号”——中华人民共和国，首长由总理提名，全国人大表决决定，全国人大闭会期间由全国人大常委会决定。

　　关于国务院直属机构和部委代管的国家局的复议管辖问题，国务院法制局1991年2月22日对财政部请示的复函即国法函字〔1991〕7号中表述为：《行政复议条例》第11条第二款规定，“对国务院各部门的具体行政行为不服申请的复议，由作出具体行政行为的部门管辖。”其中的国务院各部门包括国务院各直属机构、各由国务院部委归口管理的国家局。对由你部归口管理的国家局以自己的名义作出的具体行政行为不服申请的复议，应当由该局管辖。类似的解释还有国务院法制办2001年对国土资源部作出的《关于国务院部委管理的国家局的具体行政行为行政复议机关问题的复函》中也为“归口局“自己管辖。这就明确了以下的国务院直属机构和部委代管的“归口局“的复议案件管辖视同部委的复议管辖一样，也为原级复议。

　　（二）国务院直属机构→国务院国有资产监督管理委员会——为国务院直属特设机构,有规章制定权，地方的则设在地市级以上。下面带“总”的为正部级，包括：海关总署；（原）国家税务总局；国家市场监管总局【由原工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局整合而来】；国家广播电影电视总局；国家金融监督管理总局；中国证券监督管理委员会（原为国务院直属事业单位）：国家新闻出版总署（国家版权局）；国家体育总局；不带“总”的为副部级：国家信访局（原国务院办公厅代管，现为国务院直属但实为由新组建的中共中央社工部统一领导）；国家统计局；国家知识产权局；国家林业草原局；国家宗教事务局；国家预防腐败局，也有规章制定权。

　　（三）部委代管的国家局亦称“归口局”为副部级、无规章制定权。（后面的箭头表示归口的部委，体制上由后面的部委的副职兼任局长）；国家数据局、国家粮食局、国家能源局→国家发改委；国家烟草专卖局→工业和信息化部；国家外汇管理局→中国人民银行；国家外国专家局、国家公务员局→人力资源和社会保障部；国家海洋局、国家测绘与地理信息局→国土资源部；国家邮政局→交通运输部；国家文物局→文化和旅游部；国家中医药局→国家卫健委。

　　对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，共同的上级机关应为国务院，但鉴于这类复议管辖的特殊性，《行政复议法实施条例》第23条规定：申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，依照行政复议法第十四条的规定，可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定。

　　这类案件被申请人是原机关，那么具体由谁扮演“被申请人“角色？由哪个机构或部门来作出答复及履行举证责任呢？《行政复议法实施条例》第36条规定：“依照行政复议法第十四条的规定申请原级行政复议的案件，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构指原具体承办工作的部委的司局、内设机构或议事协调机构，如下面案例中的卫生部执业医生资格考试委员会。

　　其二、省级建制单位包括31个省、自治区、直辖市的具体行政行为，不包括他们下设组成部门的厅局委办实施的具体行政行为。省级行政区划分述如下：北京市、天津市、上海市、重庆市四个直辖市；以下为22个省：河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省；内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区-五个自治区。新疆生产建设兵团具有“党政军企“四重性质，也是一个省级建制的特殊主体。对省级政府的具体行政行为不服的，如果申请复议的则复议机关是省级政府自身，具体承办复议职责即为省政府法制部门（司法厅）。

　　二、该条是否属于复议必经式

　　有人从该条的字面理解得出对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，必须先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，进而认为该条的规定是复议前置，即如果对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，必须先向实施该具体行政行为省部自己复议，未经复议的不可提起行政诉讼——这实为一种误解。

　　实际上，该条的立法原意为：赋予了行政相对人、复议申请人对行政诉讼的两次选择权，一是对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的可以以其为被告直接提起行政诉讼，也可以申请复议，如果申请复议就要以该国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被申请人和复议机关提出申请，此时，国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府既是被申请人，也是复议机关，这就是行政复议制度中的原级管辖。

　　在对原级机关的复议决定不服的，出现了第二次选择权，申请人既可以向国务院申请复议，也可以以该复议机关和被申请人身份重合的省部为被告提起行政诉讼，但是，当国务院作出复议决定后即为行政终局的决定，不可再提起行政诉讼。国务院维持了省部的具体行政行为（实为复议决定），下级行政机关的省部也不作被告；国务院改变了原具体行政行为（复议决定）的，国务院仍不作被告，这就是该条中的“国务院依照本法的规定作出最终裁决“。实践中，国务院复议就是国务院法制办（司法部）来复议，再具体说就是国务院法制办（司法部）的相关业务司局具体承办，如笔者曾参与中国第一个国务院复议案件的研讨、论证，卫生部执业医师资格考试委员会确认杨正峰1999年职业医生资格考试报名、成绩无效，此行为即卫生部的行为，杨正峰向卫生部申请复议，卫生部予以维持，杨再向国务院申请复议，国务院法制办教科文卫司主持复议要求卫生部答复。

　　有法考培训机构的辅导资料中将《行政复议法》第14条的规定作为复议必经式来总结和概括是不正确的。笔者既代理过告未经复议的国务院部委的行政诉讼案件，也为作为被告的国务院部委（未经复议的）出庭应诉。北京三个中院的行政庭在司法实践中也是这样掌握的。来源：行政法实务