最高法院案例：复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法是否属于维持原行政行为

　　【裁判要旨】

　　1.共同被告制度

　　行政复议是解决行政争议的重要手段，具有方便、快捷、成本低等优点，但行政诉讼法修改之前，局限于当时的制度安排，行政复议维持率高、撤销率低，纠错能力不足，缺乏公信力。为了改变这种状况，从制度上促使复议机关发挥监督下级机关的行政行为、救济公民权利的作用，新修改的行政诉讼法明确了复议机关维持原行政行为由复议机关和原行为机关作共同被告的制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款、第一百三十五条第一款、规定，我国行政诉讼制度确定了行政复议维持原行政行为由复议机关和原行为机关作共同被告，人民法院对复议决定和原行政行为一并审查一并裁判的新型制度。

　　2.复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法是否属于维持原行政行为

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第二十二条第一、三款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。……复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”据此，如果复议机关以以程序违法为由确认原行政行为违法，并未改变该原行政行为的处理结果，依据上述规定，此属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”情形。

　　3.法律为什么禁止重复起诉

　　重复起诉是指起诉人就同一诉讼标的再行起诉，包括向同一法院，也包括向不同法院起诉。法律上禁止重复起诉，其意在法院就起诉人针对同一诉讼标的的起诉已开启诉讼程序，防止同一或者不同法院再行开启诉讼程序。此既遵循了“一事不再理”原则，也可以避免相互矛盾裁判的出现。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申1261号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）余淑蓉，女，1951年12月6日出生，汉族，住重庆市沙坪坝区。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。

　　法定代表人唐良智，该市市长。

　　一审第三人重庆市沙坪坝区人民政府，住，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道。

　　法定代表人常斌，该区区长。

　　再审申请人余淑蓉因与重庆市人民政府（以下简称“重庆市政府”）信息公开行政复议一案，不服重庆市高级人民法院（2017）渝行终688号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　余淑蓉向重庆市第五中级人民法院提起本案诉讼称，重庆市政府作出的渝府复〔2017〕219号《行政复议决定书》违反《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定，故而请求人民法院判决撤销该行政复议决定，并判令重庆市政府重新作出行政复议决定。

　　重庆市第五中级人民法院一审作出（2017)渝05行初325号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。本案中，重庆市政府于2017年5月25日作出本案被诉渝府复〔2017〕219号《行政复议决定书》，以第三人重庆市沙坪坝区人民政府（以下简称“沙坪坝区政府”）超过15个工作日的法定答复期限为由，确认沙坪坝区政府2017年3月3日对余淑蓉所作《政府信息公开告知书》（沙公开〔2017〕15号）程序违法。该行政复议决定，并未改变原行政行为，余淑蓉应当以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。而余淑蓉提起本案行政诉讼前，已向重庆市第一中级人民法院起诉，请求撤销沙坪坝区政府对其作出的《政府信息公开告知书》（沙公开〔2017〕15号）。重庆市第一中级人民法院于2017年6月7日依法受理该案，并通知重庆市政府作为共同被告参加诉讼。故余淑蓉提起本案行政诉讼，属于重复起诉。经向其释明，余淑蓉坚持本案诉讼。该院据此裁定驳回余淑蓉的起诉。余淑蓉不服，提起上诉。重庆市高级人民法院二审作出（2017）渝行终688号行政裁定以同一理由裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　余淑蓉不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。主要理由为重庆市第一中级人民法院和重庆市第五中级人民法院均依法可以受理其起诉，既然受理了本案，就应当依法审判。

　　本院经审查认为，行政复议是解决行政争议的重要手段，具有方便、快捷、成本低等优点，但行政诉讼法修改之前，局限于当时的制度安排，行政复议维持率高、撤销率低，纠错能力不足，缺乏公信力。为了改变这种状况，从制度上促使复议机关发挥监督下级机关的行政行为、救济公民权利的作用，新修改的行政诉讼法明确了复议机关维持原行政行为由复议机关和原行为机关作共同被告的制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”第七十九条规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款进一步规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”第一百三十五条第一款规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”依据上述行政诉讼法及司法解释规定，我国行政诉讼制度确定了行政复议维持原行政行为由复议机关和原行为机关作共同被告，人民法院对复议决定和原行政行为一并审查一并裁判的新型制度。

　　结合原审法院的裁定和当事人申请再审的理由，本案争议焦点在于余淑蓉提起本案诉讼是否符合行政诉讼的受理条件。这个焦点问题主要取决于以下方面：

　　（一）本案是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的复议机关作共同被告的情形

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第二十二条第一、三款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。……复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，重庆市政府作出本案被诉渝府复〔2017〕219号《行政复议决定书》，以第三人沙坪坝区政府超过15个工作日的法定答复期限为由，确认沙坪坝区政府2017年3月3日对余淑蓉作出沙公开〔2017〕15号《政府信息公开告知书》程序违法，但并未改变该原行政行为的处理结果，依据上述规定，此属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”情形，余淑蓉应当以沙坪坝区政府和重庆市政府为共同被告提起诉讼，人民法院亦应依据上述规定对本案进行受理并审判。

　　（二）本案是否属于重复起诉

　　重复起诉是指起诉人就同一诉讼标的再行起诉，包括向同一法院，也包括向不同法院起诉。法律上禁止重复起诉，其意在法院就起诉人针对同一诉讼标的的起诉已开启诉讼程序，防止同一或者不同法院再行开启诉讼程序。此既遵循了“一事不再理”原则，也可以避免相互矛盾裁判的出现。在本案，余淑蓉在提起本案行政诉讼前，已向重庆市第一中级人民法院起诉，请求撤销沙坪坝区政府对其作出的沙公开〔2017〕15号《政府信息公开告知书》，重庆市第一中级人民法院于2017年6月7日依法受理该案，并依据有关复议机关作共同被告的规定通知作为复议机关的重庆市政府参加诉讼。余淑蓉再向重庆市第五中级人民法院就重庆市政府作出的同一行政复议决定提起行政诉讼，属重复起诉。经法院释明，余淑蓉仍坚持本案诉讼，一、二审法院据此裁定驳回余淑蓉的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。

　　（三）重庆市第一中级人民法院和重庆市第五中级人民法院是否可以对本案同时受理并审判

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”依据上述规定，重庆市第一中级人民法院和重庆市第五中级人民法院分别作为沙坪坝区政府和重庆市政府所在地人民法院，均对本案具有管辖权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条规定“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”为了避免一事多头审理，也为了防止法院之间相互推诿或者争夺管辖权，依据上述规定，本案依法应由最先立案的重庆市第一中级人民法院管辖，重庆市第五中级人民法院对本案的管辖权应予排除。余淑蓉的此项申请再审理由不能成立，本院不予支持。

　　综上，一、二审法院裁定驳回余淑蓉的起诉，并无不当。余淑蓉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回余淑蓉的再审申请。

　　审判长 杨科雄

　　审判员 李智明

　　审判员 李德申

　　二〇一八年五月二十一日

　　法官助理     曹  巍

　　书记员     朱小玲

　　来源：行政涉法研究