行政复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起诉讼，只有经过行政复议后，当事人才可以向人民法院提起行政诉讼。

　　一、复议前置类案件的常见情形及裁判观点

　　1.土地权属争议

　　裁判观点：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》》（法释[2003]5号）规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。根据前述批复，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。当事人因土地权属争议申请确权。县级人民政府作出的处理决定，是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件。当事人在复议机关程序性驳回其复议申请后，直接起诉处理决定，起诉不符合法定条件。

　　相关案例：（2019）最高法行申11293号

　　2.征地补偿安置标准争议

　　裁判观点：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征收人对征地补偿安置标准有异议，对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。

　　相关案例：（2019）最高法行再103号

　　3.税收行政处理争议

　　裁判观点：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款的规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。当事人不服地方税务局作出的税务行政处理决定，必须按照上述规定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，才可以提出行政复议申请。纳税人先行缴纳税款和滞纳金或者提供相应的担保系其提起行政复议的前置条件，也即纳税人就税务处理决定提起行政复议时应当履行的义务。行政复议机关并无义务在行政复议申请阶段向申请人进行提醒或释明。

　　相关案例：（2019）最高法行申3210号

　　4.行政机关颁发土地权利证书的行为不属于行政复议前置的情形

　　裁判观点：《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）进一步明确：”最高人民法院法释[2003]5号批复中的”确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。”据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。颁发土地权利证书的行为，是行政机关对相对人所享有的土地所有权或使用权这一客观事实的依法登记，不属于复议前置的情形，可由当事人选择行政复议或者行政诉讼。

　　相关案例：（2018）最高法行申9242号

　　5.行政机关与行政相对人签订的土地征收协议不属于行政复议前置的情形

　　裁判观点：行政机关与行政相对人签订的《征收土地协议书》是对征地、补偿等事宜的约定，不是对土地权属争议进行的处理，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定需要复议前置的案件。

　　相关案例：（2017）豫05行终170号

　　6.复议前置案件未经实体处理，当事人不能直接起诉原行政行为

　　裁判观点：复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。

　　相关案例：（2019）最高法行申11287号

　　二、相关法律规定

　　1.对侵害已依法取得的自然资源所有权或使用权的行政行为。《行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

　　2.一般纳税争议。《税收征收法》第八十八条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

　　3.涉海关纳税争议。《海关法》第六十四条规定纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。

　　4.对最低生活保障相关的决定或处罚。《城市居民最低生活保障条例》第十五条规定，城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。

　　5.涉外汇管理机关争议。《外汇管理条例》第五十一条规定，当事人对外汇管理机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

　　6.涉广告管理处罚决定。《广告管理条例》第十九条规定，广告客户和广告经营者对工商行政管理机关处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日起十五日内，向上一级工商行政管理机关申请复议。对复议决定仍不服的，可以在收到复议决定之日起三十日内，向人民法院起诉。

　　7.涉价格处罚决定。《价格违法行为行政处罚规定》第二十条规定，经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。

　　8.涉国务院电影主管部门作出的不准予电影公映决定争议。《电影产业促进法》五十八条规定，当事人对县级以上人民政府电影主管部门以及其他有关部门依照本法作出的行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。其中，对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的，应当先依法申请行政复议，对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼。

　　9.对经营者集中的决定。《反垄断法》第二十八条规定，经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。第二十九条规定， 对不予禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。第五十三条规定，对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

　　10.涉宗教事务部门争议。《宗教事务条例》第七十五条规定，对宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

来源：鲁法行谈