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最高法判例:对行政机关未履行法定职责的行为申请行政复议的,复议机关应予受理
发布日期:2021-12-22点击率:22

  裁判要点

  1.县级以上人民政府国土资源主管部门具有对本行政区域内的国土资源违法行为进行查处的法定职责。

  2.复议申请人就行政机关未履行法定职责的行为申请行政复议的,复议机关应予受理。

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     裁判文书 

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2020)最高法行再328号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):鲍龙凯,男,1949年3月13日出生,汉族,住辽宁省大连市普兰店区。

  委托诉讼代理人:张欣,北京京平律师事务所律师。

  委托诉讼代理人:黄爱华,北京京平律师事务所律师。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人):辽宁省大连市人民政府。

  法定代表人:陈绍旺,该市人民政府市长。

  委托诉讼代理人:叶小凤,北京市京都(大连)律师事务所律师。

  委托诉讼代理人:滕念喜,辽宁省大连市司法局工作人员。

  再审申请人鲍龙凯因诉辽宁省大连市人民政府(以下简称大连市政府)行政复议不予受理决定一案,不服辽宁省高级人民法院(2018)辽行终54号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年12月5日作出(2019)最高法行申3427号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭进行了审理,现已审理终结。

  大连市中级人民法院一审查明,2017年4月19日,鲍龙凯向大连市政府申请行政复议。其在申请书中称,其于2016年11月7日向辽宁省国土资源厅邮寄了书面的查处申请,请求尽快对大连普湾经济区管理委员会、炮台街道办事处等四单位违法征地的行为进行调查处理,并将查处情况书面告知鲍龙凯。因辽宁省国土资源厅在法定期限内未予任何答复和处理,其向国土资源部申请行政复议。2017年3月22日,鲍龙凯收到国土资源部作出的国土资复议[2017]434号行政复议决定。经查看该复议决定,鲍龙凯获悉辽宁省国土资源厅于2016年12月21日已将该案转交大连市国土资源和房屋局(以下简称国土局)负责具体办理。因国土局对上述查处事项始终未予任何答复和处理,鲍龙凯认为其已经构成行政不作为,故于2017年4月19日向大连市政府申请行政复议。大连市政府经审查,认为鲍龙凯的行政复议申请属于信访交办事项,不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围,根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定,于2017年4月24日作出《不予受理决定》,并于次日向鲍龙凯邮寄送达。鲍龙凯提其本案诉讼,请求撤销大连市政府作出的《不予受理决定》。

  大连市中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定,大连市政府作为行政复议机关,具有作出《不予受理决定》的行政职权。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请、行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”据此,当事人提起行政复议的法定受理条件之一是存在当事人认为的“侵犯其合法权益”的行政行为。本案中,从鲍龙凯提交的行政复议申请书看,其请求大连市政府行政复议审查的对象是国土资源部门对政府部门的征地情况进行查处,从行政法意义上看,属于一个行政机关针对其他行政机关的监督行为,不属于申请行政机关履行其行政管理职能,对鲍龙凯的权利义务不产生实际影响,即其行政复议申请属于信访事项,不属于行政复议的受理范围。故大连市政府以鲍龙凯的申请不符合行政复议的受案范围为由,作出《不予受理决定》,并无不妥。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定,“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定,“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日,不含节假日。”本案中,大连市政府在收到鲍龙凯的行政复议申请后,于法定期限内作出《不予受理决定》,并送达鲍龙凯,符合前述规定,亦无不当。综上,大连市政府作出的《不予受理决定》事实清楚,适用法律正确,程序合法。鲍龙凯提出的撤销《不予受理决定》并责令大连市政府履行行政复议职责的诉讼请求,缺乏事实和法律依据,不予支持。一审法院于2017年11月1日作出(2017)辽02行初86号行政判决,驳回鲍龙凯的诉讼请求。鲍龙凯不服,上诉至辽宁省高级人民法院。

  辽宁省高级人民法院二审认为:鲍龙凯提交的行政复议申请请求大连市政府行政复议审查的对象是国土资源部门对政府部门的征地情况进行查处,属于一个行政机关针对其他行政机关的监督行为,其行政复议申请属于信访事项,不属于行政复议的受理范围。大连市政府作出《不予受理决定》事实清楚,适用法律正确,程序合法。鲍龙凯提出的撤销《不予受理决定》并责令大连市政府履行行政复议职责的诉讼请求,因缺乏事实和法律依据,一审未予支持并无不当。判决驳回上诉,维持原判。

  鲍龙凯申请再审称:请求撤销一、二审判决,指令二审法院再审。主要事实与理由为:国土局具有对涉案违法占地行为进行查处的法定职责。其针对国土局不依法履行职责的行为,申请行政复议属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围,且大连市政府未提供充分的证据证明其申请属于信访交办事项。

  大连市政府答辩称:一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,不应予以撤销。辽宁省自然资源厅已于2019年4月23日通过辽自然资复[2019]3号行政复议决定书,认定鲍龙凯与鲍鱼岛村征地行为的查处行为没有利害关系。2018年10月25日,鲍龙凯向国土局针对鲍鱼岛村征地行为提出《立案查处申请书》,并以国土局未予答复为由,向辽宁省自然资源厅提起行政复议,请求责令国土局立即履行法定查处职责。辽宁省自然资源厅在复议处理中查明新的事实,即在2011年鲍龙凯即与鲍鱼岛村委会签订了土地的《占有、使用终止协议书》,共涉及土地16.691亩,领取补偿款200292元,并办理社保待遇。但征地机关并未实际占用其土地,目前仍由鲍龙凯占有使用,不存在导致其停耕停种的情况。鲍龙凯已经签订解除土地承包协议,与其复议申请的事项,没有利害关系。故大连市政府作出的不予受理行政复议申请决定书适用法律正确,程序合法,一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,不应予撤销。

  本院认为:本案的争议焦点为国土局是否具有查处违法征地行为的法定职责及大连市政府作出的《不予受理决定》的合法性。

  关于国土局是否具有查处违法征地行为的法定职责问题。根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。自然资源部《国土资源违法行为查处工作规程》规定:“1.适用范围规定县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为,适用本规程,法律、法规、规章另有规定的除外。4.1查处国土资源违法行为的基本内容规定,查处国土资源违法行为,是指县级以上人民政府国土资源主管部门,依照法定职权和程序,对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产资源法律法规的行为,进行调查处理,实施法律制裁的具体行政执法行为。”据此可知,县级以上人民政府国土资源主管部门具有对本行政区域内的国土资源违法行为进行查处的法定职责。本案中,国土局作为大连市国土资源主管部门,具有查处国土资源违法行为的法定职责。鲍龙凯认为有关单位对其房屋及果园、温室大棚等实施违法征地行为,向自然资源厅提交查处申请。该申请被自然资源厅转交至国土局办理,国土局具有依法查处的法定职责,应将查处结果告知鲍龙凯。

  关于大连市政府作出的《不予受理决定》的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定,公民、法人或者其他组织可以就申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的行为申请行政复议。复议申请人就行政机关未履行法定职责的行为申请行政复议的,复议机关应予受理。本案中,鲍龙凯以国土局不履行对违法征地的查处职责为由,向大连市政府申请复议,请求责令国土局履行查处职责,并书面告知查处结果。鉴于国土局具有查处违法征地行为的法定职责,故大连市政府以鲍龙凯的复议申请属于信访交办事项为由,作出的《不予受理决定》没有事实和法律依据。一审判决驳回诉讼请求,二审法院予以维持存在错误。

  关于大连市政府称鲍龙凯已经签订解除土地承包协议,与其复议申请的事项,没有利害关系的主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应的证据。因大连市政府在一、二审中均未提出该项主张并举出相关证据,其在再审程序中提出的相关证据,不能作为证明其行政行为合法的依据。

  综上,再审申请人鲍龙凯的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定,依法应当再审。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条规定,裁定如下:

  一、撤销辽宁省高级人民法院(2018)辽行终54号行政判决;

  二、发回辽宁省高级人民法院重审。

  审判长

  梁凤云

  审判员

  张 艳

  审判员

  杨 迪

  二〇二〇年十二月二十五日

  书记员

  凌白羽