在“贯彻落实中央《意见》全面深化行政检察监督”研讨会上,与会代表提出——

　　深入推进行政争议实质性化解

　　编者按《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调,要“全面深化行政检察监督”“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了”,为新时代行政检察工作指明了方向。日前,浙江省人民检察院、检察日报社联合举办专题研讨会,围绕行政检察实质性化解行政争议的现实必要、地方实践、规范路径、边界效力等进行深入研讨交流,以期为进一步做实行政检察工作提供理论支持。在此,刊发交流发言观点述要,敬请关注。

　　2021年10月20日,由浙江省人民检察院、检察日报社主办,宁波市人民检察院、余姚市人民检察院承办的“贯彻落实中央《意见》全面深化行政检察监督”研讨会在浙江省余姚市召开。来自最高人民检察院和上海、江苏、安徽、浙江等地检察机关的代表、专家学者共60余人参加会议。与会代表围绕“行政检察调处化解”这一主题展开深入研讨交流。

　　浙江省检察院副检察长高杰在致辞中指出,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)揭示了行政检察的定位和发展规律,为全面深化行政检察监督指明了方向,对充分发挥检察机关法律监督职能,推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。针对长期以来行政检察立法不完善、工作相对薄弱的现状,需要进一步加强理论研究和实务调研,注重成果转化运用,为完善行政检察制度、指导司法实践提供有力支持。检察日报社副总编辑覃匡龙在致辞中表示,行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分,《意见》强调要“全面深化行政检察监督”,突出对行政机关违法行为或不作为的监督以及行政争议的实质性化解,深刻反映了党中央对新时代行政检察监督的新期待和新要求。必须提高政治站位,深化认识,增强做好新时代行政检察工作的信心和决心,深化解决新时代行政检察监督理论和实践难题,以更好助力国家治理体系和治理能力现代化。

　　行政检察实质性化解行政争议的现实必要

　　当前,行政检察监督通过开展行政争议实质性化解,正逐步形成以行政诉讼监督为基石、以争议实质性化解为“牛鼻子”、以行政非诉执行监督为延伸的三位一体的行政检察监督新格局。关于检察机关参与行政争议实质性化解的必要性、正当性,与会人员基本形成共识,从不同角度出发,阐释了该举措的现实必要。

　　浙江财经大学法学院教授张旭勇认为,《意见》是习近平法治思想在检察工作领域的具体化,是指导行政检察工作的纲领性文件。近些年来,检察机关在法律监督实践中探索出“穿透式”行政检察监督,主要动因有三个:一是行政机关的首次判断权,即相对人行政法上的权利义务内容,由行政机关作出的行政行为判断确定。二是行政审判权的有限性,即对行政行为不服提起行政诉讼,人民法院原则上只能否定违法行政行为,而不能进一步代替行政机关作出新的行政行为,确定相对人行政法上的权利义务。三是检察监督的程序性,即检察机关的监督只能启动人民法院的再审程序,但不能直接改判或者责令法院改判。由于这三个原因,实践中容易产生程序空转,难以有效维护相对人合法权益。做实“穿透式”监督应转变三个理念,一是从对抗性监督到合作型纠错;二是从程序性的纠错到实体权益救济的直接实现;三是从被动的证据审查到主动的调查核实。

　　浙江省宁波市镇海区检察院检察官助理李尧以法社会学为研究视角,通过跟踪观察一起行政检察监督案件,以叙事性描述,再现行政检察调处化解的基本样态。她认为,行政检察调处化解具备构建正式制度的内在机理,是检察环节实质性化解行政争议的最优方式,应当遵循自愿合法原则、有限原则和“应听证尽听证”原则,其适用范围可以包括涉及行政赔偿、行政补偿等六大行政争议案件。

　　浙江省检察院检察官助理谈文栋表示,检察机关开展行政争议实质性化解是作为诉讼资源调控者参与国家治理的法治体现,是作为法律监督机关进一步整合检察权能的必然趋势,更是适应行政争议化解特殊属性的内在要求。检察机关开展行政争议实质性化解有其必要性:一方面,传统纠纷解决机制存在行政复议未高效运作、行政诉讼裁判存在形式法治缺陷等不足;另一方面,检察机关在行政争议化解过程中具有灵活主动性、低对抗性和终局解决性等独特优势。他还梳理出行政争议实质性化解的检察模式:一是以抗诉促调解;二是在审查当事人监督申请过程中引导当事人和解;三是在非诉执行监督阶段参与争议化解。

　　浙江省余姚市检察院检察官助理戴支蓉认为,行政检察调处化解在化解争议中具有能动性、全面性和柔和性等优势,对于维护人民群众合法权益、消弭对立情绪、实现实质主义法治等具有重要意义。

　　北京市检察院第一分院检察官助理张怡铮表示,行政检察调处化解有其蕴生基础,是在回应型司法的转型需求导向下,检察机关发挥检察能动性、延伸检察监督职能,实现为民司法的积极探索。

　　浙江省慈溪市检察院检察官助理刘东杰认为,化解“潜在之诉”既是对新时代人民群众对检察工作更高要求的回应,也是破解当前行政复议程序空转等问题的必要举措。

　　行政检察实质性化解行政争议的地方探索

　　实践是检验真理的唯一标准,检察机关开展行政争议实质性化解目前已形成一批典型案例,取得了良好社会效果。各地检察机关在具体探索中也各有创新举措,对行政检察的全面深化发展有一定参考借鉴意义。

　　浙江省宁波市检察院检察长叶伟忠结合具体案事例,介绍了宁波市检察院近两年来紧紧围绕上级院工作部署,常态化开展行政争议实质性化解工作,坚持依法、规范、精准、有效监督,着力破解行政诉讼“程序空转”等突出问题,推动解决了一批人民群众反映强烈的行政争议。一是立足解决真问题、问题真解决,将心比心解忧破难,把促进案结事了政和摆在突出位置,把解决群众急难愁盼纳入重点工作,把支持民营企业发展作为重要延伸;二是坚持在监督中调解、在调解中监督,用心用情办好案件,以抗促调彰显监督本色,穿透监督擦亮监督底色,创新方式提升监督成色;三是秉持抓常更要抓长,借力借智做大格局,深化一体攻坚的协作配合机制,构建互通共赢的外部支持机制,打造数据赋能的办案支撑机制。

　　四川省检察院检察官助理周士龙以S省检察机关近一年的办案数据为样本分析,认为检察机关在开展行政争议实质性化解工作中存在以下问题,有待进一步解决:一是行政检察监督案件自身属性导致行政争议化解难度大;二是法律依据不足导致争议化解工作畏首畏尾;三是多元化工作机制尚未完全建立导致破解争议合力不足;四是检察人员自身原因导致化解争议工作开展不畅。

　　上海市浦东新区检察院检察官助理舒平安以最高检发布的典型案例为分析样本,发现存在以下特点:一是争议类型以工伤认定引发的纠纷、社会保险待遇引发的纠纷、房屋拆迁与补偿引发的纠纷、权属登记引发的纠纷这四类为主;二是化解方式以签署和解协议和提出检察建议两种方式为主;三是行政诉讼案件上诉率高。他认为,行政检察语境下的行政争议实质性化解工作存在专项活动工作成果显著、地区间差异明显、化解方式多元、检察机关创新能力强、参与社会治理积极性高等特点。

　　行政检察实质性化解行政争议的规范路径

　　检察机关参与行政争议实质性化解的探索时间比较短,具体操作模式尚缺少相关法律法规明确指引,存在一些有待规范之处。与会人员结合实践中存在的一些具体问题,对行政检察实质性化解行政争议的规范路径进行了探讨。

　　戴支蓉认为,虽然行政检察调处化解初步确定了化解案件范围,解决了一批人民群众反映强烈的行政争议,推动建立了行政争议化解制度机制,但仍存在案件结构有待优化、案件化解难度大、化解标准有待明确等问题。建议从三方面规范行政检察调处化解:一是树立正确的工作导向,建立科学的绩效考评体系;二是创新行政检察工作方式,借助公开听证促进争议化解;三是加强行政争议类案研判,统一实质性化解尺度。

　　张怡铮认为,当前,行政检察调处化解在化解对象、手段运用、职权行使等方面与其他争议解决机制存在交叠。厘清行政检察调处化解边界,能为行政争议多元化解机制提供更为周延的制度设计。建议进一步明确化解对象范围,在检察监督环节受理案件的基础上,以“关联之诉”作为行政检察调处化解前置的实质标准,将行政争议、实质诉求辐射范围内案件纳入调处范围;逐步细化行政检察调处化解与其他争议解决机制的流转设计,严格把握功能定位、介入前提和化解条件。

　　刘东杰表示,检察机关化解“潜在之诉”应当坚持以人民为中心、法治思维与法治方式相结合、双赢多赢共赢、柔性介入四项原则,同时,完善相关措施:一要明确化解范围;二要建立健全沟通协商机制和多元化调处工作机制;三要统筹运用公开听证、调查核实、检察建议、释法说理、居中促和、司法救助等六项措施。

　　周士龙根据实证调查发现的问题提出优化工作路径:一要在顶层设计层面为矛盾化解提供依据和指引;二要综合运用多种措施为矛盾化解工作提供支持;三要找准检察机关司法服务定位,积极参与诉源治理;四要优化检察机关内部考核机制,深挖内潜。

　　舒平安指出,行政争议实质性化解的界限、方式选择、检察机关介入的程序与方式、“过期之诉”化解、争议实质性化解的判断标准等方面仍存在一些问题。作为对策,应从以下路径切入:一要始终坚持法治思维和法治方式开展行政争议实质性化解工作;二要注重诉源治理,实现检察机关与行政机关、审判机关的良性互动。

　　行政检察实质性化解行政争议的边界效力

　　检察机关开展行政争议实质性化解工作过程中,该如何处理其与行政机关、审判机关的关系,如何廓清其职能与行政职能、行政审判职能的边界,如何协调与已生效行政裁判的冲突?参会人员各抒己见。

　　谈文栋认为,检察机关参与行政争议实质性化解应注重界限,尊重法院既判力和行政行为公定力,不能直接越过生效裁判,贸然督促行政机关纠正错误,对错误的生效行政裁判,应当依法监督法院纠正错误,解决当事人的合理诉求。对于正确的行政裁判,检察机关要尊重行政裁判,维护其权威性。

　　江西财经大学法学院宪法与行政法系主任方颉琳着眼于行政检察调处化解与行政审判衔接机制,认为必须找准行政检察调处化解行政争议机制在国家治理体系中的定位,尤其要厘清其与行政审判的关系。行政检察调处化解是对行政审判化解行政争议的一种补足,应该以两者分工配合实现解纷效能最大化为目标,对其在化解行政争议上进行事权分配。她提出,类型化构建两者衔接机制更具科学性。当前行政检察对行政审判的补足可根据行政检察发挥功能的情境分为矫正性补足、功能性补足、效果性补足三种类型,不同类型的启动条件、基础和程序等存在差异。实践中,检察机关应当结合个案具体情形,综合考虑行政检察与行政审判的职能优势、案件影响力等因素,规范裁量权行使,与行政审判合理分工、密切配合,实现有限监督、精准监督、科学监督。

　　浙江省杭州市钱塘区检察院检察官助理刘云梅围绕行政检察调处化解与生效裁判既判力的冲突与协调问题,提出在法院判决生效后,行政检察调处化解可能涉及重新分配了双方当事人的权利义务,与原生效裁判内容不一致,与既判力产生表面冲突,但并非本质冲突,而是国家公权力行使与当事人私权利处分的有机统一。她认为,适用行政检察调处化解的案件主要包括三类:一是无抗诉必要,但存在调处空间的案件;二是符合抗诉条件,但抗诉效果不好的案件;三是不符合抗诉条件,但也不宜不支持监督申请的案件。明确行政检察调处化解应当遵循自愿、合法、利益无损害原则,同时要善于运用多种方式确保调处效果:一是拓宽检察调处中群众表达利益诉求渠道;二是实行多元调处机制,提升调处效果;三是建立健全调处协议承认、执行机制。

　　浙江省杭州市余杭区检察院一级检察官许少朋对准许撤回行政强制执行申请裁定检察监督与调处进行了实证研究,认为目前相关行政法律对于“准许撤回强制执行申请”裁定均未作出明确规定,行政机关与法院采取准许撤回申请处理方式存在模糊地带,导致检察机关介入监督乏力、调处化解缺乏依据。通过剖析个案实践,他认为对该类裁定,应当从排除“两益”损害性、执行和解适法性、执行活动效率性等方面进行理解和把握,严格界定可以适用的具体情形,对于“越界”作出此类裁定的应当予以监督纠正,防止司法权力滥用;对于此类行政争议应当注重引导当事人自觉履行。

　　■点评■

　　最高人民检察院法律政策研究室三级高级检察官华锰:交流发言的选题均紧密结合检察工作实践,又各有侧重和特色,理论研究深入,结构合理,思路清晰,论证有力,积极回应了行政检察工作尤其是行政检察调处化解工作中的诸多重大理论与实践问题,包括检察权与行政权、审判权的关系,行政检察调处化解的范围与边界,如何做好与其他争议解决机制的对接协调等,对谋划新时代行政检察工作尤其是行政争议实质性化解工作具有重要意义。

　　上海市人民检察院第七检察部主任何艳敏:各位发言逻辑思路自成体系,观点各具特色。有的将监督与调处进行实证研究,以案例为样本研究检察监督与调处之间的关系,结构合理,较好阐释了监督必要性以及如何柔性调处。有的选择了214件案件为样本分析,样本容量较大,精准度高。有的选择“潜在之诉”作为研究对象,选题很好,但其中的理论基础、制度逻辑并未合理充分展开,建议进一步思考检察机关介入行政复议阶段化解争议中的启动方式和角色定位。

　　浙江省司法厅行政法制研究室副主任黄立建:行政检察监督范围由行政诉讼向前拓展,以何种方式介入需要明确,比如复议阶段主要是复议机关邀请,意味着检察院在介入时是被动的,希望后续检察院可以主动介入。关于检察机关与行政复议机关之间的关系,检察机关在对行政复议机关进行监督的同时,也要给予行政复议机关较为有力的法律支持,使其有理由应对外界干扰因素,作出正确复议决定。

　　最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官张立新:本次研讨会有三个突出特点:一是主题鲜明,意义深远。既是一次理论研究成果展示会,也是一次行政检察实务工作交流会,更是贯彻落实《意见》精神要求的推进会。二是立足实践,成果丰硕。相关论文从行政检察实践出发,结合各地特点,围绕一两个问题进行深入研究和思考,既有理论高度又有实践深度。三是内容丰富,亮点纷呈。研讨会设置了主旨发言、主题交流、专家会谈和点评环节,专家学者提出了很多新观点、新思路,深受启发。就如何做好下一步工作,当前要以贯彻落实《意见》精神为契机,全面深化行政检察监督;要以政法队伍教育整顿为抓手,结合党史学习教育,持续推进检察为民办实事活动走深走实;要继续加大行政检察尤其是行政争议实质性化解的理论研究。

　　(作者分别为浙江省人民检察院法律政策研究室主任、宁波市人民检察院法律政策研究室副主任)

　　(版式设计:吴美妘)

　　来源: 正义网新闻