【裁判要旨】

　　被申请人不履行行政复议决定，当属生效法律文书执行的范畴。被申请人不履行行政复议决定有法定的监督方式，若再通过诉讼对此行为进行监督就损害了行政权的纵向权能，也即淡化了复议机关的行政监督权能，不符合行政诉讼的目的。因此，被申请人不履行行政复议决定的行为不属行政诉讼的受案范围。

　　一、基本案情与裁判结果

　　上诉人(原审原告)：李更新。

　　上诉人(原审原告)：余振华。

　　被上诉人(原审被告)：酉阳土家族苗族自治县规划局。

　　2015年7月22日，原告李更新、余振华通过EMS全球邮政特快专递的方式向被告酉阳土家族苗族自治县规划局(以下简称“酉阳规划局”)邮寄了《政府信息公开申请表》，要求酉阳县规划局公开“酉阳土家族苗族自治县钟多镇碧津商贸广场的建设工程规划许可证及批准变更规划条件的文件，包括附件”。酉阳县规划局收到该申请后，在法定的期限内未对申请作出处理。2015年8月21日，李更新、余振华同样通过EMS全球邮政特快专递的方式向酉阳县规划局的上级机关重庆市规划局邮寄了《行政复议申请书》，李更新、余振华要求重庆市规划局确认酉阳县规划局不履行政府信息公开法定职责的具体行政行为违法，责令酉阳县规划局履行政府信息公开的法定职责。重庆市规划局收到该复议申请书后经审理认为本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第三十一条第一款之规定，决定延期30日作出。2015年11月24日，重庆市规划局作出渝规复〔2015〕第0053号《行政复议决定书》责令被申请人(被告)对申请人(李更新、余振华)的政府信息公开申请在本决定书生效之日起10日内予以答复。重庆市规划局依法向李更新、余振华及酉阳县规划局送达了《行政复议决定书》。双方当事人收到《行政复议决定书》后，在法定的期限内，均未向人民法院提起诉讼。截止李更新、余振华起诉之日，酉阳县规划局未履行复议决定的相关内容。李更新、余振华以此为由向酉阳土家族苗族自治县人民法院(以下简称酉阳县人民法院)提起行政诉讼，请求判决酉阳县规划局在一定期限内履行重庆市规划局作出的行政复议决定。

　　酉阳县人民法院经审理认为：重庆市规划局2015年11月24日对李更新、余振华的申请作出渝规复〔2015〕第0053号《行政复议决定书》，重庆市规划局将《行政复议决定书》依法送达给各方当事人，双方当事人收到《行政复议决定书》后在法律规定的期限内均未向人民法院提起诉讼。该复议决定已生效，其生效的复议决定内容对双方当事人已产生羁束力。李更新、余振华向人民法院起诉要求酉阳县规划局履行其生效的复议决定，因其诉讼请求已受生效的文书所羁束，故李更新、余振华的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。酉阳县规划局在法定期限内拒不履行复议决定内容，根据《行政复议法》第三十二条之规定行政复议机关或者酉阳县规划局的有关上级行政机关应当责令酉阳县规划局限期履行。遂裁定驳回李更新、余振华的起诉。

　　李更新、余振华不服一审判决，向重庆市第四中级人民法院提起上诉。

　　重庆市第四中级人民法院经审理后认为：《行政复议法》第三十二条规定，“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”根据该规定，行政机关履行行政复议决定是其法定职责，行政机关不履行或拖延履行行政复议决定，复议机关或有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，酉阳县规划局不履行或拖延履行本诉行政复议决定，上诉人李更新、余振华应向复议机关或其上级行政机关反映，由复议机关或其上级行政机关责令酉阳县规划局限期履行。虽然法律没有排除李更新、余振华为此可以向人民法院提起行政诉讼，但法律已明确规定了被申请人不履行或拖延履行复议决定的，申请人应当通过行政监督实现其目的，如果再通过诉讼由法院判决酉阳县规划局履行复议决定，淡化了行政监督，不符合行政诉讼设立的目的，故其起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　二、评析

　　本案中申请人对行政复议决定无异议。焦点是申请人能否以被申请人不履行行政复议决定法定职责为由向人民法院提起行政诉讼，以期通过司法判决的执行使得被申请人履行行政复议决定。

　　对类似案件，不同法院有不同的裁判观点，第一种观点，如(2016)苏12行终1号行政裁定认为：行政复议决定一经送达，即发生法律效力，执行行政复议决定是被申请人的法定职责，不履行行政复议决定是一种典型的不作为，属于行政诉讼的受案范围。

　　第二种观点，如(2015)浙杭行终字第556号行政裁定则认为：法律、法规未将被申请人不履行行政复议决定确定的义务规定为可提起行政诉讼的案件，被申请人不履行行政复议决定，是行政监督和行政执行的问题，因此，行政相对人认为被申请人拒不履行行政复议决定确定的义务而提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。笔者同意第二种意见。

　　(一)被申请人是否履行行政复议决定属生效法律文书执行的范畴

　　行政复议和行政诉讼，共同构成了最基本、最重要的救济方式，二者最主要的功能是为解决行政争议，监督行政权行使，保障行政相对人的合法权益。行政复议和行政诉讼都是行政相对人通过国家公权力来达到权利救济的目的，即通过公权力的介入使其权利得到救济，并且这种权利获得国家强制力的背书，因此，行政复议和行政诉讼作为行政权和司法权为解决行政争议在实际生活中的运用，其对相关争议事项处理结果在一定程度上具有相似性，如生效的司法判决具有既判力、执行力、拘束力，行政复议决定作为特殊的行政行为，具有公定力、确定力、拘束力、执行力，特别是在法定期间对行政复议决定未提起行政诉讼的情况下，其具有不可争力，这种不可争力类似与司法判决的既判力。行政复议决定的不可争力和与生俱来的执行力决定了被申请人是否履行行政复议决定当属生效的行政法律文书是否得到执行的问题，而非行政争议是否得到解决的问题。

　　司法权和行政权系国家权力的两种形态，作为权力运行结果的外在表现的行政决定和司法裁判结果存在共性，从行政行为一经作出就视为合法有效的法律原则就能窥见一斑，更勿论经过严格程序作出的生效裁判，因此具有形式确定力的行政复议决定实际上取得了类似司法判决既判力的效果。行政复议决定作为行政行为的下位概念，其不可争力理论来源于行政行为的不可争力，行政行为的不可争力是指在复议或诉讼期限届满之后相对人不能再要求改变行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第45条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”因此，当复议申请人在行政复议决定作出之后十五日内未提起行政诉讼，行政相对人对行政争议事项丧失诉权，即不能再要求司法权改变原行政行为或复议决定，也就意味着行政复议决定确定的权利义务关系不能再通过司法途径予以改变。此种不可争力的复议决定和司法判决的既判力有相似性的外观，司法判决的既判力也是一种确定力，其是指判决一经确定就不允许当事人再行争执的确定力，这就要求人民法院对争议事项作出生效判决之后，禁止当事人对既判事项再争议以及禁止法院对既判事项的再判断。虽然行政权和司法权的权力属性不同，但行政决定和司法判决均为国家权力运行的结果，其作出的决定均是执行和运用具体法律的决定，特别是在行政复议决定超过了法定的起诉期限之后，作为具有独立性、中立性、终局性的司法权就丧失了对行政复议决定或经复议维持的原行政行为进行合法性判断的权力，作为维护社会公平正义最后一道防线的司法权尚不具有对不可争力的行政复议决定的判断权，行政复议决定确定的权利和义务关系理应不能再次被争议和再次被判断，这是法的安定性所决定。

　　司法权和行政权是执行国家意志的活动，当其意志表达至当事人，就有国家强制力予以保证实施的效果，行政复议决定作为一种特殊的行政行为，和司法判决一样，一经生效就具执行力。行政行为一般以是否告知为生效标准，是否告知体现在实践中以是否送达执法文书为准。行政行为的执行力不会因行政相对人是否申请救济而受影响，《中华人民共和国行政诉讼法》第56条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。”此规定和申诉不影响生效裁判的执行的规定一样，均表达了司法判决和行政行为具有强制执行力的法律效力。因此，行政行为作出之后未经有权机关撤销之前，诉讼、申诉等均不停止行政行为的执行。行政复议决定作为一种特殊的行政行为，一经送达，那么在未被撤销前具有执行力，复议机关、被申请人、申请人均应该对其内容予以实现，其执行力有国家强制力作保证。

　　本案中，当行政复议决定的不可争力和其强制执行力结合，复议程序的参加人对行政复议决定确定的权利和义务均不得再争议或再申请判断，各方均应履行。如果申请人以被申请人不履行行政复议决定为由再次提起行政诉讼，客观上存在权益的重复救济，不仅会造成程序“空转”，也会造成行政复议救济沦为形式，损害行政权的公信力。因此，李更新、余振华对酉阳县规划局的行为不服，可以在行政诉讼和行政复议中选择权利的救济途径，李更新、余振华在选择行政复议救济的情况下，对重庆市规划局行政复议结果无异议，只对酉阳县规划局不履行行政复议决定的行为不服。从实质上看，行政相对人受损的合法权益已经在复议程序中得到救济，导致其合法权益不能得到实现是具有执行力和形式确定力的行政复议决定未得到有效的履行，在这种情况下应属于生效法律文书的执行范畴，而非司法机关的裁判权所能介入的问题。

　　(二)被申请人是否执行行政复议决定受行政监督法律调整

　　被申请人不履行行政复议决定，从形式上看是不履行行政复议机关的决定，表象上是一种行政不作为。但从本质上看，其和行政诉讼中的不履行法定职责有着质的区别。行政诉讼中的不履行法定职责，行政机关有无法定职责还需通过司法权判断，在经过司法生效判决之后，若判决确定的义务人不履行，则应该通过司法执行程序得以实现判决之义务，此种执行受诉讼法的调整；而被申请人是否执行行政复议决定属下级机关是否执行上级行政机关的决定、命令，若复议机关不执行则会承担相应的法律后果，这种后果体现的是内部行政关系，受行政监督法律调整。

　　被申请人是否执行行政复议决定属内部行政的范畴。内部行政是指行政主体对属于自己的人财物的管理，如国家对公务员的管理、上级行政机关对下级行政机关的管理等，其体现的是国家自身的一种管理；外部行政主要是行政主体代表国家对社会上的人财物的管理，它是对社会秩序的维护和监督，体现的是国家对社会的管理。内部行政关系不受行政诉讼法的调整，这是司法权的本质所决定，也为实践经验确认。在内部行政关系中，上下级行政关系是最重要的关系，其中领导和监督关系是上下级关系中最主要的体现形式。下级机关必须履行上级机关的决定、命令，这是上下级机关的法律地位所决定的，因此被申请人是否执行行政复议决定，关系到上级机关的监督和领导职能是否得到实现，体现的是内部行政关系，而在内部行政中，下级机关是否执行上级机关的决定、命令，行政监督发挥着主导作用。

　　行政监督有广义和狭义之分，广义的行政监督是指各类监督主体包括国家机关、社会组织和公民个人根据法律规定，对政府行政机关及工作人员行使行政权力是否合法、合理所实施的监察和督导活动；狭义的行政监督是指行政机关内部，上级对下级的行政活动所进行的督促和监察，以保证决策目标的实现。不论广义还是狭义的行政监督，其监督的内容和监督的对象有一致性：其一，监督的对象是国家行政机关及其工作人员；其二，监督的内容是监督国家行政机关及其工作人员遵守法律、法规、规章，执行决定、命令的情况。行政复议决定是复议机关根据申请人的申请依照严格的程序对下级机关的行政行为作出的裁决，其对被申请人有拘束力，作为下级机关的被申请人应该履行行政复议决定。被申请人不执行行政复议决定，本质上属下级机关及其工作人员拒不执行上级机关的决定、命令，这违背了内部行政法律规定。《中华人民共和国公务员法》第53条规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……(四)拒绝执行上级依法作出的决定和命令。”因此，下级机关及工作人员必须执行上级依法作出的决定和命令，否则将会承担相应的法律责任，这种责任是通过行政监督的方式实现的，并且行政监督的方式也非常全面，如《中华人民共和国公务员法》第55条规定：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分。”即公务员主管机关有权对拒不执行上级机关的决定和命令的直接责任人作出行政处分。

　　本案中酉阳县规划局拒不执行重庆市规划局行政复议决定，应该承担相应的法律后果，而这种法律后果由行政监督法律规定，因此酉阳县规划局是否执行重庆市规划局的行政复议决定，受行政监督法律调整，而非受行政诉讼法的调整。

　　三、被申请人不履行行政复议决定的救济方式

　　行政复议是行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决的行为。行政复议决定作为行政行为，具有行政行为的公定力、确定力、拘束力、执行力，承前所述，本案中被申请人不履行行政复议决定，属于生效法律文书的执行范畴。因行政复议决定效力及于复议机关、被申请人、申请人，这和一般行政行为效力及于行政主体和行政相对人有所不同，所以申请人和复议机关均可要求被申请人履行。

　　第一种为复议机关利用行政领导权和行政监督权来实现行政复议决定的内容，此种救济属于行政内部救济，这种救济方式也是法律明确规定的救济方式。我国是单一制的国家结构，上级行政机关和下级行政机关是领导和被领导、监督和被监督的关系，下级行政机关必须执行上级行政机关的决定和命令，即是行政组织法的原则，也是行政诉讼法的规则，而行政复议是上级行政机关对下级行政机关监督纠错的一种法定机制，《行政复议法》第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，复议机关通常是申请人申请复议的行政行为的行政主体所属的人民政府或上一级主管部门。从复议主体来看，复议机关和被申请人之间是领导和被领导、监督和被监督的关系。因此被申请人应该履行复议机关的行政复议决定，不履行的，上级机关可以责令履行，《行政复议法》第32条规定：“被申请人应当履行行政复议决定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”并且法律也明确规定了被申请人不履行行政复议决定的法律责任承担方式，《行政复议法》第六章“法律责任”之第37条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”因此，被申请人不履行行政复议决定会引起行政监督关系，相应的责任人员要承担行政处分的后果，这也从一个侧面说明，法定的被申请人不履行行政复议决定承担责任的方式为行政处分，而非当事人通过诉讼方式来使被申请人承担诉讼上的法律责任，否则上级行政机关的行政监督权因司法权的介入变得形同虚设，不仅损害行政监督权，也会造成司法资源的浪费。

　　第二种为申请人申请人民法院强制执行行政复议决定。行政复议决定本质上是一个行政行为，其具有强制执行的效力。行政行为的强制执行分为行政机关强制执行和申请人民法院非诉执行，《行政强制法》第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”作为行政强制执行的基本法律规范，该法规定的非诉执行只规定了行政机关可以作为非诉执行的申请人，那么行政相对人能否作为非诉执行的申请人，虽然行政强制立法中无明确规定，但原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第90条第1款规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。”第2款规定：“享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”从体系解释的角度来看，对行政裁决类的行政行为，权利享有人可以申请法院强制执行，但实践争议的焦点是：除行政裁决外，权利享有人是否可申请法院强制执行其他行政行为？笔者认为，如果从语义解释的角度来看，该解释第91条用的是“具体行政行为”，并没有用“行政裁决”，该条的第1款和第2款应属并列的关系，不宜从体系解释出发以承接关系为由作缩小解释，这不符合有权利就有救济的原则，因此具有可执行内容的行政行为，权利享有人应该可申请人民法院强制执行该行政行为。对本案而言，当酉阳县规划局不履行行政复议决定，李更新、余振华可以申请人民法院参照非诉执行程序执行行政复议决定。

　　综上，虽然行政诉讼法并未明确规定被申请人不履行行政复议决定是否为行政诉讼的受案范围，但因重庆市规划局的行政复议决定是可执行的生效法律文书，且法律明确规定了酉阳县规划局不履行行政复议决定行为的监督方式，基于尊重行政监督和行政诉讼的目的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第1款第(四)项规定，以本案不属行政诉讼的受案范围为由驳回起诉，是完全妥当的。原载︱《法律适用·司法案例》2018年12期

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