债权人、利害关系、证据认定——由一起房屋行政登记行政复议案说起

　　裁判要旨

　　本案系一起房屋行政登记行政复议案件，涉及到享有特定权利的民事案件债权人能否对房管局撤销其债务人名下房屋所有权证的复议决定提起行政诉讼、行政复议程序中未通知该债权人作为第三人参加行政复议是否构成程序违法等法律适用问题，具有一定的典型性。另外本案还具有个案的特殊性，即行政复议程序中要求撤销涉案房屋所有权证的复议申请人系债务人之子，是否存在父子串通逃避债务从而损害债权人债权实现的可能性尤需引起法院及法官的重视。本案对于行政复议决定的审查，从涉案行政复议的提起时机与动机、从诚信角度综合考量各方的陈述及证据效力以及对复议机关行政复议认定的事实、证据等方面进行了全面的分析，很好地体现了行政法官在特殊个案裁判文书撰写时所秉持的谨慎、公允全面阐述的裁判思路与理念。

　　裁判文书

　　山东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2017）鲁行终1413号

　　本院认为，本案审理的焦点有两个：一是关于刘茂军是否具有本案诉讼主体资格的问题；二是关于成武县人民政府作出的成政复决字〔2016〕28号行政复议决定是否合法正确的问题。

　　关于第一个审理焦点，刘茂军是否具有本案诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘茂军并非成武县人民政府作出成政复决字〔2016〕28号行政复议决定的相对人，亦未能作为第三人参与到行政复议程序中，其对行政复议决定不服，能否提起本案诉讼，主要应审查其与涉案行政复议决定的作出是否具有法律上的利害关系。涉案复议决定撤销了成武县房地产管理局为史宝珍颁发的成房字第37-115号房屋所有权证，而该房屋所有权证项下的房屋正是刘茂军在其诉史宝珍民间借贷纠纷一案中申请法院查封的房产，后在该民事案件执行过程中，又申请冻结了涉案房屋补偿款。上诉人主张刘茂军与史宝珍之间形成的是一般债权债务关系，刘茂军与本案行政复议决定并没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格。对此本院认为，刘茂军在上述民事诉讼及执行程序中申请查封涉案房产、冻结涉案房产的补偿款，是为了限制史宝珍处分财产而申请法院采取的强制措施，目的在于维持史宝珍的财产现状，保障经过民事审判程序确认的债权尽可能得到清偿。司法查封涉案房产、冻结涉案房产的补偿款，史宝珍即丧失对被查封物的处分权，所查封的涉案房屋、冻结的房屋补偿款对刘茂军债权的实现提供了司法保障。也即刘茂军对于史宝珍所享有的债权的实现，直接指向涉案行政复议决定所撤销的房屋所有权证项下的房屋，具有确定性。故刘茂军与成武县人民政府撤销涉案房屋所有权证的行政复议决定具有利害关系，具备本案诉讼主体资格。

　　关于第二个审理焦点，成武县人民政府作出的成政复决字〔2016〕28号行政复议决定是否合法正确的问题。

　　对于行政复议决定程序是否合法的问题，围绕争议主要审查成武县人民政府是否应当通知刘茂军作为第三人参加行政复议。涉案房产于2014年7月8日由成武县人民法院裁定诉讼查封，2016年7月6日裁定转为执行查封， 2016年9月21日又裁定冻结了涉案房屋的补偿款，涉案房产及补偿款应受执行裁定的羁束。根据原审中的证据，史彬力在上述执行冻结裁定作出之后，即向成武县人民政府申请行政复议，要求撤销涉案房屋所有权证，2016年9月27日，成武县人民政府对于史彬力的行政复议申请决定予以受理，并于当日向成武县房地产管理局下达了提出行政复议答复通知书，并通知史宝珍作为第三人参加行政复议。成武县房地产管理局在向成武县人民政府提交的答复意见书中，除对其为史宝珍颁发涉案房屋所有权证合法正确进行答复外，还对涉案房屋、拆迁补偿款被查封、冻结的事实进行了告知。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。本案中，刘茂军作为申请查封、冻结涉案房产、房屋补偿款的债权人，明显与该房屋所有权证的撤销与否具有直接利害关系，通知其作为第三人参加行政复议，有利于查明涉案房屋现状、房屋财产权利有无限制处分事由等相关事实。成武县人民政府认为未通知刘茂军参加行政复议程序，属于相关法律法规赋予复议机关的裁量权，并不构成程序违法。对此本院认为，在成武县房地产管理局明确答复告知涉案房产被查封、补偿款被冻结的情况下，成武县人民政府理应清楚知晓刘茂军与史彬力对于涉案房屋所有权证的撤销与否具有直接的利益对抗，其在通知史宝珍作为第三人参加行政复议程序的情况下，应对是否通知刘茂军作为第三人参加行政复议尽到适当谨慎、公允的衡平。成武县人民政府在未通知刘茂军作为第三人参加行政复议、亦未对涉案房产被查封、补偿款被冻结事实进行查明考量，即作出撤销涉案房屋登记的复议决定，有违程序正当原则，应属程序违法。

　　对于行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。复议程序中，被申请人成武县房地产管理局提交了答复意见书、史宝珍在申请办理涉案房屋登记时的档案材料，其中包括史宝珍的身份证复印件、其所在村委会2004年11月17日出具的证明、申请审批书，用于证明史宝珍于2004年11月4日向其申请办理涉案房产登记，其测绘大队及办证工作人员到现场进行测绘、核查，并告知史宝珍按照原建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定提交了申请人的身份证明、用地证明、登记申请书等相关材料；其办证工作人员根据原建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十条、第十六条的规定，对史宝珍提交的材料进行了审查，并履行了法定的受理、审核、登记发证程序。成武县人民政府经审查认定，涉案房屋占用范围内的土地使用权为史宝珍所有的事实不符，行政登记认定事实不清，并据此撤销成武县房地产管理局作出成房字第37-115号房屋所有权证书具体行政行为。对此，应从以下几个方面进行分析。第一，对本案行政复议的提起时机与动机进行分析。2016年9月21日成武县人民政府裁定冻结了涉案房屋的补偿款之后，史彬力即提起涉案行政复议。复议过程中，第三人史宝珍完全认可申请人史彬力提出的复议请求及所提交证据，双方在请求、期望撤销成武县房地产管理局向史宝珍颁发涉案房屋所有权证书的具体行政行为上具有目的一致性。双方对于本没有争议的事实请求复议机关进行撤销确认，其请求能否构成一个行政争议并借助公权力机关解决处理，本身是一个值得探讨的问题。另外，还需要考虑一个问题，史宝珍与史彬力、史文峰系父子关系，涉案房屋所有权一直登记在史宝珍名下，在涉案房产被查封、房屋补偿款被冻结、史宝珍丧失对涉案房屋进行事实或法律处分权利的情况下，史彬力提起行政复议的时机与动机足以使人产生合理怀疑。第二，从诚信角度综合考量各方的陈述及证据效力。史宝珍在复议及原审中多次称，其在办理涉案房产证时，谎骗村委会开具了涉案宅基地是其所有的证明，骗取了涉案房屋所有权证，史彬力对此予以认可。史宝珍还称当时史彬力和史文峰已外出不在家，与史彬力在原审庭审中自称不上学后一直在家养鸡相互矛盾。结合上述对于史彬力提起行政复议的时机与动机分析， 涉案房产登记在史宝珍名下已逾十年，其作为受益主体一直未对登记行为提出异议。基于诚信原则考量，在史彬力、史宝珍的相关陈述存疑的情况下，对其在行政复议中提交的证据应当进行更为严格的审查。第三，对成武县人民政府行政复议认定的事实、证据进行分析。成武县人民政府认定涉案房屋所占宅基地系1999年村委会分给史文峰、史彬力兄弟二人使用，涉案房屋由其兄弟二人共同建造，后由史彬力一人所有的事实，其主要证据为史彬力兄弟二人的农村城镇居民建造住宅申请用地报告书、史文峰卖方收款条、证人史素金、王清刚、刘西金出具的证明、爬堤村委会于2016年10月18日出具的证明。其一，上述两份申请用地报告书系由史彬力保存、提交，无法说明合法出处，证据的来源存疑，且并未据此确权颁证。被上诉人认定2012年6月17日史彬力支付给史文峰部分现金没有提供证据。其二，第三人史彬力申请出庭的证人王清刚的证言相互矛盾，其他证人证言证明涉案房产系史彬力兄弟二人所建，但建设十四间平房、四间楼房，并支付砖瓦款32000元，与当时史彬力兄弟二人的经济能力不符。其三，村委会于2016年10月18日出具的证明与其为史宝珍在2004年办理涉案房产证时出具的证明内容相悖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：……；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；……。”村委会于2004年出具的证明，已作为史宝珍申请办理房屋所有权证的的档案材料在成武县房地产管理局保存备案，其证明效力应优于村委会其后出具的与之相悖的证明。因此，被诉行政复议决定撤销涉案房屋所有权证，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。

　　综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判决。

　　二审案件受理费50元，由上诉人史彬力负担。

　　本判决为终审判决。

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