适用部门规章作出行政处理决定仅引用到条而未具体到款、项、目的，属适用部门规章错误

　　裁判要点

　　根据最高人民法院指导案例41号《宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》，行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，属适用法律错误。虽然行政诉讼法和上述指导性案例针对的是适用法律、法规错误，没有列举到规章，但是对于法律、法规和规章的适用原则在法理上是相通的原理。据此，本案被告高州市人民政府笼统适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第二十条和第二十三条，却没有指出具体适用哪一款、哪一项或者哪一目，而且在诉讼中也不能证明行政行为符合哪些具体情节规定，应视为被诉行政行为适用部门规章错误。

　　裁判文书

　　广东省茂名市中级人民法院

　　行 政  判  决  书

　　（2015）茂中法行初字第79号

　　原告高州市分界镇学福村沙地经济合作社。

　　原告高州市分界镇学福村牛皮铺经济合作社。

　　被告高州市人民政府。

　　被告茂名市人民政府。

　　第三人高州市分界镇学福经济联合社。

　　原告高州市分界镇学福村沙地经济合作社（以下简称沙地经济合作社）、高州市分界镇学福村牛皮铺经济合作社（以下简称牛皮铺经济合作社）不服被告高州市人民政府高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属的处理决定》及茂名市人民政府茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》，于2015年7月3日向本院提起诉讼。本院于2015年8月10日立案后，于2015年8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年9月11日公开开庭审理了本案。原告沙地经济合作社的法定代表人丁顺华、牛皮铺经济合作社的法定代表人丁明轩及其共同委托代理人吴国华、张雯雯，被告高州市人民政府副市长钟强及其委托代理人邓汉成、何永声，第三人高州市分界镇学福经济联合社（以下简称学福经济联合社）的法定代表人黄亚志及其委托代理人邱永海，第三人申请的证人赵汉、陈豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告高州市人民政府于2015年2月6日作出高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属的处理决定》，该决定书认定的主要事实：争议地位于分界一中正门西侧，地名叫学福大队农田屋用地，原为马鞍岭的一部分，面积5.058亩，四至为：东至分界一中西侧村路水沟边及禾塘岭村小组果园边为界，南至孵化场鱼塘屋边为界，西至圩头村民小组果园路边为界，北至马鞍岭张怡汉鸡场边为界。现争议地北边有一段残旧的低矮砖墙和两间坍塌平房，中间有一段弯曲的水泥路，该路的北面有农作物，南面有残砖等。解放初期，马鞍岭和争议地是分界圩莫姓人氏的公山公岭。公社化后，马鞍岭落实给学福大队（现学福经济联合社）管理使用。1975年，该大队在争议地建造房屋、晒地等供大队兵团使用。1981年，大队兵团解散后，学福大队与分界居民队联合在争议地经营鞭炮厂（称学福鞭炮厂）。1996年，鞭炮厂停产后，学福管理区（现学福经济联合社）将争议地上的房屋租给外来民工居住至2006年。该房屋自2008年坍塌丢荒至今。现争议地的北边仍有小部分兵团房屋旧址砖墙，该砖墙与沙地经济合作社和牛皮铺经济合作社经营的“马鞍岭东”山地界址相毗邻。

　　被告高州市人民政府另查明，1976年，学福大队为了解决沙地经济合作社和牛皮铺经济合作社的山林土地问题，将争议地北面的马鞍岭（约10亩）划给沙地经济合作社。1982年，高州县人民政府核发给该两社高府林证字第NO.0002961号《山林权证》，该证的面积、四至与其经营的“马鞍岭东”山地范围相吻合。另，学福大队与分界居民队联合经营炮竹厂期间，在争议地相邻的该两社的山地上搭建零星炮竹加工点，每年春节或年例免费赠送3万头炮竹给该两社作为使用该土地的租金。现马鞍岭东的山地（张怡汉果园）内仍有当年建设零星炮竹加工点的旧址。2013年，学福经济联合社准备在争议地上兴办企业，遭到该两社的阻止。学福经济联合社遂向高州市人民政府提出确权申请。被告高州市人民政府决定：争议地的所有权和使用权属申请人（学福经济联合社）集体所有，面积、四至如前所述。沙地经济合作社和牛皮铺经济合作社不服向被告茂名市人民政府申请行政复议，被告茂名市人民政府于2015年6月9日作出茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》，维持高州市人民政府的高府决〔2015〕1号处理决定。

　　原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社诉称：高府决〔2015〕1号处理决定和茂府行复〔2015〕30号行政复议决定书均认为争议地原属马鞍岭山地的一部分，自公社化时起土地权属属于学福经济联合社集体所有是错误的。1974年，学福大队调整分配山林土地时将马鞍岭（包括争议地在内）划给沙地、牛皮铺两个生产队（即现原告）管理和使用。1976年，木井水库缺堤，水库库区改为种植水稻时，因生产需要在马鞍岭南面（现争议地的南侧孵化鱼池旁边）建造3间房屋存放农具，后拆除农田屋，在原址建设大鱼苗屋。1982年林业“三定”期间，高州县人民政府给沙地、牛皮铺两生产队核发高府林证字第NO.0002961号《山林权证》，该证记载的四至中的“南至学福大队农田屋边”是现在的孵化场鱼塘屋边。1985年，沙地、牛皮铺两生产队将争议地租给学福大队兴办炮竹厂时建造12间房屋和挖三角塘1口。学福大队与分界居民队联合兴办鞭炮厂，每年交3万炮头给沙地、牛皮铺两生产队作为土地租金。炮竹厂解散后，学福大队将炮竹厂的房屋租给外来民工居住而收取租金，原告根本不知情。被告高州市人民政府的确权决定错误。请求：撤销高州市人民政府的高府决〔2015〕1号处理决定。

　　原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社向本院提交如下证据：证据1，沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社法定代表人丁顺华、丁明轩的证明书及身份证，证明原告主体资格。证据2，高州县分界公社学福大队沙地生产队持有的高府林证字第NO.0002961号《高州县人民政府山林权证》，证明争议地的所有权和使用权属原告集体所有。证据3，2013年5月9日的村民委员会会议记录，证明争议地的所有权和使用权属原告集体所有。证据4，高州市人民政府文件高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属问题的处理决定》，证明高州市人民政府认定事实错误，作出的处理决定是错误的。证据5，茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》，证明茂名市人民政府认定事实错误，决定维持高州市人民政府的高府决〔2015〕1号处理决定是错误的。证据6，2015年8月23日吴国华律师对林树荣进行调查的调查笔录，证明：（1）1974年，争议地已经由学福大队划分给原告；（2）农田屋的位置即现在鱼苗屋所在位置。证据7，照片（一），证明鱼苗屋、原农田屋的位置。证据8，照片（二），证明学福大队炮竹厂的打引屋之一，位于通往分界一中水泥路的南边，学福大队租用原告的土地所建并给3万头炮给原告作为租金。证据9，照片（三），证明学福大队炮竹厂另一间打引屋的遗址。

　　被告高州市人民政府答辩称：一、高府决〔2015〕1号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。争议地位于分界一中学校正门的西侧，地名学福大队农田屋（原学福大队生产兵团旧址，又名马鞍岭南门），面积5.058亩。争议地原为马鞍岭的一部分，自公社化时起土地权属为学福大队集体所有。1975年，学福大队在争议地上建造房屋、晒地等构建筑作为兵团的生产生活用房，兵团解散后，学福大队与分界居民队在原兵团的房屋、晒地上合作经营鞭炮厂（当时称学福鞭炮厂）；1996年，学福鞭炮厂停产后，学福村委会将原兵团的房屋出租给外来民工居住并收取租金；2012年，争议地上的房屋全部坍塌后，争议地虽已丢荒，但学福经济联合社从未放弃争议地的土地权属主张，土地所有权仍属学福经济联合社集体所有。1976年，学福大队使用争议地建成兵团房屋后，将争议地北面相邻的部分马鞍山调整给原告经营管理，原告于1982年领取高府林证字第NO.0002961号《山林权证》，该《山林权证》的面积、四至与现在原告经营的“马鞍岭东”山地范围完全相吻合。但原告却以该《山林权证》四至中登记的“南至学福大队农田屋边”为由，主张现在争议地南边的孵化场鱼塘屋为当年的学福大队农田屋，并以现存的鱼塘屋作为其山林权属登记的南边界址，该主张明显与事实不符。被告高州市人民政府在调查学福大队老干部莫积斌等人及原告提供的证人刘明伟，均证实现争议地北面已崩塌的房屋就是当年的学福大队的农田屋。学福大队农田屋系上个世纪70年代大队兵团所建，有7间砖瓦平房，还有厨房和厕所2间附屋。争议地南边的孵化场鱼塘屋系上个世纪80年代木井水库承包者陈家庆承包期间所建，孵化场鱼塘屋只有2间。另外，原告提出争议地是当年学福大队租用原告的山地作为炮竹厂的用地，每年交3万头炮竹给原告作为使用土地的租金，该主张与历史事实不符。争议地自公社化时起就属学福大队集体所有，学福大队在建好兵团房屋后，将与争议地相邻约10亩山地划给原告经营管理。目前，原告经营的10亩山地由原告发包给张怡汉经营管理，界址清楚，面积不变。学福大队在未调整山岭给原告经营管理前，不存在要与原告租用岭地建兵团房屋的事实。被告高州市人民政府在调查过程中，相关证人均认为学福大队当年兴办炮竹厂，曾在与炮竹厂相邻的原告山岭上搭建零星炮竹厂加工点，每年春节或年例期间，免费赠送3万头炮竹给原告作为零星炮竹厂加工点使用土地的租金。目前，原告经营的“马鞍岭东”山地（张怡汉果园）中仍有当时的零星炮竹厂加工点旧址存在。上述事实有原告和学福村委会以及其他村民小组的证言予以证实。二、《处理决定》程序合法，适用依据准确。被告高州市人民政府根据本案第三人的申请，依法受理该宗土地权属纠纷，后严格按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序向争议双方分别发出《受理通知书》和《答辩通知书》，对双方当事人进行询问，组织争议双方勘验现场，并就相关争议事实进行广泛深入的调查取证，在学福经济联合社无调解意愿的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十九条、第二十条和第二十三条的规定，作出《处理决定》，程序合法，适用法律法规正确。三、《处理决定》经茂名市政府复议维持。综上所述，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，处理结果恰当，并经复议决定予以维持。为此，恳请茂名市中级人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。

　　被告高州市人民政府于2015年8月24日向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：（一）事实方面的证据。证据1，2014年5月16日高州市分界镇学福经济联合社的确权申请书一份，证明第三人主张争议地的名称为学福大队农田屋，面积约4亩，为南北界至争议，第三人主张其农田屋北至北边马鞍岭篱界边旧砖墙位置，认为农田屋正屋7间，还有厕所和厨房2间附屋。证据2，2014年7月8日在高州市国土资源局一楼接访室对黄亚志、莫金和作出的询问笔录，证明：（1）第三人主张争议地的名称为学福大队农田屋（学福大队生产兵团旧址，又名马鞍岭南侧），位于分界一中门口西面；（2）第三人取得争议地来自于1975年成立学福大队兵团，之后一直经营管理使用到2013年；（3）大队在争议地建起一排砖瓦平房和厨房、厕所等。证据3，争议地现场照片12张，证明：（1）争议地与马鞍岭南北相连原属马鞍岭的一部分。（2）争议地上还有原学福大队农田屋旧砖墙。证据4，原高州县分界公社学福大队沙地生产队持有的高府林证字第NO.0002961号《山林权证》，证明争议地北面旧砖墙为该《山林权证》的南边界至“学福大队农田屋”，并以此旧砖墙位置主张争议地权属。证据5，收款收据6张，证明第三人曾将争议地上的农田屋从1996年至2006年出租给他人收租金，第三人对争议地有长期经营管理收益的事实。证据6，有村民签名盖指模的《有关学福大队农田屋的说明》13份，证明第三人下属的13个经济合作社一致证实：（1）农田屋北面与马鞍岭相邻；（2）农田屋在1975年大队兵团成立后所建，有正屋7间，附屋2间；（3）学福大队从1975年至2008年管理使用农田屋的事实。证据7，2014年8月30日各村长小组长签名的《学福经济联合社全体村小组长集体决议》一份，证明学福联社各村小组长于2014年8月30日会议集体表决认为争议地一直是第三人（学福大队）的集体土地。证据8，2014年4月29日莫积斌的《调查笔录》一份、2014年4月29日赵汉的《调查笔录》一份、2014年4月29日龚谋增作出的《调查笔录》一份、2014年5月7日《下乡调处登记表》一份，证明分界镇政府曾对该宗纠纷调查处理，但未果。证据9，牛皮铺经济合作社的答辩申请书，证明：（1）原告主张原学福大队农田屋即为现争议地南边（趁圩路底）孵化池侧边的3间房屋；（2）1985年学福大队租用其马鞍岭建炮竹厂，每年交3万头炮竹作土地租金；（3）其持有的山林权证南至农田屋，有权证为据。证据10，2014年7月16日在分界镇学福村委会对丁顺华、丁明轩作出的询问笔录（复印件），证明：（1）争议地名叫马鞍岭南，位于分界一中门口西面；（2）争议地是学福大队于1975年或1976年统一分配给沙地生产队；（3）学福大队兵团在趁圩路底建有3间农田屋；（4）学福大队在争议地联营建炮竹厂每年支付3万头炮竹作为租用原告土地租金；（5）第三人在炮竹厂解散后，将争议地上房屋出租给外来民工居住；（6）争议地从学福大队兵团经营后，原告没有在争议地经营种植农作物。证据11，原高州县分界公社学福大队沙地生产队持有的高府林证字第NO.0002961号《山林权证》，证明原告主张争议地南边孵化池侧边的三间房屋为原学福大队农田屋，并以此位置主张争议地权属。证据12，2013年5月9日的村民委员会议记录，证明原告以证人刘明伟的意见作为其主张争议地。证据13，2014年7月2日现场勘验笔录及争议地现状图，证明原告和第三人双方签名确认争议地的地名为学福大队农田屋（又名马鞍岭南），面积约5.508亩，四至为：其中南至孵化场鱼塘屋边为界，北至马鞍岭篱界边为界。证据14，2014年7月16日莫积斌的《询问笔录》一份、2014年7月16日龚谋增的《询问笔录》一份、2014年7月22日刘明伟的《询问笔录》一份、2014年8月7日莫积斌的《询问笔录》一份、2014年8月7日刘佐彬的《询问笔录》一份、2014年9月18日何德强、陈豪的《询问笔录》一份、林树荣、丁振朝、丁金华、李亚福的《询问笔录》一份，证明：（1）农田屋建在现争议地最北面的位置即现分界一中门口前面的最北面；（2）农田屋建在争议地北面，系七几年大队兵团所建，有八九间，孵化池屋建争议地南面，系1984年左右经建木井水库承包者陈家庆建的鱼花屋，只有2间；（3）学福大队在争议地上建炮竹厂，没有给沙地生产支付租金；（4）炮竹厂解散后，争议地上房屋由学福大队出租给外来民工居住，租金由学福大队收取；（5）争议地从1975年成立兵团后至2013年一直由学福大队管理使用。（二）程序方面的证据。证据15，2014年5月16日，高州市分界镇学福经济联合社的确权申请书一份及2014年1月8日黄亚志当选广东省第六届分界镇学福村委会主任证书，证明第三人于2014年5月16日向被告申请对其与原告争议学福大队农田屋土地所有权和使用权进行确权处理。证据16，2014年5月22日高州市调处土地纠纷立案呈批表，证明被告于2014年5月22日同意立案受理第三人申请处理其与原告争议学福大队农田屋土地权属纠纷案，被告依第三人的申请依法受理并启动确权程序。证据17，高府调土办〔2014〕1号土地权属争议案受理通知书和送达回证，证明被告同意立案受理第三人的确权申请后，依法告知第三人的法定代表人黄亚志，已受理其土地权属纠纷。证据18，高府调土办〔2014〕2号土地权属争议案件答辩通知书及2014年5月23日由丁明轩代签名的送达回证、高府调土办〔2014〕3号土地权属争议案件答辩通知书及2014年5月23日直接送达丁明轩的送达回证，证明被告受理该宗土地权属纠纷后，依法将申请书副本依法送达给原告，并告知原告30日内提交答辩及提交有关证据材料。证据19，2014年7月2日上午勘验地点为高州市分界一中前门西侧争议地范围的现场勘验笔录及争议地现状图，证明被告已依法对双方争议的土地进行了现场勘验。证据20，2014年9月12日在分界镇学福村委会办公室作出的调解笔录，证明被告已依法组织争议双方就争议土地权属问题进行过调解，但调解未成功。证据21，2014年11月3日调查组人员古永裕、何永声、梁广和的关于高州市分界镇学福经济联合社与学福村沙地经济合作社及牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属问题的调查报告，证明被告调处机构对双方争议的土地作了广泛调查取证后向被告报送调查报告。证据22，2014年12月6日高州市国土资源局土地调处案件会审表，证明被告调处机构对该宗土地争议进行集体会审，根据集体会审结果报请被告对争议土地作出处理。证据23，高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属问题的处理决定》及向当事人直接送达的送达回证3张，证明被告对该宗土地权属纠纷作出处理并依法送达给争议双方。证据24，茂府复〔2015〕30号《行政复议决定书》，证明被告作出的高府决〔2015〕1号处理决定后经茂名市政府复议维持。（三）适用法律方面的依据。证据25，高府决〔2015〕1号《处理决定》适用的法律依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十九条、第二十条和第二十三条，证明被告作出高府决〔2015〕1号处理决定适用法律依据正确。

　　被告茂名市人民政府答辩称：一、茂府〔2015〕30号决定程序合法。原告不服高府〔2015〕1号行政决定，向被告茂名市人民政府申请行政复议。被告茂名市人民政府受理复议申请后，通知高州市人民政府答复和举证，并通知第三人学福经济联合社参加行政复议。被告茂名市人民政府经过现场调查并结合书面审查，在法定期限内作出茂府〔2015〕30号复议决定，同时将该复议决定送达复议申请人（本案原告）、被申请人（高州市政府）和第三人学福经济联合社，程序合法。二、茂府〔2015〕30号决定和高府〔2015〕1号决定认定事实清楚，证据确凿原告与第三人争议的土地原属马鞍岭的一部分，自公社化时起一直属第三人集体所有。自1975年起，第三人使用争议地作为下属兵团的生产生活用地、经营炮竹厂用地，后又出租争议地上的房屋收取租金。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，“村农民集体所有的土地，按目前该村民集体实际使用的本集体土地所有权界确定所有权”，争议地所有权和使用权依法应确认给第三人。原告持有的1982年《山林权证》（高府林证字第NO.0002961号）的界至和面积与现其经营的“马鞍岭东”山地范围相吻合。该证登记的“南至学福大队农田屋边”是当年学福大队兵团的房屋边，而不是现在的孵化场鱼塘屋边，该证不包含争议地。况且，原告对争议地也没有经营管理的事实。上述情况有历届大队村委会干部和村民代表的证词为据。故原告主张争议地权属并请求撤销高府〔2015〕1号决定的理由和证据不足。茂府〔2015〕30号决定程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，请中院依法驳回原告的诉讼请求，维持茂府〔2015〕30号决定。

　　被告茂名市人民政府于2015年8月24日向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：证据1，茂府行复〔2015〕30号行政复议决定书及送达回证和快递回执四份；证据2，2015年4月7日申请人为沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社的复议申请书、茂府行复〔2015〕30号行政复议受理通知书及向申请人直接送达的送达回证两份；证据3，茂府行复〔2015〕30号行政复议答复通知书及向高州市人民政府邮寄送达的送达回证和快递回执一份；证据4，茂府行复〔2015〕30号第三人参加行政复议通知书及向其邮寄送达的送达回证和快递回执一份；以上证据1–4均证明复议程序合法。证据5，中华人民共和国行政复议法（节选），证明被告适用法律依据正确。

　　第三人学福经济联合社述称：一、原告在《行政起诉状》中提出的诉求和理由是没有事实根据和法律依据的，依法应不予采信并予以驳回。原告提出请求撤销高府决〔2015〕1号高州市人民政府处理决定的理由主要有三个方面：1.争议地在1974年已由第三人学福经济联合社划给原告；2.争议土地在1982年已填入原告的《山林权证》；3.第三人学福经济联合社于1985年租赁争议地办鞭炮厂期间交了3万头炮竹给原告作为土地租金的事实。原告的上述理由根本不成立，具体阐述如下：1.争议土地是否在1974年已由第三人学福经济联合社划给原告的问题。事实上，第三人学福经济联合社于1976年将争议地北面相邻的部分（约10亩）划给原告经营管理的，以解决原告没有山林土地的困难，原告领取了高府证字第NO.0002961号的《山林权证》，该权证登记的面积是10亩。原告称第三人学福经济联合社将整个马鞍岭都划分给原告完全是混淆事实的说法。2.关于1982年争议土地是否已发《山林权证》给原告的问题。原告1982年领取的林权证书中的马鞍岭10亩的土地，是第三人学福经济联合社在1976年划给原告的，不包括争议地的5亩面积。原告将其10亩土地租赁给分界镇圩头村的张怡汉作为种植果木使用，租赁期限共30年。该事实说明原告明知争议地是属于第三人学福经济联合社的事实。至于原告称其《山林权证》“南至学福大队农田屋边”的问题，原告把“农田屋边”指认为现鱼塘孵化场的屋边是错误的，该《山林权证》南至“农田屋边”为界指的是争议地北面原学福兵团所建的兵团屋。第三人学福经济联合社不可能会把包括兵团生产用地在内的争议地一并划分给原告的，这不合乎逻辑及有违常理，也不可能操作的。3.关于争议地在1985年办鞭炮厂期间是否有交3万头炮竹给原告作为租金的问题。第三人学福经济联合社在当年兴办炮竹厂时使用的是争议地，也即原兵团屋用地，而租赁的土地是出于安全考虑用于搭建零星炮竹加工点，该租赁的土地是原告与第三人相邻的山地，因此，每年春节或年例第三人都免费赠送3万元炮竹给原告，该炮头并不是第三人的炮竹厂使用争议地的租金。目前，张怡汉果园内仍有当年的零星炮竹加工点旧址。二、本案争议土地属第三人学福经济联合社所有及经营管理的事实是清楚的、证据是充分的。自1957年公社化后，包括争议地在内的马鞍岭属于第三人学福经济联合社，学福大队在争议地建造房屋、晒地等建筑物作为大队兵团的生产生活用地，后兵团解散，学福大队与分界居民队联合在争议地经营鞭炮厂，鞭炮厂停产后，又将争议地上的房屋租给外来民工居住，有房屋租金收款收据为证，自争议地上的房屋坍塌、丢荒，原告从未使用争议地也没有提出过争议。被告高州市人民政府作出的高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属问题的处理决定》和茂名市人民政府作出的茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，故请求人民法院依法予以维持，予维护第三人学福经济联合社的合法权益。

　　第三人学福经济联合社向本院提交的证据如下：证据1，邱永海律师于2015年8月22日对赵汉进行调查的调查笔录及赵汉的身份证复印件，证明：（1）本案原告山林权证中南至学福大队农田屋边中的“农田屋”是指原学福大队的兵团屋而不是孵化鱼池屋，证人赵汉是完全知道该事实及过程的；（2）证明本案现争议地一直以来均是由第三人经营及管理。证据2，邱永海律师于2015年8月30日对陈亚明进行调查的调查笔录及陈亚明的身份证复印件，证明：（1）证明本案原告山林权证中南至学福大队农田屋边中的“农田屋”是指原学福大队的兵团屋而不是孵化鱼池屋，证人陈亚明作为鱼塘承包经营者是完全知道该事实的；（2）证明本案现争议地一直以来均是由第三人经营及管理。

　　经庭审质证，原告对被告高州市人民政府的证据1、3、4、9、10、11、12、13、14、15至24的真实性无异，对证据2、6、7、8的真实性、关联性、合法性有异议，对证据25有异议。被告茂名市人民政府对被告高州市人民政府的合部证据无异议。第三人对对被告高州市人民政府的全部证据无异议。原告对被告茂名市人民政府证据1至5无异议。被告高州市人民政府对被告茂名市人民政府的证据1至5无异议。第三人对被告茂名市人民政府证据1至5无异议。被告高州市人民政府对原告的证据1、2、3、4、5有异议，对证据6、7、8照片无异议对证明的内容有异议。被告茂名市人民政府对原告的全部证据有异议。第三人对原告的证据与两被告的质证意见一致。原告对第三人证据1至2有异议。被告高州市人民政府对第三人的全部证据无异议。被告茂名市人民政府对第三人证据全部证据无异议。

　　本院对当事人无异议的证据予以采信，对当事人有异议的证据，则根据证据的合法性、真实性和关联性在认定事实时予以参考。

　　本院根据上述有效证据并经庭审质证，确认以下的事实：

　　争议土地位于高州市分界镇第一中学正门的西侧，系马鞍岭的一部分，地名叫学福大队农田屋地，原告称为马鞍岭南，面积为5.058亩，四至为：东至高州市分界镇第一中学西侧的村路旁边的水沟边、禾塘岭村小组果园边为界，南至孵化场鱼塘屋屋墙边为界，西至圩头村民小组果园的路边为界，北至马鞍岭张怡汉的鸡场边为界。现争议土地的北边有一段旧的砖墙和两间坍塌砖瓦结构的平房，中间有一条弯曲的水泥路，该水泥路的北面种植有农作物。

　　解放初，马鞍岭（包含争议土地）是分界圩莫氏家族的公山公岭。公社化时期，马鞍岭由高州县学福大队（现第三人学福经济联合社）管理使用。1975年，学福大队在争议土地上建筑房屋、晒场等建筑物，由其组建的大队兵团使用。1982年，原告沙地经济合作社领取了高府林证字第NO.0002961号高州县人民政府《山林权证》，该证第三栏记载的山林地名称为“马鞍岭（东）”，面积“10亩”，四至为“东至分界通往谢霄禾岭子大路，西至金岗山队通往分界大路，南至学福大队农田屋边，北至金岗山队水坑边为界”。1981年，学福大队组建的兵团解散，学福大队与分界镇居民队合作在争议土地开办炮竹加工厂（又名学福鞭炮厂）。原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社称，其村集体与学福大队口头约定，由其村集体出租争议土地给学福大队开办炮竹加工厂，学福大队每年交3万个炮头给其村集体作为租金。1996年，炮竹加工厂停产，高州市分界镇学福管理区（原学福大队，现第三人学福经济联合社）将争议土地上的房屋出租给外来民工收取租金。该房屋于2008年开始坍塌，之后一直无人居住使用。现争议土地的北面仍保留有小部分学福大队建筑的房屋和砖墙，该房屋和砖墙的北面界址与现原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社集体实际使用的马鞍岭的南面相邻。2013年，第三人学福经济联合社与原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社对争议土地的权属产生纠纷。原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社认为其持有高府林证字第NO.0002961号高州县人民政府《山林权证》记载的“马鞍岭（东）”四至中的南至学福大队“农田屋”，该“农田屋”是现争议土地南边的“孵化场鱼塘屋”，该证包含争议土地。2014年5月16日，第三人学福经济联合社向高州市人民政府提出确权申请，要求将争议土地的所有权和使用权确归其集体。被告高州市人民政府立案受理后，分别向第三人学福经济联合社和原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社送达了受理通知书和答辩通知书，组织当事人进行现场勘验，并组织当事人进行调解，双方无法达成协议。2015年2月6日，被告高州市人民政府作出高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属问题的处理决定》（以下简称高府决〔2015〕1号处理决定），依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条和第二十三条规定，决定将争议土地的所有权和使用权确定归学福经济联合社。在高府决〔2015〕1号处理决定中所查明的“第三人学福经济联合社为解决原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社没有山林的困难，将争议土地北面的部分马鞍岭（面积约10亩）划分给原告经营，原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社领取的1982年《山林权证》所记载的面积、四至与其现经营的“马鞍岭东”范围相吻合”这一部分的事实，该处理决定的理由却阐述为“原告于1982年向高州县人民政府申领的《山林权证》四至登记为‘南至学福大队农田屋边’明显是当年学福大队兵团的房屋边，而不是现在尚存的孵化场鱼塘屋作为当年的大队农田屋”。原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社不服上述高府决〔2015〕1号处理决定，向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府向各方当事人送达了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书。2015年6月9日，被告茂名市人民政府作出茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》，维持高州市人民政府的高府决〔2015〕1号处理决定。原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社仍不服，于2015年7月3日向本院提起行政诉讼，请求撤销高州市人民政府的高府决〔2015〕1号处理决定。

　　本院认为，本案涉及三个争议焦点：一、原告沙地经济合作社持有的1982年《山林权证》第三栏记载的“马鞍岭（东）”的山岭是否包含争议土地的问题；二、原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社是否出租争议土地给第三人学福经济联合社开办炮竹加工厂和每年交3万个炮头作为租金的事实；三、被告高州市人民政府作出的高府决〔2015〕1号处理决定所适用的法律、规章是否错误的问题。

　　一、原告沙地经济合作社持有的1982年《山林权证》第三栏记载的“马鞍岭（东）”的山岭是否包含争议土地的问题，原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社主张该“马鞍岭（东）”四至记载的“南至学福大队农田屋”中的“农田屋”，指的是现争议土地南面的“孵化场鱼塘屋”，该证包含了争议土地。而第三人学福经济联合社却主张上述“农田屋”不是现争议土地南面的“孵化场鱼塘屋”，而是现争议土地北面其建筑的兵团房屋，该证不包含争议土地。被告高州市人民政府采信第三人学福经济联合社的主张，认为上述“农田屋”所坐落的位置是在争议土地北面第三人学福经济联合社建筑的兵团房屋，原告沙地经济合作社持有的1982年《山林权证》第三栏记载的“马鞍岭（东）”的山岭不包含争议土地。但是，被告高州市人民政府作出的高府决〔2015〕1号处理决定事实查明部分并没有针对该“农田屋”所坐落的具体位置进行认定，其理由部分却认为该“农田屋”坐落在争议土地北面的兵团房屋，而不是南面的“孵化场鱼塘屋”，继而认为原告沙地经济合作社持有的1982年《山林权证》记载的“马鞍岭（东）”的山岭不包含争议土地，缺乏事实根据。

　　二、原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社是否出租争议土地给第三人学福经济联合社开办炮竹加工厂和每年交3万个炮头作为租金的事实。经审查，被告高州市人民政府对于原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社主张其与学福大队（现第三人学福经济联合社）口头约定，由其出租争议土地给第三人学福经济联合社开办炮竹加工厂，每年第三人学福经济联合社交3万个炮头作为租金给其村集体的事实问题，没有深入调查核实，被告高州市人民政府认为第三人学福经济联合社曾在与争议土地北面相邻的现原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社实际使用的马鞍岭搭建零星炮竹加工点，免费赠送3万个炮头给原告的事实，缺乏证据。因此，被告高州市人民作出的高府决〔2015〕1号处理决定，认定事实部分不清。

　　三、被告高州市人民政府作出的高府决〔2015〕1号处理决定所适用的法律、规章是否错误的问题。经审查，被告高州市人民政府适用了《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款作为其具有处理本案土地权属争议的法定职权依据，该法律适用正确；但是被告高州市人民政府所适用的国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条和第二十三条的规定作为其确定争议土地权属的依据，但是，该法第十九条规定的是土地改革时分给农民并颁发土地证的土地，实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有；而第二十条和第二十三条的规定有款、项、目等各种不同情形下的土地如何确定为农民集体所有。就本案而言，被告高州市人民政府所适用的上述第十九条的条文内容与其确权时定性为第三人学福经济联合社具有长期使用争议土地的事实不相符，而其笼统适用的第二十条和第二十三条却没有指出具体适用哪一款、哪一项或哪一目，而且在诉讼中也不能证明行政行为符合哪些具体情节规定，应视为被诉行政行为适用部门规章错误。根据最高人民法院指导案例41号《宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》，行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，属适用法律错误。本案中，虽然行政诉讼法和上述指导性案例针对的是适用法律、法规错误，没有列举到规章，但是对于法律、法规和规章的适用原则在法理上是相通的原理，据此，被告高州市人民政府作出的高府决〔2015〕1号处理决定，属于适用规章错误。原告沙地经济合作社、牛皮铺经济合作社主张被诉行政行为适用法律错误的理由成立，本院予以采纳。

　　综上所述，被告高州市人民政府作出的高府决〔2015〕1号处理决定，认定事实部分不清，且适用规章错误，依法应予撤销，由其重作。由于被告茂名市人民政府作出茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》，维持高州市人民政府的高府决〔2015〕1号处理决定，属于程序违法且适用法律错误，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：

　　一、撤销被告高州市人民政府于2015年2月6日作出高府决〔2015〕1号《关于分界镇学福经济联合社与学福村沙地、牛皮铺经济合作社争议马鞍岭部分土地权属问题的处理决定》及撤销被告茂名市人民政府于2015年6月9日作出茂府行复〔2015〕30号《行政复议决定书》。

　　二、责令被告高州市人民政府重新作出行政行为。

　　案件受理费50元，由被告高州市人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

　　审  判  长 苏海云

　　审  判  员 黄志平

　　审  判  员 张国平

　　二〇一五年十二月二日

　　书  记  员 邹君萍

　　速  录  员 吴虹莹

　　来源：行政涉法判例