戴维丨生态环境领域行政处罚追责期限之设定

　　摘要

　　生态环境领域的违法行为具有隐蔽性、长期性的特征，故需设置独特的行政处罚追责期限。《中华人民共和国生态环境法典（草案）》第一千零五十四条，对造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为划定了五年追责期限。但就法律体系而言，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》第一千零五十四条如何变动《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条关于追责期限之规定，两个条款的关系未决；第一千零五十四条未对适用五年追责的行为区分造成危害后果之程度，有违过罚相当之要求；在生态环境领域新设定五年追责期，与对未造成危害后果的违法行为所适用的二年追责期限产生适用冲突；第一千零五十四条所采正面界定之语言，有过期仍可追责之歧义。对此，首先，应明确《中华人民共和国生态环境法典（草案）》第一千零五十四条系《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的“另有规定”条款，应从严设置追责要件；其次，应区分损害程度，将适用五年追责期限定于因违法行为致生命健康安全或公共利益损害的情形；再次，明晰追责期限的合并规则和具体适用情形，以确保五年与两年追责期的适用并行不悖；最后，第一千零五十四条之表述宜与立法例保持一致，采用负面豁免式表述。

　　引言

　　增设追责期限条款是《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《法典》草案）中具有创新性的制度设计之一。《法典》草案三审稿第一千零五十四条第一款规定：“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚。上述期限自违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这一条款将五年追责期限引入了生态环境领域的行政处罚相关规定之中，贯彻了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”之精神，同时也回应了现实执法需要。对于行政处罚期限问题，学界已经存在一定研究，但主要在于对追责期限的性质、计算方式等基础性理论所作的教义学研究。然而，《法典》草案尚缺乏针对生态环境领域行政处罚追责期限之立法论视角的研究。概言之，《法典》草案的行政处罚追责期限条款尚在四个方面有待完善：第一，就法规范的体系性而言，《法典》草案第一千零五十四条与《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条关于追责期限的一般性规定是何关系？《法典》草案第一千零五十四条能在什么程度上变动《行政处罚法》第三十六条，又应当如何与其完成衔接？第二，就《法典》草案第一千零五十四条的适用要件而言，该条款未区分五年追责期限的适用情形，若认为凡造成生态环境破坏等危害后果的即一律适用五年追责期，有违过罚相当之要求。第三，《法典》草案第一千零五十四条所规定的五年追责期，在特定情况下与二年的一般追责期存在适用冲突，但竞合规则缺失。第四，《法典》草案第一千零五十四条所采取的规范语言存在歧义，其通过正面界定的形式对追责期限进行规定，容易产生过期仍可追责的误读，应如何完善表述？

　　一、 《法典》草案追责期限条款的四重立法缺陷

　　《法典》草案三审稿第一千零五十四条第一款对行政处罚的追责期限进行了规定，指明了“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚”。这是在《行政处罚法》第三十六条的基础上对生态环境领域行政处罚的追责期限所作出的独特规定。由此，引发了《法典》草案追责期限条款与《行政处罚法》第三十六条的衔接性不足、追责期限区分度欠缺、两类追责期限适用冲突以及表述歧义等问题。

　　1. 《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条衔接不畅

　　《行政处罚法》第三十六条规定“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追责期限延长至五年”，将五年追责期的适用条件设置为“限定要件+危害后果”，通过“公民生命健康安全、金融安全”这一范围与程度要件以及“危害后果”这一结果要件两个方面，对五年追责期的适用进行了限制。而《法典》草案第一千零五十四条则规定“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚”，仅直接规定了环境污染、生态破坏等特定领域的“危害后果”，模糊了五年追责期的适用要件。不仅如此，由于生态环境领域违法行为所带来的损害隐蔽性与危害长期性之特征，该领域的危害后果未必能即时显现，引发了是否能直接适用《行政处罚法》第三十六条所规定的“危害后果”之判断标准、是否需要对该领域违法行为的“危害后果”之范畴作针对性限缩等问题。应当如何设定生态环境领域的特异性追责期限条款，《法典》草案第一千零五十四条又能在何种程度上变更《行政处罚法》第三十六条的规定，则成了立法设计上的难题。

　　对此，存在三类解读观点，分别是“特别法说”“另有规定说”以及“基础法优先说”。“特别法说”的拥趸认为，基于环境法领域相对独立且特殊的法律地位，该领域的法规范是《行政处罚法》等一般性的法规范在“环境社会关系”方面的特别法，这意味着，就追责期限条款而言，《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条之间存在特别法与一般法的关系，《法典》草案第一千零五十四条得以优先适用，且可以自行设定追责期限的适用要件，也即得以任意增减追责的适用要件。与之相反，“另有规定说”支持者则认为，《法典》草案第一千零五十四条的理想形态应当是《行政处罚法》第三十六条的“法律另有规定”之条款。只有这样认定，第一千零五十四条才能在与《行政处罚法》保持立法体系一致性的基础上，享有充足的法条解释空间。但因为第一千零五十四条的现有表述规定了五年追责期，这与《行政处罚法》第三十六条规定的特殊追责期完全一致，其在规范意义上无法被界定为“法律另有规定”条款。为重塑《法典》草案第一千零五十四条，明确其“法律另有规定”条款之地位，应将该条规定的追责期限缩减为三年或四年。此外，支持“基础法优先说”的观点认为，《行政处罚法》隶属基础性法律，其应当优先于《法典》草案而得到适用。也就是说，《法典》草案第一千零五十四条无法在《行政处罚法》第三十六条规定的五年特殊追责期限之上另行设定追责期限的适用要件，只能将第三十六条规定的“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”这一标准在第一千零五十四条中作类比适用。

　　由此可知，《法典》草案第一千零五十四条的性质与定位较为模糊，这使得其规定五年追责期限的适用条件，与《行政处罚法》第三十六条所划定的适用条件之间存在一定程度的紧张关系。若在《行政处罚法》第三十六条之外直接另行设定追责条件，有以单行法架空《行政处罚法》之嫌疑。故应当明确其与《行政处罚法》第三十六条之关系，继而厘清《法典》草案第一千零五十四条对《行政处罚法》第三十六条的变动权限，而后方可据此设定具体的追责期限条款。

　　2. 未区分损害程度而一律适用五年追责期有违过罚相当之要求

　　《法典》草案第一千零五十四条规定了对造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为之处罚适用五年追责期限。《行政处罚法》第三十六条对五年追责期的适用，设定了“公民生命健康安全、金融安全”以及“危害后果”等要件进行限制，而《法典》草案第一千零五十四条则仅对特定领域的“危害后果”进行了限定。但是否意味着，凡造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为，一律可以适用五年追责期限予以处罚？行政处罚讲求过罚相当，这要求“过”与“罚”之间具有相当性，即“违法行为的事实、情节、性质以及危害程度等因素”应当与“行政处罚的设定”之间具有相当性。生态环境领域的违法行为具有复合性等特征，既包含对单纯行政管理秩序的违反，也包含造成不同程度的环境污染、生态破坏结果的实质性污染行为，甚至二者兼具。若认为违法行为一旦造成环境污染或生态破坏，即使损害结果畸轻或仅有非现实的抽象危险性，也可适用五年追责期，则有违过罚相当之要求。由此可知，为了使追责期限条款设定科学、合理，需要检视立法规范中对于“过”的表述及其与“罚”的相当性。

　　立法对“过”之设定，可以通过三个方面：第一，细化“过”的考量因素，如《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中将“造成环境污染、生态破坏的程度以及社会影响”列为裁量情节之一；第二，增加“过”的考量因素，如增加构成要件，或者添加“等”作为兜底；第三，重构“过”的考量因素。《法典》草案第一千零五十四条在现行法基础上，明确了将“造成危害后果”作为入罚追责的条件，系属上述第二种对“过”的考量因素进行补充。立法者在法规范中增加了追责的内涵、限缩了其外延，这意味着立法者通过增加追责构成要件，使被追责的情形更加明确。但随之而来的问题是，这一追加要件的表述，又会引发新的模糊。应如何对造成的危害后果进行界定？是否凡有危害的，一律适用五年期限？若从宽解释，则生态环境领域的任意违法行为，只要造成实害或危险，不论其性质与严重程度，均可适用五年期限。若从严解释，那么应当对“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为”中的不确定法律概念予以限缩。但生态环境违法行为具有长期性、隐蔽性等特征，这意味着生态环境损害虽长期持续性存在，但损害结果却难以被一次性发现、评估。如果片面限缩“造成危害结果”的涵摄范畴，则又使得违法行为虽客观存在，但易超出追责期限而脱责。故而，应衡定“造成危害”的涵摄范围，从而不偏不倚地启动追责。

　　就“罚”而言，过罚相当不仅要求对违法行为的情节、性质等实体性因素与处罚结果进行权衡，还要求设定与“过”相适宜的追责程序机制。就追责期限而言，对于生态环境领域的违法行为，原则上应适用二年追责期限，当且仅当在特定情形下，具备特定程度之危害后果时，方可延展这一期限，适用五年追责期，如此方符合相当性之要求。但可惜的是，《法典》草案第一千零五十四条虽已对两年、五年两类追责期进行了原则性的区分，但并未对五年追责期的适用条件进行细分，含糊了五年期限的追责界限，隐有对凡“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为”一律予以五年追责之意味，这有违过罚相当的原则性要求。

　　3. 引入五年期限引发两类追责期限产生适用冲突

　　《法典》草案第一千零五十四条规定了对违法行为原则上适用二年追责期，仅对“环境污染、生态破坏”等领域具有危害后果的违法行为，适用五年追责期限，这意味着生态环境领域同时存在两类追责期限。一般而言，这两类追责期限可以通过本款后文规定的期限起算之规定予以适用，但生态环境领域的违法行为往往呈现复合性，广泛存在多个违法行为需要被合并评价的情形。生态环境违法行为往往表现为多个违法行为先后出现，多个行为若被合并评价为一个应受处罚的行为且各行为适用不同的追责期时，应怎样计算追责期的起止点？在“内蒙古宝某化工公司环境污染案”中，该公司先未经许可违规储存硫酸钙，并在环境评价中不如实申报以获得生产许可，在生产活动中导致硫酸钙渗漏，造成环境损害，在该案中，前行为涉嫌“环评造假”，后行为若不构成犯罪，则涉嫌“非法投产”之行政违法。按《法典》草案第一千零五十四条之规定，前、后行为可能分别适用二年追责期、五年追责期。若多个违法行为之间存在目的与手段的牵连关系，需要被合并评价且各个违法行为之间具有较长的时间跨度，即“环评造假”行为已过追责期，“非法投产”导致的环境损害行为仍在追责期限内，应当如何计算合并评价之后的违法行为的追责期限？这种“环评造假+非法投产”式的复合型违法，系属多个违法行为之间存在牵连关系的违法情形。除此之外，还存在包括同种行为多次实施的连续性违法情形、违法行为持续存在的继续性违法情形、多个违法行为互相牵连情形、多行为之间存在吸收关系情形等。在这些情形中，两种追责期限存在一定程度上的适用之冲突，亟待厘清冲突适用规则。

　　4. 《法典》草案第一千零五十四条关于追责期限的正面界定之表述存在歧义

　　对比《法典》第一千零五十四条和《行政处罚法》第三十六条可知，前者关于行政处罚追责的表述为“在某期限内被发现则给予处罚”之正面界定式，而后者则为“在某期限内未被发现则不给予处罚”的负面豁免式表述，两种表述方式截然相反。遍历《法典》草案的各次审议稿可知，一审稿仅通过正面式的规定明确了“造成环境污染、生态破坏的违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚”，二审稿中则加入负面豁免式的“其他违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定，此时《法典》草案中这一条款存在了两类截然相反的表述，而在三审稿中，立法者关注到了这一冲突，将其统一改为了正面界定式的表述。

　　这种对行政处罚追责的正面界定之表述，可以被总结为“符合特定条件的，在特定时间内应当给予处罚”，但尚存在较大歧义。首先，就“特定时间”这一要件而言，超期之后产生何种法律效果，处罚权是否消灭？如是，则超期后行政机关启动处罚程序，便会因越权而致处罚无效；如否，则行政机关仍可以据此行使处罚权，但应当给予相对人以特殊的抗辩权。其次，就“特定条件而言”，第一千零五十四条明确以“造成危害后果”为追责的充分条件，但反之并未明确“造成危害后果”是否为启动追责的必要条件。也就是说，在违法行为造成损害但尚未显现于物质世界，或者其现实危害暂未被发现，是否一定不得启动追责期限，导致其后无法追责？生态环境领域的违法行为，其损害具有长期性、隐蔽性，损害结果的显现往往远落后于行为完成时。此外，生态环境危害的发现也受技术、环境条件等客观因素限制，如因实害未显现抑或危害未被发现，而当然推定一律不得追责，这种宁纵勿枉式的执法即违背了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”之原则性要求。但若允许在尚未造成特定实害或危害不彰时追责，便有宁枉勿纵之嫌，追责期限的起算时间节点相应也需重新设定。故而，为实现生态环境领域行政处罚追责的不枉不纵，应当优化《法典》草案第一千零五十四条关于追责期限的表述。

　　二、 《法典》草案追责期限条款的优化逻辑

　　为解决《法典》草案追责期限条款在法律衔接性不足、期限区分度缺失、追责期限适用冲突以及法条表述存在歧义等方面的问题，首先，应当厘清《法典》草案中追责期限条款与《行政处罚法》第三十六条之间的逻辑关系，明确其系后者的“另有规定”条款，需承接《行政处罚法》的责任主义立场，从严设定追责条款。其次，通过比例原则区分生态环境领域致害行为的结果之程度，以满足过罚相当之要求；同时，明晰对应当合并评价的复数违法行为在追责期间的竞合适用规则。最后，释明《法典》草案现有的追责期限条款的表述不当，应适用负面豁免式的规范语言。

　　1. 《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条关系之厘清

　　（1）《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条的关系并非特别法与一般法之关系

　　法条竞合规则明确规定，特别法应优于一般法而适用。《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条之间是否存在特别法与一般法的关系？通说认为，只有当两个法规范的事实构成存在包容与被包容的关系且二者的法效果相排斥时，才存在一般法与特别法的竞合适用情形。也就是说，当且仅当同时满足三个条件时方才存在这种法条竞合关系：其一，存在法律事实要件的特别规定；其二，法律效果要件的不一致；其三，允许特别规定优先。据此审视《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条可知：就事实要件而言，第一千零五十四条规定了特定领域的危害后果作为追责的构成要件，而第三十六条也规定了适用范围、程度以及危害后果，但二者规定的范围界域、结果程度之限定均存在一定差异，并不存在包容与被包容的关系，而是部分交叉的关系；就法律效果而言，两个条款都规定了五年追责期，并不存在相互排斥的法律效果；从特别规定优先来看，第三十六条则确有此规定。由此可知，三个要件仅满足其中之一，故而《法典》草案与《行政处罚法》虽同属全国人大制定的法律，实际上二者之间并不存在特别法与一般法的关系。进言之，也不能当然地直接推定，《法典》草案第一千零五十四条作为《行政处罚法》第三十六条的例外，在生态环境领域内对处罚所作的追责期限规定，可以在这一领域优先适用。

　　（2）《法典》草案第一千零五十四条系《行政处罚法》第三十六条的“另有规定”条款

　　辨明《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条之关系，主要在于如何理解《行政处罚法》规定的“法律另有规定的除外”。《行政处罚法》第三十六条的条文，前半句规定了两年的一般追责期限与五年的特殊追责期限，然后则释明了除外情况必须由法律加以规定，这种除外情况可以包含三种类型：例外型、条件型、补充型。根据立法语义学的研究可知，例外类表述在立法例中占比最高，其中典型表述是“S，P，但（是）Sx除外”，《行政处罚法》第三十六条的“除外”之表述，就是典型的例外型规定。

　　这种例外一般可以表现为对适用期间、范围、条件等等因素的例外。就生态环境领域行政处罚的追责期限而言，对适用期间的例外意味着，在二年、五年之外，额外规定更长或更短的追责期限；对适用范围的例外，即额外增加五年追责期限的适用范围。单行法无法减少二年的一般追责期限的适用范围，只可能在适用五年追责期的“公民生命健康安全、金融安全”之外，额外增加其他领域；对适用条件的例外，即增加或者减少、取消适用条件。二年的一般追责期限没有适用条件，但《行政处罚法》第三十六条规定了应将“公民生命健康安全、金融安全”以及“危害后果”作为适用五年追责期的要件，即以范围、程度、结果等要素作为启动五年追责的前提。

　　对比可知，《法典》草案第一千零五十四条主要对适用范围作了例外规定，将适用五年追责期限的范围扩展到了“环境污染、生态破坏”领域，但未在二年、五年之外设定其他追责期限，也未就对“危害后果”这一结果要件作实质性变动。故而，《法典》草案第一千零五十四条是在《行政处罚法》第三十六条之外，用法律规则的形式扩展了五年追责期的适用范围，系对第三十六条所规定的五年特殊追责期限的“例外型”规定，第一千零五十四条应当是《行政处罚法》第三十六条的“另有规定”条款。

　　故而，学界现有的三种观点尚存一定修正空间。其一，就“特别法说”而言，两个条款之间并非特别法与一般法之关系。其二，就“基础法优先说”而言，《法典》草案第一千零五十四条确有变动《行政处罚法》第三十六条规定之权力，《行政处罚法》第三十六条并不因其基础法之位阶而得以优先适用，此两种观点对于《法典》草案第一千零五十四条的定性有待修正。其三，就“另有规定说”而言，《法典》草案第一千零五十四条确系《行政处罚法》第三十六条之“另有规定”条款，该说的定性无误，但关于这一条款的具体理解存在改良余地。“另有规定”条款的界定，并不以该条款是否变更追责期限为必要条件。也就是说，即使《法典》草案第一千零五十四条同样规定了五年追责期，该条仍应被视为《行政处罚法》第三十六条的“另有规定”条款。

　　（3）《法典》草案第一千零五十四条应与《行政处罚法》第三十六条保持立法立场一致性

　　就法理而言，“另有规定”可以包含两种类型：从宽性规定，即其他法律可以对此作出例外规定，为行政执法活动提供豁免渠道；从严性规定，指法律只能作出比《行政处罚法》第三十六条更为严格的追责期限要求，如增加五年追责期的构成要件、提高五年追责期的适用条件等。从《法典》草案第一千零五十四条的现有表述观之，其对《行政处罚法》第三十六条规定的“特定条件+危害后果”两个平行追责要件进行了变动，看似降低了追责之构成，构成从宽性另有规定，但根据体系解释的立场可知，《法典》草案第一千零五十四条属于《行政处罚法》第三十六条的“另有规定”条款，其理应与《行政处罚法》关于追责、入罚的立场保持一致。

　　2021年修改的《行政处罚法》，其原则性地明确了处罚应具有的责任主义立场，这一立场提倡过罚相当、注重风险预防，是一种相当谦抑的入罚立场。《行政处罚法》在行政处罚领域具有总则之地位，其确定了责任主义的立法立场后，其他单行法应当予以尊重，不得跳脱这一基本框架，不能以特别法优于一般法之规则为从宽规定追责期限提供理由，最终通过单行法架空《行政处罚法》。故而，就行政处罚领域的“另有规定”而言，仍应遵循责任主义框架，谦抑性地确定追责期限。也就是说，《法典》草案在追责期限条款中的立场应与《行政处罚法》第三十六条保持一致，须从严制定生态环境领域行政处罚追责之条款。

　　2. 通过比例原则界分危害程度以区别适用两类追责期限

　　为实现行政处罚的过罚相当，应适用比例原则予以相当性判断。生态环境领域的行政处罚之追责，同样需要以比例原则作为判定损害结果之标尺。比例原则要求行政主体在限制个人利益的手段与维护公众利益的目的之间进行权衡，具体包含两个子原则：最少侵害原则与相称性原则。最少侵害原则要求生态环境领域的处罚行为应尽可能使得相对人的损害保持在最小范围内，需要优先适用最温和的手段，故而应当设定适用五年追责期限的要件，将程序性违法、抽象危险行为排除适用五年期限，明确其应适用二年的一般追责期限。相称性原则，指对相对人处以的侵害行政行为，其应当与设定这一处罚所追求的行政目的之价值相称，即需要将生态环境领域的处罚追责之目的——保护环境，与给相对人可能造成的处罚相比较，二者必须合比例。然而，不论违法行为的危害后果轻重与否，凡造成生态破坏环境污染即一律适用五年追责期限，不符合相称性原则之要求，这意味着，需要将危害区分多个层级，达到特定后果程度的，方可适用五年追责期限。

　　具言之，首先，就文义解释来看，应将生态环境领域行政处罚适用五年追责期限的条件，即将“危害后果”限定于“实际损害+危险结果”，以满足最小侵害原则之要求，优先适用最温和的手段，通过二年追责期限对未造成实害或尚不具有现实危险的违法行为予以追责。其次，要区分“危害后果”的程度，达到特定损害程度或具有相当的现实危险之违法行为，方可适用五年追责期。对于《法典》草案第一千零五十四条而言，虽然造成危害指涉的对象是非此即彼的定性判断，但现实中并不存在如此泾渭分明的标准去界定“危害后果”的有无。若仅仅以造成、未造成危害后果作为判定标准，而分别适用五年、二年追责期限，则不符合比例。是故，应当在“危害后果”的诸多情形中，拣选出具有程度的相当性之行为。正如前文所言，《法典》草案第一千零五十四条应与《行政处罚法》第三十六条保持立法立场一致性，从严设定追责期限构成要件；《行政处罚法》第三十六条将五年追责期限的适用情形限定于“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”。《法典》草案第一千零五十四条所设置的五年追责期限，应当类比《行政处罚法》第三十六条对五年追责期的适用情形作从严性规定，即只有当生态破坏、环境污染的危害程度超乎于第三十六条规定之程度，即达到“危害公民生命健康安全或导致重大公共利益损害”之程度，才可以适用五年追责期限，排除无损害结果、损害结果显著轻微、损害结果较轻等情况下对五年追责期的适用。最后，将现行法以及《法典》草案中的相关具体罚则条款中明文规定的情节程度之条款，与第一千零五十四条进行关联。这些罚则中明确“严重的、非常严重的”违法情节，即可拟制为与《行政处罚法》第三十六条之规定相等价，可以推定直接适用五年追责期限；对于既不属于现行法以及《法典》草案罚则中明文规定“情节严重的、非常严重”的情形，也非经行政机关判断属于结果严重的违法行为，原则上不得适用五年追责期限。

　　3. 追责期限冲突的竞合适用

　　生态环境领域的违法行为在现实中呈现较高的复合性，往往由一个违法主体实施多个违法行为，且这些行为间存在牵连、吸收等特殊关系，需要将各违法行为拟制为一个违法行为予以评价，若各个子行为需适用不同类的追责期限，此时则引发了追责期限的冲突问题，应当明晰冲突适用的前提与要件，从而厘清其适用规则。

　　追责期限的冲突实际上是多个具有特殊关系的违法行为，被拟制评价为一个违法行为后，追责期限的起算问题，故而其适用的情形应当包含三点。首先，存在多个独立的违法行为，这些行为分别符合构成要件该当性、违法性、有责性，而应受行政处罚。将不应受罚的违法行为以及无法被独立评价的数个连续性行为予以排除，以确保不重复评价。其次，这些违法行为之间存在牵连等关系，而应当被法律拟制为一个行为而予以评价。牵连关系包含三类：第一类是侵害同一型，指多个行为违反同一类法规则，侵害同一种法益，且各行为间存在阶段性联系，如企业在未批先建、未验先投等违法行为之后，又排污造成实际损害的，且数个行为需合并评价时，追责期限应当自造成实际损失之日起算。第二类是必然关联型，指部分违法行为是另外违法行为的必经阶段或必要手段，也即部分行为被结果行为所吸收。例如，违法运输、转运固体废物，后又违法填埋该固体废物，造成严重污染，在前的违法行为被之后的实害行为所吸收，应当适用五年追责期限。第三类则是高度关联型，是指各行为具有原因与结果关联、手段与目的关联而伴生出现，具有经验上的高概率性，如先篡改、伪造监测数据，之后排放污染物污染环境的复合性违法行为。《中华人民共和国刑法》明文规定污染环境罪与破坏计算机信息系统罪之间存在牵连关系，择一重罪论处。若违法程度尚不构成犯罪的，则应当以行政违法合并评价这两个行为，并以造成生态环境损害结果为条件，适用五年追责期限。最后，根据时间顺序观之，前违法行为需尚未超过追责期，各违法行为方可产生追责期之竞合，若部分违法行为的追责期已经届满，那么时效经过，处罚权消灭，不得重新起算期限。不会因发生了后一个实害行为，而使得之前已经超期的程序性违法等行为再次起算追责。这是因为，追责期限实质上是一种“追究时效”，不得中止、中断、延长，行政机关在其届满后即不得再追究相对人的行政责任。

　　4. 重构追责期限条款表述的逻辑进路

　　《法典》草案第一千零五十四条对追责期限的启动进行了正面规定，即“符合特定条件的，在特定时间内应当依法予以行政处罚”。这一表述存在的歧义在于，超期之后产生何种法律效果，处罚权是否消灭？是否适用五年追责以出现危害后果为必要条件？为解答这两个问题，应当先明确追责期限的性质，指明超期之后产生的法律后果为处罚权消灭，当前肯定性的正面表述显然无益于明确这一法律后果；而后释明危害后果的出现并非启动追责的必要条件，当违法行为发生后，后果虽尚未显现，或限于当时技术条件，无法发现、查实，但在特定情况下也可以适用五年追责期，第一千零五十四条的正面表述，难以涵摄这一范围。

　　（1）追责期限的性质决定其不适宜通过正面界定

　　行政处罚中的追责期限，其性质更类似于除斥期间，而非诉讼时效。行政权力超过这一期间，具有何种后果？可能存在两种后果，其一是处罚权力消灭，其二是相对人产生抗辩权。行政处罚“系国家对违反行政法义务者得课处行政罚之权力，属形成权”。在追责期届满后，处罚权力即告消灭，而非如民事法上的请求权一样，在追责期届满后，相对人产生抗辩权。这意味着，应当在第一千零五十四条中，通过法规范语言的表述，侧重于表达期限经过，处罚权消灭的法律事实；应当通过负面表述的模式，明确期间经过，权力消灭的事实，即侧重于表述“不符合特定条件的，不应给予行政处罚”这一含义。

　　（2）《法典》草案第一千零五十四条的正面界定式表述难以涵盖“危害后果尚未显现”之违法行为

　　《法典》草案第一千零五十四条明确以“发现”危害后果为追责的充分条件，但并未明确“发现”危害后果是不是追责的必要条件。也就是说，若造成实际损害或者具有现实危险，且被发现的，则应当启动追责，但启动追责，是否需要以损害结果、现实危险的发现为必要，无法从该条文之表述中推出结论。一般而言，造成危害后，损害结果与现实危险必然也会随之显现，但生态环境领域的违法行为，存在隐蔽性、难以监测的特征。损害、危险虽已然形成，但通常无法即时显现，同时行政机关囿于技术及物质条件，时常难以及时发现实害结果抑或未来危险。若采用《法典》草案第一千零五十四条现有表述“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的,应当依法给予行政处罚”，那么即使违法行为已然完成二年后，但实害结果或危险尚未显现，行政机关自然无法发现，也不得追责，而必须等待时机成熟至危害后果显现，方可追责。虽然如此不影响行为应受处罚，但贻误了追责时机，容易造成危害后果的扩大化，不利于生态环境领域风险治理的积极预防目的之实现。

　　（3）负面豁免式表述之提倡

　　综上，《法典》草案第一千零五十四条采取的“符合特定条件的，在特定时间内应当依法予以行政处罚”这一正面界定式的表述，无益于明确追责期限经过，权力消灭的法律事实，容易造成误读，同时涵摄面过窄，将追责限定于已经造成危害后果的行为，将追责的启动节点后置，容易造成损害扩大，不利于实现积极预防的目的。

　　故而，应当将“符合特定条件的，在特定时间内应当依法予以行政处罚”这一表述改为负面豁免式的表述。现行法一般将负面豁免式的规范表述为“在特定时间内未被发现的，不予行政处罚”，直接规定期限经过不可处罚，明确表达了期限届满处罚权消灭的效力，有助于避免歧义。此外，“符合特定条件的，在特定时间内应当依法予以行政处罚”这一表述只涤除了对“危害后果已然发生且具有被行政机关发现的现实可能性的违法行为”之追责的可能，可以督促行政机关在主观上应尽力勤勉，及时发现危害，并且为“危害后果已经发生，但因技术、物质等条件制约而无法在客观上被行政机关发现”的违法行为之追责留下了解释余地，将行政机关因客观不能而无法及时发现危害后果的情况纳入了追责情形之中，有利于实现对生态环境从严保护之立法目的。

　　三、 完善《法典》草案追责期限条款的四重路径

　　《法典》草案追责期限条款的完善，需要一一回应上述问题，分别从立法立场、程度区分、期限竞合、优化表述四个方面予以完成。

　　1. 遵循《行政处罚法》的谦抑立场从严设置追责期限

　　《法典》草案第一千零五十四条与《行政处罚法》第三十六条之间，并非一般法与特别法的关系，而是属于第三十六条规定的“法律有规定的除外”情况，这种“另有规定”条款，应当与第三十六条保持立法立场上的一致性。《行政处罚法》关于入罚的规定，具有一种责任主义的立法框架，需要遵循目的性限缩的立场，这一立场要求“另有规定”条款需要从严设定入罚要件。所以应当在《行政处罚法》第三十六条五年追责期规定的基础上，根据生态环境领域处罚的特点，从严设定相应的追责要件。

　　生态环境法典虽作为生态环境领域的基本法，但无法通过部门法的角度直接变动《行政处罚法》对追责期限所作的一般性规定。《法典》草案第一千零五十四条需要在规范层面保持与《行政处罚法》第三十六条的基本一致。对于五年特殊追责期限的适用，《行政处罚法》第三十六条规定了“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年”，即将五年追责期限的适用条件限定为“限定要件+危害后果”。生态环境领域行政处罚追责期限也应沿用这一条件，增加与“危害后果”相平行的限制条件。

　　《法典》草案第一千零五十四条已经将“特定领域损害结果”设定为五年追责期的适用条件，故应类比《行政处罚法》第三十六条做程度等要件之限定。对生态环境领域违法行为予以五年追责的门槛，应至少提升到与《行政处罚法》第三十六条规定的适用五年追责期的程度。也就是说，《法典》草案若想直接变动《行政处罚法》的一般性规定，必须将五年期限作等同于“危及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”的限定，可以比照设定为“涉及公民生命健康安全、公共利益且有危害后果的”违法行为，方可适用五年追责期限。

　　2. 区分危害程度以匹配追责期限从而实现过罚相当

　　《法典》草案第一千零五十四条虽然明确了对造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为应当适用五年追责期限，但“造成环境污染、生态破坏等后果”这一表述存在相当程度的不确定性。“造成”在汉语中意指“形成、演变成；招致或引起”，具有结果导向之内涵，但这一条款涵摄对象过于模糊。从文义理解观之，凡造成环境污染、生态破坏之行为，均应适用五年追责期。这一理解有违立法原意，故而应当对损害程度进行区分，并依据区分结果而适用不同的追责期限，仅其中程度较重者，方可适用五年追责期限。除此之外，对于其他违法情形，则应在规范中载明应适用二年追责期，以与《行政处罚法》第三十六条关于一般追责期的规定保持一致。

　　有观点指出，生态环境领域的行政处罚，应以对环境造成的损害为主要判断因素，结合相对人主观过错等因素，综合确定量罚幅度，以实现过罚相当。就生态环境领域行政处罚的追责期限而言，同样如此。应以比例原则为工具，通过设定不同程度的细化情节，以满足二年、五年等不同期限的追责之要求。

　　首先，就五年追责期限的适用而言，应类比《行政处罚法》第三十六条规定适用五年追责期限的前提条件“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”之表述，对《法典》草案第一千零五十四条第一款中规定“造成环境污染或生态破坏等危害后果”的违法行为之理解，通过与“危及公民生命健康安全、损害公共利益”类比，将其限定于“危及公民生命健康安全”之程度，同时通过“损害公共利益”作为类比，设计相似程度的兜底条款。应区分程序违法行为、危害结果轻微行为与导致重大公众利益或公民生命安全损害的行为，同时设定复合型违法行为的追责期限区分方式。就单一违法行为而言，对仅违反生态环境管理秩序的程序性违法行为，只得适用二年追责期限；对造成生态环境危害结果的违法行为而言，若仅危害结果轻微，或者临时造成损害的违法行为，同样只得适用二年追责期限；若损害结果严重危害公民生命健康安全或导致重大公共利益损害的，则适用五年追责期限。

　　其次，应将“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为”与现行法中对于环境、生态领域的违法行为的处罚规定进行类比。现行法中明文规定“后果严重的，特别严重的”违法情形，即可以直接推定满足《法典》草案第一千零五十四条规定的造成环境污染、生态破坏的行为，适用五年追责期限。而法律规范中，有关“造成环境污染、生态破坏”不同程度危害后果的表述，散见于《中华人民共和国刑法》第三百三十八条、《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条、《中华人民共和国土壤污染防治法》第八十七条等规范之中，这些规范基本具备完整的假定条件、行为模式以及法律后果三要素，对损害结果程度的不同进行了较为明确的规定，应当在理解与适用本条款规定的危害后果程度时，与这些条款作关联理解。

　　3. 追责期限竞合规则的明确

　　二年、五年追责期限存在适用冲突的问题，应当厘清其竞合适用的规则。需要明确追责期冲突的前提，即这一冲突只存在于需要被合并评价的复数违法行为中，进而应释明其竞合的具体情形以及竞合结果。

　　（1）竞合适用的前提

　　追责期限的竞合适用存在一定的前提，应当通过如下三个步骤予以界定：首先，判定是否存在复数违法行为。其次，判定单个违法行为是否适用不同类的追责期限，如各违法行为均适用五年追责期限，则并不存在不同类追责期限的竞合问题。最后，判定多个违法行为间是否存在牵连、吸收等应该被合并评价的关系，如不存在这些关系，则分别对各违法行为进行追责，分开计算追责期限，不涉及竞合，若多个违法行为间存在应被合并评价的关系，则分别起算追责期，就不同违法行为予以追责。就生态环境领域的违法行为而言，实践中往往存在程序性、实体性违法并存的情形。对于程序性违法行为，处罚旨在保障行政秩序，故而在违法情形轻微等情况下，可以适用二年追责期限；而对于已然造成危害后果的实体性违法行为则适用《法典》草案第一千零五十四条规定的五年追责期限。这里的处罚是以生态环境保护为宗旨，二者侵害之法益存在区别，应当分而论之。此外，程序性与实体性两类违法行为的追责期限之起算点存在差异，程序性违法行为一经发生便具备违法构成要件，属于即成型违法，行为发生后即可以起算追责期限，而损害生态环境的实体致害行为，须得损害结果发生后方可计算追责期。

　　（2）竞合适用的具体情形

　　在多个违法行为分别涉及适用二年追责期限和五年追责期限而产生冲突时，原则上应适用五年追责期限。因为存在牵连、吸收等特殊关系，如手段行为与目的行为相牵连、前行为是必经阶段而后行为是当然结果等，作为造成实际损害结果的实体性违法行为均在违法行为链条中占据主要地位。《法典》草案第一千零五十四条之所以对污染环境、破坏生态的行为规定了五年追责期，就是要从损害结果这一实害行为的角度进行追责，以防止追责时间超过期限，处罚权消灭而难以追责，故而多个违法行为应在竞合后，适用五年追责期限。这一结论在同为公法学领域的刑法学理论中也得到了印证，对于牵连犯、吸收犯等实质数罪的竞合，刑法理论采取并科主义，从重处罚。

　　具言之，复数违法行为的合并评价，即实质上数个行政违法行为的追责期之竞合，存在以下几种情形：第一，适用五年、二年追责期的各违法行为均处在各自的追责期内，一律合并评价并予以追责，不再赘述。第二，适用五年追责期的违法行为尚在追责期限，但是其他适用二年追责的违法行为已经超期，这里存在矛盾。从法秩序的角度来说，虽然各违法行为存在合并评价的关系，但部分行为已经超期，为了维护现在已经形成的法秩序，不得评价超期的违法行为，这督促了行政机关及时行使权力，但从法益保护的角度来看，各违法行为存在合并评价的关系，应将其视为一个行为，虽然其中的部分违法行为已经超期，但其主体部分尚有必要追责。因为《法典》草案对“造成生态破坏、环境污染等危害后果”的违法行为规定了特别的追责期限，应当优先适用，故应当将诸违法行为合并评价后，计算五年追责期限，如此可以避免纵容违法。基于生态环境保护应秉持的“用最严格的制度最严密法治保护生态环境”之精神，应采法益保护角度观点为佳。第三，适用二年期限的部分违法行为已经超期，行政机关尚未处罚，但新发生了适用五年追责期的违法行为，因为追责期限是不变期限，其不得中止、中断、延长，故而超期的部分违法行为因经过时效而不得被评价，行政机关只得就后发生的结果损害行为予以追责。

　　4. 从负面豁免视角重塑追责期限条款之表述

　　《法典》草案第一千零五十四条对追责期限的表述在于通过正面之界定划定追责适用之情形，即言明“满足特定条件的，应当予以处罚”，这不利于实现追责期限的设置目的，同时易产生误读，应当改为负面表述。明确期间经过，不得再予以处罚之法律后果，避免歧义。故建议应当将《法典》草案第一千零五十四条“在五年内发现的，应当依法予以行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚”之表述，作负面豁免性变动。现有立法例中，一般对追责期限的负面豁免性表述为“特定时间内未被发现的，不应给予处罚”。例如，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十六条、《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十一条、《税收执法过错责任追究办法》第二十六条等规范，均存在“五年内未被发现的，不应给予处罚”之表述。而《法典》草案第一千零五十四条第一款的表述则是“违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚”。为使得法规范体系相统一，宜将此处表述变更为“违法行为在五年内未被发现的，不再给予行政处罚；其他违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚”为妥。

　　结语

　　生态环境法典作为生态环境保护领域的基本法，其应构建最严格的生态环境保护制度，从严设定该领域的行政处罚追责期限。就立法立场而言，《法典》草案第一千零五十四条需承接《行政处罚法》的责任主义立场，类比《行政处罚法》第三十六条规定的危害后果之程度，对第一千零五十四条中的追责期限适用范围、危害后果之要件进行限定。从实质正当角度来看，应对“危害后果”要件进行区分，将五年追责期之适用，限定于造成特定程度的损害结果或具有相当程度的现实危险之违法行为。以适用两年追责期为原则，以适用五年期限为例外，对两类追责期进行区分适用。就追责竞合观之，追责期限的竞合规则的适用，应当以存在复数行为、适用不同类追责期、各违法行为间存在牵连关系为前提，针对个案情况予以区分。就规范表述来看，《法典》草案第一千零五十四条关于追责的正面表述与追责期限的性质存在一定冲突，应与立法例保持一致，宜改为负面豁免式表述。

　　来源：行政执法研究