最高法：对违法建筑的处理行为影响实际使用人的权利和义务，应保障其陈述和申辩的权利

　　裁判要旨

　　行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。行政机关在处理违法建筑的法律关系中,应当针对不同情况进行相应的处置，主要分为两种情况：

　　一是，对于正在进行建设的违法建筑，可对违法建设者予以处罚。二是，对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况,由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人,即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。

　　因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对违法建筑的处理上，即使再审申请人没有实际取得案涉房屋的房屋所有权证，但其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。而且，经过本院对双方当事人的询问了解到，本案被申请人颍州区城管局在实施强制拆除房屋行为之前，曾对案涉房屋相关情况进行过调查，知道案涉房屋的建设者和实际居住人并非同一人。在此情况下，被申请人颍州区城管局无论是作出处罚决定还是强拆决定，都应当将与案涉房屋的相关决定告知再审申请人，以保障其主张合法权益的权利和机会。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申2376号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）:刘志，男，1975年2月7日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地：安徽省阜阳市一道河中路129号。

　　法定代表人：张俊杰，该区人民政府区长。

　　委托代理人：王清亮，该区人民政府法制办工作人员。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:安徽省阜阳市颍州区城乡管理行政执法局，住所地：安徽省阜阳市颍州区西清路南苑小区综合楼三楼。

　　法定代表人：姚启志，该局副局长(主持工作)。

　　委托代理人：张学强，该局工作人员。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省阜阳市颍州区文峰街道办事处，住所地：安徽省阜阳市颍州中路136A。

　　法定代表人：曾亮，该办事处主任。

　　一审第三人、二审被上诉人：罗桂忠，男，1955年4月11日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。

　　再审申请人刘志因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（以下简称颍州区政府）、安徽省阜阳市颍州区城乡管理行政执法局（以下简称颍州区城管局）、安徽省阜阳市颍州区文峰街道办事处（以下简称文峰街道办）行政强制拆除一案，不服安徽省高级人民法院（2017）皖行终696号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员阎巍、审判员张志刚参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　刘志不服一、二审判决，向本院申请再审称：（一）被申请人颍州区政府、文峰街道办是本案适格被告，二审判决错误。再审申请人向法院提交的强拆现场照片等证据可以证明被申请人颍州区政府、文峰街道办的工作人员参与实施了对再审申请人房屋的强制拆除行为。（二）被诉强拆行为在程序上和实体上均违法，严重侵害了再审申请人的合法权益，二审判决错误。被申请人明知再审申请人占有、使用涉案房屋是基于再审申请人与刘红梅签订的《房屋买卖合同》，在涉案房屋交房后，再审申请人对涉案房屋进行了装饰装修，并在此居住近六年，是涉案房屋的实际使用权人，并在该房屋内存放了大量生产生活用品及其他贵重物品。被申请人实施被诉强拆行为之前没有保障再审申请人的知情权、异议权、申辩权等合法权利，也没有通知再审申请人提前搬出屋内财物。另外，被诉强拆行为还导致再审申请人的多项财物或被损毁或不知去向，给再审申请人造成了重大损失。请求：撤销一、二审行政判决，改判支持再审申请人一审诉讼请求。

　　本院经审查认为，再审申请人刘志在本案中请求法院判决确认被申请人强拆房屋行为违法，并责令将其房屋及财产恢复原状。结合在案的证据材料、再审申请请求和理由及一、二审判决，本案的争议焦点主要为：一是，再审申请人与被诉强拆房屋行为之间是否具有法律上的利害关系；二是，被诉强拆房屋行为是否合法；三是，再审申请人主张的被强拆房屋内财产损失是否属于本案的审理范围。

　　第一，再审申请人刘志与被诉强拆房屋行为之间具有法律上的利害关系。行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。本案中，再审申请人提供了文峰街道办作出的《关于刘红梅信访事项的答复》，该答复中载明“刘红梅于2006年与莲花社区董庄居民组达成协议，用12万元的价格购买了一处沟塘，后与莲花社区书记罗桂忠共同开发建房（东苑雅居后3栋，属于违章建筑），目前该处房屋已被依法拆除”。再审申请人还提供了其于2008年12月15日与刘红梅签订的房屋买卖协议等证据材料，以此证明其出资购买了涉案被强拆房屋。一审认可再审申请人作为被强拆房屋的实际居住人，与被诉强拆行为具有利害关系，具有本案的原告主体资格。二审对一审的此项认定也并未否认。本案被诉强拆行为针对的就是再审申请人实际居住使用的房屋，对再审申请人权益产生了直接的影响，强拆房屋的后果导致再审申请人丧失了对该房屋的居住和使用利益,因此，再审申请人与被诉强拆行为之间具有法律上的利害关系。

　　第二，被诉强拆房屋行为存在程序违法之处。根据一、二审查明的事实，本案被强拆房屋被认定为违法建筑。从形式上看，被申请人颍州区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等的相关规定履行了相应的听证告知、行政处罚事先告知、作出行政处罚决定、催告、公告、作出强制执行决定等程序，但这一系列的程序都是针对本案一审第三人罗桂忠作出的，而案涉被强拆房屋的实际居住人是再审申请人刘志，并不是罗桂忠，因房屋强拆受到实际影响的也是再审申请人刘志。即使一审第三人罗桂忠是被强拆房屋的建设者，对于已经建成多年的涉案房屋且该房屋实际居住使用人已经不是罗桂忠本人的情况下，被申请人所作出的针对涉案房屋的告知、催告及强制拆除决定和强制拆除行为的相对人不能再仅仅局限于涉案房屋的原建设者，而忽略了行政行为作出的直接相对人或利益明显受影响的利害关系人。行政机关在处理违法建筑的法律关系中,应当针对不同情况进行相应的处置，主要分为两种情况：一是，对于正在进行建设的违法建筑，可对违法建设者予以处罚。二是，对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况,由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人,即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对违法建筑的处理上，即使再审申请人没有实际取得案涉房屋的房屋所有权证，但其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。而且，经过本院对双方当事人的询问了解到，本案被申请人颍州区城管局在实施强制拆除房屋行为之前，曾对案涉房屋相关情况进行过调查，知道案涉房屋的建设者和实际居住人并非同一人。在此情况下，被申请人颍州区城管局无论是作出处罚决定还是强拆决定，都应当将与案涉房屋的相关决定告知再审申请人，以保障其主张合法权益的权利和机会。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”之规定，本案中，再审申请人对被诉强制拆除行为享有知情权、陈述和申辩的权利，但被申请人并没有履行对再审申请人的告知、催告等程序义务，即强制拆除再审申请人实际居住使用的房屋，侵犯了再审申请人的知情权和陈述申辩权，构成程序违法。因此，一、二审法院以被申请人已经按照行政强制法的相关规定对违法建筑建设者罗桂忠进行了告知、催告等，即认为被申请人实施强制拆除行为符合法律规定，属于适用法律错误，被申请人不能仅以对违法建设者的处罚及强制执行程序义务的履行来代替对强制拆除行为涉及的利害关系人的相应程序义务的履行。

　　第三，再审申请人主张的被强拆房屋内财产损失问题也属于本案审理范围。一审认为，因被诉的强拆行为并无违法之处，再审申请人并未提供合法房屋产权证明，因此其要求恢复房屋及财产的赔偿请求，没有事实依据。二审认为，再审申请人提出的房屋内财产损失问题，因本案被诉行政行为是强制拆除行为，再审申请人提出的该请求超出本案的审理范围。再审申请人如认为房屋内物品确有损失的，应另寻救济途径。本案中，再审申请人主张的房屋内财产损失问题客观上是因被申请人实施的被诉强制拆除行为而引发，而对被强拆房屋内财产是否存在损失的事实认定直接关系到对被诉强制拆除行为是否合法的判定。若被申请人在实施强制拆除行为前没有将再审申请人居住房屋内物品进行登记并妥善搬出保存即直接予以拆除，则势必会导致再审申请人的财产损失。尽管案涉的行政处罚决定、行政强制执行决定等直接针对的是案涉房屋，但也不可避免的会影响到案涉房屋内的财物。另外，涉案房屋是否因强制拆除行为造成财产损失与再审申请人是否持有房屋所有权证并无直接关系，不能因再审申请人不持有房屋所有权证就否认其对于居住房屋内自身财产权利的享有和主张。因此，在本案的审理过程中，应当对被诉强制拆除行为是否造成了再审申请人房屋内财产损失进行审查认定。至于再审申请人所提出的损失赔偿请求可另行解决。一、二审法院对于再审申请人主张的被强拆房屋内财产损失问题未予审查认定有所不当，应予纠正。

　　综上，刘志的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、本案指令安徽省高级人民法院再审；

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长　仝　蕾

　　审判员　阎　巍

　　审判员　张志刚

　　二〇一八年十一月二十日

　　法官助理 徐小玉

　　书记员  郭 凯

　　来源：专注行政法