行政主体基于行政协助所作答复的可诉性及救济路径

　　【裁判要旨】行政主体基于其他行政主体的征询、求助所作出的内部答复，一般不能直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，而是需要依附于其他行政主体另行作出的外部行政行为才能产生外部法律效果，因此不具有独立的可诉性。公民、法人或者其他组织可通过起诉请求主体作出的外部行政行为救济权利，人民法院应当将该内部答复作为外部行政行为的证据进行审查。

　　□案号　一审：（2021）辽0381行初419号之一　二审：（2022）辽03行终191号

　　再审：（2022）辽行申1080号

　　【案情】

　　原告：石某。

　　被告：辽宁省岫岩满族自治县自然资源局（以下简称岫岩县资源局）。

　　石某系岫岩县岫岩镇兰旗村石岭组村民。2005年8月，经岫岩镇政府同意，石某在原电熔镁砂厂附近的河套边修建猪舍及看护用房。

　　后猪舍因遭暴雨冲毁，石某将猪舍恢复重建。2020年6月12日，阜昌街道办事处向岫岩县资源局递交兰旗石岭动迁区域石某的无手续房屋是否属于违法建筑认定的函，请求对石某的无手续房屋是否属于违法建筑给予回复。2020年8月6日，岫岩县资源局作出关于对兰旗石岭动迁区域石某的无手续房屋是否属于违法建筑的认定答复（以下简称答复），认定石某的无手续房屋属于违反城乡规划法的违法建筑，请相关部门依法依规处理。

　　该答复未向石某送达。2020年9月9日，岫岩县综合执法中心对石某的案涉建筑进行立案调查，认定石某未取得建设工程规划许可证擅自建设5处房屋（共计638.84平方米）的行为，违反城乡规划法第四十条之规定，并依照该法第六十四条之规定，于2021年4月14日作出辽鞍岫综限拆决字（2020）第015号限期拆除决定书，责令石某对违法建设形成的建筑物、设施于15日之内自行拆除。石某对该限期拆除决定不服，向岫岩县政府申请行政复议。岫岩县政府于2021年6月7日作出岫复字（2021）14号行政复议决定，维持上述限期拆除决定。

　　石某仍不服，向辽宁省海城市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述限期拆除决定及行政复议决定。在该案审理过程中，石某得知岫岩县资源局曾基于阜昌街道办事处的请求作出违法建筑认定答复，故又针对该答复提起本案诉讼。

　　石某诉称，岫岩县资源局作出案涉答复将其重建的猪舍认定为违法建筑明显缺乏事实根据，岫岩县综合执法中心系依据该答复作出错误的限期拆除决定，故请求法院依法撤销该答复。

　　岫岩县资源局辩称，案涉答复系岫岩县资源局应阜昌街道办事处的请求，对石某房屋是否为违法建筑所作出的回函，该答复为行政机关之间的内部行为，并未对外发生法律效力，亦未对石某的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，故请求法院依法驳回石某的起诉。

　　【审判】

　　海城市法院经审理认为：岫岩县资源局作出的答复因未向石某送达，故并未对外发生法律效力，即对石某的权利义务未产生实际影响；且石某已对岫岩县综合执法中心作出的限期拆除决定及岫岩县政府作出的行政复议决定提起行政诉讼，法院正在依法审理，故裁定驳回石某的起诉。

　　石某不服一审裁定，向鞍山市中级人民法院提起上诉。

　　鞍山中院经审理认为：岫岩县资源局作出的答复系行政机关之间的内部回函，仅向阜昌街道办事处交付，未对石某的权利义务产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　石某仍不服，又向辽宁省高级人民法院申请再审。

　　辽宁高院经审理认为：石某请求法院撤销的案涉答复是岫岩县资源局针对阜昌街道办事处的内部函件作出的回复，该答复作出后并未向石某送达。岫岩县综合执法中心依据该答复对石某作出限期拆除决定后，石某已针对该限期拆除决定及行政复议决定提起行政诉讼。海城市法院已于2022年7月25日作出（2021）辽0381行初213号行政判决，撤销被诉限期拆除决定及行政复议决定，且对岫岩县综合执法中心作为证据提供的案涉答复未予采信。该判决已经发生法律效力。据此，案涉答复系行政机关之间的内部行为，并未对石某的权利义务产生实际影响，且石某已通过213号案件实现权利救济，原一、二审法院裁定驳回石某的起诉并无不当，故裁定驳回石某的再审申请。

　　【评析】

　　行政处罚法第二十六条规定，行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。执法实践中，经常出现一个行政主体在准备作出某个行政行为之前，向另一个行政主体请求协助查证或征询处理意见，被请求主体以内部函件等形式对请求主体的求助事项提供协助的情形。本案中，岫岩县执法中心在作出限期拆除决定前，先由阜昌街道办事处向岫岩县资源局发出兰旗石岭动迁区域石某的无手续房屋是否属于违法建筑认定的函，请求对当事人石某的无手续房屋是否属于违法建筑给予回复。岫岩县资源局以复函的形式作出答复，岫岩县综合执法中心以复函内容作为认定事实的主要依据向当事人石某作出案涉限期拆除决定。关于行政主体应其他行政主体的征询、求助所作出的内部答复是否具有可诉性的问题，在实务界一直存在较大争议。

　　一种观点认为，行政主体应其他行政主体的征询、求助所作出的内部答复具有可诉性。[1]主要理由如下：（1）被请求主体具有相应的法定职权，其作出的答复实质上是依职权启动的独立认定程序，具有独立的法律效果。（2）内部答复虽不是针对当事人作出，亦未向其送达，但因已对其某种行为的合法性予以认定，并作为请求主体作出处理或处罚的主要依据，确已对当事人的权利义务产生实际影响。（3）当事人针对请求主体作出的外部行政行为提起诉讼时，因作出答复的被请求主体并非案件当事人，人民法院实际上无法对内部答复的合法性进行审查认定，相当于剥夺了当事人的司法救济权。

　　另一种观点认为，行政主体应其他行政主体的征询、求助所作出的内部答复不具有可诉性。[2]主要理由如下：（1）请求主体与被请求主体之间的往来函件属于内部行政行为范畴，在未通过合法形式产生外化效果之前，不具有直接影响当事人权利义务的终局效果，因此不具有独立的可诉性。（2）内部答复作为请求主体后续作出外部行政行为的主要依据，只有依附于外部行政行为的作出才能够对当事人的权利义务产生实际影响，即内部答复并不能独立产生外部法律效力。（3）当事人完全可以通过起诉外部行政行为的途径救济权利，人民法院在审理过程中可将内部答复作为外部行政行为认定事实的主要证据，依据行政诉讼证据规则的相关标准予以审查认定。

　　笔者同意第二种观点，即行政主体应其他行政主体的征询、求助所作出的内部答复不具有可诉性。具体理由如下：

　　一、被请求主体基于请求主体的协助请求所作出的答复具有被动性、内部性、过程性的特征，不属于外部终局性行政行为

　　在最终的行政决定作出之前，行政系统内部可能有同一行政机关内的阶段性分工，上下级机关之间的请示、批复、批准、指示、指导，平级机关之间的建议、同意等内部行为。[3]最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第1条第2款规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为、行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为均不属于行政诉讼的受案范围。在实施行政协助的过程中，被请求主体以内部函件的形式作出答复的行为并非其主动对外行使行政职权的行为，而是基于请求主体的协助请求提供协助的行为，因此具有被动性的特征。被请求主体作出的答复既非针对外部行政相对人也未依法向其送达，更不会以答复为依据直接进入执行程序，被请求主体作出的答复仅在行政主体内部发生作用，并不直接产生外部法律效力，因此具有内部性的特征。请求主体提出协助请求是为了最终作出外部行政行为而实施的准备、咨询、取证、论证等程序性行为，被请求主体针对协助请求作出答复自然也是请求主体最终作出外部行政行为之前的一个程序性行为，因此具有过程性的特征。综上，被请求主体作出内部答复只是请求主体执法过程中的一个环节，答复内容只是请求主体执法的参考依据，是否采信答复意见，最终由请求主体自行决定。因此，答复内容对请求主体作出外部行政行为不产生决定性影响，答复作出时亦不必然对行政相对人的权利义务产生实际影响。

　　实践中，被请求主体基于请求主体的协助请求所作出的答复主要有两种类型：一种是仅仅对客观事实进行陈述说明，不包含被请求主体的主观意思表示。比如，复函内容为“未办理过建设工程规划许可手续”“未核发过建设工程规划许可证”等，该类答复仅仅是被请求主体在职权范围内通过查询资料、核实信息等对建设工程是否具有相关证件的客观陈述，并未对违法建设行为予以确认，该类答复实际上是对内部查档情况的反馈，属于请求主体的取证行为。另一种是答复的内容具有确认属性，或包含被请求主体的主观意思表示。比如，“该建筑属于违法建筑”“属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”“建议按照有关规定依法处理”等，该类答复或已对特定事项的性质予以认定，或已对是否应予处理作出明确建议，属于倡导性的不成熟行政行为，客观上可能对当事人的权利义务产生不利影响。行政主体在执法过程中的取证行为显然不应允许当事人单独起诉，否则将构成对诉权的滥用和对司法资源的浪费。至于尚未独立产生外部法律效果的不成熟行政行为，其对当事人权利义务是否产生影响尚处于一种不确定状态，亦不具有单独提起诉讼的必要性。

　　二、被请求主体基于请求主体的协助请求所作出的答复具有依附性和不确定性，一般不能独立产生外部法律效力

　　可诉行政行为应具备直接对外发生法律效力的特点，如果行政主体作出的行政行为需要借助其他行政行为的作出才能对外发生法律效力，则该行政行为并未独立产生外部法律效力。行政行为是否独立产生对外法律效力的判断标准有两个：一是行政行为是否经法定程序对外送达；二是行政行为能否独立地引起当事人权利义务关系的变动。

　　首先，未经送达的内部行政行为不必然对行政相对人的权利义务产生影响。一个行政行为要产生实效必须依赖送达这一前提条件。[4]被请求主体基于请求主体的征询、求助所作出的具有确认性质的内部答复，虽然在客观上可能对当事人的权利义务产生不利影响，但由于未经法定程序向当事人送达，不能体现被请求主体对当事人的意思表示，因此不具有直接影响当事人权利义务的终局效果。被请求主体作出的内部答复是否可诉主要取决于该答复是否已通过合法途径外化并独立地引起当事人权利义务关系的变动。

　　其次，被请求主体作出的答复既不是完全独立的行政行为，也不是对当事人的最终意思表示，该答复只是行政主体之间提供协助的中间行为，具有附属性的特征。作为程序性的内部沟通与确认行为，一般不会产生具有确定性的法律规制效果。即被请求主体作出的答复只有依附于请求主体最终对外作出的行政行为才能产生外部法律效果，才具有对当事人权利义务产生不利影响的确定性。以综合执法部门向规划部门咨询相关建筑的性质为例，只有当综合执法部门以规划部门作出的内部答复作为其最终对外作出处理或处罚决定的主要甚至唯一依据时，规划部门针对综合执法部门所作出的内部答复在客观上才确定对当事人的权利义务产生实际影响。如果综合执法部门并未以规划部门作出的答复作为其作出最终处理或处罚决定的依据，或是最终并未作出与之相关的处理或处罚决定，则该内部答复在客观上均未产生对外法律效力。而且，规划部门作出答复并不是综合执法部门最终作出处理或处罚决定的必备条件。在城市管理相对集中行政处罚权的范围内，综合执法部门有权对违法建设行为进行处理，其不向规划部门请求协助，或规划部门拒绝协助，均不影响其依法作出处理或处罚决定。由于规划部门作出的内部答复对综合执法部门的意思表示并不具有拘束力，对其最终决定亦无法产生确定效果，故亦不能满足外部化的要求。综上，被请求主体作出的内部答复仅仅是请求主体最终作出处理或者处罚的辅助性行为，并不能独立、直接地对当事人的合法权益产生实际影响，因此，当事人不能直接针对被请求主体作出的内部答复提起行政诉讼。

　　三、当事人可以通过起诉请求主体作出的外部行政行为救济权利，人民法院应当将被请求主体作出的答复作为证据进行审查

　　被请求主体作出的内部答复作为行政主体之间协助配合的内部往来公文，并不是请求主体作出外部行政行为的前置行政行为。即使存在前置行政行为的情形下，当事人以前置行政行为违法为由请求撤销后续的行政行为时，人民法院亦应将前置行政行为作为后续行政行为的主要证据予以审查认定，而非要求当事人对前置行政行为单独提起行政诉讼。由于直接发生外部法律效力的行为是请求主体最终作出并向当事人送达的行政行为，故即使请求主体最终采纳了内部答复意见并作出外部行政行为，该内部答复亦是依附于请求主体对外作出的行政行为即作为外部行政行为认定事实的证据而对当事人的权利义务造成实际影响，并非作为独立的行政行为而产生实际影响。作为对外发生法律效力的前置行政行为尚且作为后续行政行为的证据予以审查，而并非绝对赋予其独立的可诉性，举重以明轻，基于协助请求作出的内部答复作为内部行政行为，更应作为后续外部行政行为的证据进行审查，而不应赋予其独立可诉性。当事人主张内部答复行为对其权利义务产生不利影响，实际上是对请求主体采信内部答复意见对其作出的行政行为的合法性提出质疑，即对外部行政行为认定事实及主要证据提出质疑。当事人完全可以针对请求主体最终作出的外部行政行为提起行政诉讼，并将被请求主体列为第三人，以被诉行政行为事实不清、证据不足为由请求人民法院判决予以撤销。被请求主体作出的内部答复虽然不能直接独立产生外部法律效力，不能直接成为当事人的起诉对象，但其仍需对答复内容的真实性和准确性负责，毕竟答复内容已经通过外部行政行为证据的形式对当事人的权利义务产生实际影响。因此，人民法院可以在案件审理过程中将内部答复作为外部行政行为认定事实的主要证据，依据行政诉讼证据规则的相关规定予以审查认定。为有效查明案件事实并减轻当事人的诉累，在当事人未将被请求主体列为第三人时，人民法院也可以依职权将其追加为第三人，由被请求主体负责证实其所作出答复内容的真实性和准确性。

　　【注释】

　　作者单位：辽宁省高级人民法院

　　[1]刘伟伟、宋拥军：“行政机关间的内部答复是否具有可诉性”，载https://mp.weixin.qq.eom/s/YE-ghExs6_lUGB9QXglmvw, 2023年3月12日访问。

　　[2]参见（2018）苏01行终66号。

　　[3]刘飞、谭宗达：“内部行为的外部化及其判断标准”，载《行政法学研究》2017年第2期。

　　[4]田瑶：“论行政行为的送达”，载《政法论坛》2011年第5期。

　　来源：《人民司法  案例》2025年第2期

　　来源：行政涉法研究