行政处罚是否具备集体讨论决定的前提条件的判断属于行政机关自由裁量范畴裁判要点

　　原行政处罚法规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。据此规定，集体讨论前提是对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，是否具备上述前提条件，是否需要集体讨论，法律并未作进一步规定，属于行政机关自由裁量范畴，只要不属明显不当，司法不必干预。且本案中，经查阅公安机关依法提交的治安管理处罚卷宗材料，公安行政处罚审批表已经由案件承办人和分管领导的层层审批，应当属于经过集体研究决定。

　　裁判文书

　　安徽省亳州市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2020）皖16行终118号

　　上诉人（一审原告）王标。

　　被上诉人（一审被告）亳州市公安局经济开发区分局。

　　被上诉人（一审被告）亳州市公安局。

　　上诉人王标因与被上诉人亳州市公安局经济开发区分局（以下简称为亳州市公安局经开区分局）行政处罚决定、被上诉人亳州市公安局行政复议决定一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2020）皖1602行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院查明，原告王标住安徽省亳州市经济开发区。2012年6月5日，原告王标的父亲王玉民等村民与亳州市谯城区九阳初级中学（以下简称九阳中学）续签了《土地租赁合同》，该合同约定：“亳州市谯城区九阳初级中学租赁王玉民等村民的土地用于亳州市谯城区九阳初级中学的教学活动，租赁合同的租赁期限至2020年7月1日。”2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1523号《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》，其中包含了涉案土地。2017年2月17日，亳州市谯城区人民政府根据安徽省人民政府的该建设用地批复，下发了谯政〔2017〕20号《关于征收土地的公告》，涉案土地已被亳州市谯城区人民政府征收。2018年7月，王标及其他村民与亳州市谯城区九阳初级中学因租赁土地一事发生纠纷，后王标出面联系购买泥土并先后两次指使他人，于2018年7月21日21时许倾倒两车泥土在亳州市谯城区九阳中学大门口，又于2018年7月28日21时许倾倒一车泥土在亳州市谯城区九阳中学大门口，致使亳州市谯城区九阳中学房屋维修、招生工作无法正常进行，扰乱了亳州市谯城区九阳中学的单位秩序。2018年7月被告亳州市公安局经济开发区分局两次接到亳州市谯城区九阳中学的报案，接处警后亳州市谯城区九阳中学当时不要求处理。2019年4月10日，被告亳州市公安局经济开发区分局再次接到亳州市谯城区九阳中学的报案，依法立案受理后，进行了调查取证，履行了行政处罚告知、审批等程序，于2019年4月21日作出开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予王标行政拘留八日的处罚。开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定于2019年4月21日向王标送达。2019年4月22日王标被执行行政拘留。2019年5月7日，王标不服开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定申请行政复议，被告亳州市公安局受理后，于2019年7月8日作出亳公复决字〔2019〕29号行政复议决定，以开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第三项第1目之规定，撤销开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定并责令亳州市公安局经济开发区分局在30日内重新作出具体行政行为。被告亳州市公安局经济开发区分局收到亳公复决字〔2019〕29号行政复议决定后，又补充进行了调查取证，在履行了行政处罚告知、复核、审批等程序后，于2019年8月14日作出开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予王标行政拘留八日的行政处罚。开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定于2019年9月19日向王标邮寄送达。王标不服该行政处罚决定申请行政复议，被告亳州市公安局于2019年10月22日依法受理，及时向亳州市公安局经济开发区分局送达行政复议提交答复通知书，亳州市公安局经济开发区分局在规定的期限内向亳州市公安局提交行政复议答复书及作出行政行为时的证据、依据。被告经审查、审批，于2019年12月20日作出亳公复决字〔2019〕57号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持亳州市公安局经济开发区分局作出的开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定。亳州市公安局依法将亳公复决字〔2019〕57号行政复议决定送达给王标及亳州市公安局经济开发区分局。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条的规定，被告亳州市公安局经济开发区分局对本行政区域内违反治安管理行为的违法行为人进行处罚具有法定职权。本案中，原告王标扰乱亳州市谯城区九阳中学秩序的事实，有原告本人的陈述、证人证言及视频监控证明，被告亳州市公安局经济开发区分局接到报案依法受理后，依法进行调查取证，履行了延长办案期限、行政处罚告知、行政处罚审批等程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对原告作出开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定，该行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案被告亳州市公安局提供的证据、依据能够证明其接到原告的行政复议申请后履行了相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，行政复议程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告王标的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王标负担。

　　王标上诉称，请求撤销一审判决；改判撤销被上诉人亳州市公安局经开区分局作出的开公（十九里）处罚决字〔2019〕239号行政处罚决定；改判撤销被上诉人亳州市公安局作出的亳公复决字〔2019〕57号行政复议决定；本案诉讼费用由二被上诉人负担。事实与理由：一、本案已经超过追究时效，公安机关应不再给予行政处罚，被上诉人亳州市公安局经开区分局对上诉人作出行政处罚应予撤销。上诉人的倒土行为发生于2018年7月，被上诉人亳州市公安局经开区分局在当时受理后未予行政处罚，亳州市谯城区九阳中学也不要求处理，在无违反治安管理人逃跑等客观原因的情况下，被上诉人亳州市公安局经开区分局在十个月后再对上诉人作出治安处罚决定，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条关于“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限”的规定，也有违《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神。被上诉人亳州市公安局经开区分局应当在法定期限内作出处罚，但其无正当理由，超过法定的追究时效对上诉人作出处罚，损害了追究时效制度所维护的社会秩序的安定性，涉案处罚决定违反了法定程序，亦属滥用职权，依法应予撤销。二、被上诉人亳州市公安局经开区分局对案件认定事实不清。本案中倒土行为并非上诉人一人所为，是多人行为，但被上诉人一在本案中并未对其他直接关系人的行为进行调查与认定，其了解的案件情况是片面的，对案件认定事实不清，在事实上不能够正确的进行行政处罚的裁量。三、被上诉人亳州市公安局经开区分局作出的行政处罚决定适用法律错误。通过全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心查询，得知九阳中学机构类型是民办非企业单位，不属于机关、团体、企业、事业单位。案涉行政处罚的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项 “有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”之规定，九阳中学不属于机关、团体、企业、事业单位，被上诉人亳州市公安局经开区分局适用法律错误。被上诉人亳州市公安局在第一次行政复议决定中也认定九阳初级中学是民办非企业单位，被上诉人不应当再次适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，涉案行政处罚决定的法律依据是错误的，应予撤销。四、被上诉人亳州市公安局经开区分局在办理治安案件时存在多处违法情形，严重侵害了上诉人的合法权益。（一）被上诉人亳州市公安局经开区分局依法应当对上诉人暂缓拘留，但未对上诉人暂缓拘留，其对上诉人应享有权利的主张不予理会，属于渎职。在2019年4月24日，上诉人向被上诉人亳州市公安局经开区分局提交书面的《暂缓执行行政拘留申请书》，其不接受申请，要求上诉人交给十九里派出所。被上诉人的该拒绝接受的行为属于行政不作为，根据规定，是公安机关接受并审批申请，该职责不属于派出机构，该行为违反办案规定。同日，将上诉人的《暂缓执行行政拘留申请书》交给十九里派出所。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百二十二条第一款规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出行政拘留决定的公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请；口头提出申请的，公安机关人民警察应当予以记录，并由申请人签名或者捺指印。”第二百二十三条第一款、第二款规定：“公安机关应当在收到被处罚人提出暂缓执行行政拘留申请之时起二十四小时内作出决定，公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险，且被处罚人或者其近亲属提出符合条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金的，应当作出暂缓执行行政拘留的决定。”上诉人申请行政复议，且没有危害社会的意图，并愿意提出担保人或者交纳保证金，按照规定，被上诉人亳州市公安局经开区分局应当作出暂缓执行行政拘留的决定，但其并没有作出暂缓执行行政拘留的决定。被上诉人亳州市公安局经开区分局的工作部门不仅在接收《暂缓执行行政拘留申请书》时进行推诿，在接收申请后更是没有任何答复。（二）被上诉人亳州市公安局经开区分局出于不正当因素考虑，在涉案行政处罚决定上填写执行情况内容错误。涉案行政处罚决定上写“执行方式和期限：有我局民警李程、石政将王标投送至亳州市拘留所，执行期限自2019年8月14日至2019年8月22日。”涉案行政处罚决定的落款日期是2019年8月14日，而上诉人的行政拘留是在2019年4月22日至4月30日执行的。被上诉人亳州市公安局经开区分局在2019年8月14日作出涉案行政处罚决定时，明知其写的执行方式和期限是错误的，明知上诉人应当暂缓拘留而其没有执行暂缓拘留程序，从书面形式上掩盖了拘留时间早于行政处罚决定作出的时间的错误，以及在4月直接执行拘留的错误。被上诉人的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条、第一百零七条的规定，行政处罚决定载明内容不真实、严重错误，涉案处罚决定应予撤销。（三）被上诉人一办案程序违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。”被上诉人亳州市公安局经开区分局传唤证没有经过负责人批准，没有写明被传唤人离开时间，程序违法；根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第八条“根据《治安管理处罚法》第八十二条和第八十三条的规定，公安机关或者办案部门负责人在审批书面传唤时，可以一并审批询问查证时间。对经过询问查证，属于“情况复杂”，且“依照本法规定可能适用行政拘留处罚”的案件，需要对违反治安管理行为人适用超过8小时询问查证时间的，需口头或者书面报经公安机关或者其办案部门负责人批准。对口头报批的，办案民警应当记录在案。”被上诉人不仅书面传唤没有批准，延长传唤时间也没有履行法定程序。综上，被上诉人亳州市公安局经开区分局作出涉案处罚决定存在认定事实不清、适用法律错误、滥用职权等情形，被上诉人未尽合理复议职责，现上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提起上诉，望贵院在全面审查案件事实的基础上支持上诉人的上诉请求。

　　上诉人王标向一审法院提供证据有：1.开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定；2.行政复议申请书；3.亳公复决字〔2019〕29号行政复议决定，1–3号证据证明被告亳州市公安局经济开发区分局作出开公（十九里）处罚决字〔2019〕106号行政处罚决定，经亳州市公安局复议，已经予以撤销。4.开公（十九里）处罚决字〔2019〕239号行政处罚决定及该处罚决定的邮寄信封；5.行政复议申请书；6.亳公复决字〔2019〕57号行政复议决定，4–6号证据证明被告亳州市公安局经济开发区分局重新作出开公（十九里）处罚决字〔2019〕239号行政处罚决定，原告于2019年9月20日收到，原告认为该处罚决定仍严重违法，遂再次申请行政复议。7.土地证；8.谯国土监〔2019〕13号行政处罚决定书；9.（2019）皖1602民初160号民事判决，7–9号证据证明九阳中学非法占用原告的承包地，未经批准擅自建校，不具有合法性。10.暂缓执行行政拘留申请书，证明2019年4月24日，原告提交了暂缓执行行政拘留申请书，但原告没有收到审查结果答复。11.行政处罚陈述申辩，证明原告于2019年8月7日收到行政处罚告知公告，原告在期限内进行了口头、书面的陈述申辩。

　　被上诉人亳州市公安局经开区分局辩称，2018年7月，王标及其他村民与亳州市谯城区九阳初级中学因租赁土地一事发生纠纷，后王标出面联系购买泥土，于2018年7月21日21时许倾倒两车泥土在亳州市谯城区九阳中学大门口，又于2018年7月28日21时许倾倒一车泥土在亳州市谯城区九阳中学大门口，致使九阳中学房屋维修、招生工作无法正常进行，扰乱了九阳中学的单位秩序。以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、证人证言、书证、视听资料等证据证实，以上证据能够相互印证。被告认为，亳州市谯城区九阳中学系经依法批准设立的民办学校，九阳中学在维修校舍及招生期间，王标及其他村民因与九阳中学存在土地纠纷，王标出面购买泥土，并先后两次指使他人将泥土倾倒在九阳中学大门口的行为，造成了九阳中学校舍维修、招生工作不能正常进行的后果，扰乱了其单位秩序，情节较重。2019年4月21日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出开公（十九里）行罚决字〔2019〕106号行政处罚决定，给予王标行政拘留八日的处罚。后王标向亳州市公安局申请行政复议，亳州市公安局撤销开公（十九里）行罚决字〔2019〕106号行政处罚决定，责令限期作出具体行政行为。被告补充证据后，于2019年8月14日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，重新作出开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定，给予王标行政拘留八日的处罚。综上所述，我局对违法行为人王标行政处罚所依据的事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律准确，请求亳州市中级人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。

　　被上诉人亳州市公安局经开区分局向一审法院提交了以下证据、依据：1.接处警登记表，证明案件来源及接处警情况。2.受案登记表，证明案件来源及受案情况。3.受案回执，证明案件受理后通知报案人情况。4.传唤证，证明依法传唤王标的情况。5.行政处罚告知笔录，证明王标的处罚告知情况。6.行政处罚决定书，证明王标违法事实处罚依据.处罚结果。7.执行回执，证明将王标投送亳州市拘留所的情况。8.送达回执，证明当面告知李倩倩，王标被拘留的原因、期限、地点的情况。9.行政案件权利义务告知书，证明告知董学杰、李典、王标、卢先福、郑玉山、方颖、卢先岭行政案件权利义务的情况。10.李典询问笔录，证明九阳中学门口在2018年7月21日被倒了两车土，7月28日被倒了一车土，影响了学校的房屋修缮和学校的招生工作。11.王标询问笔录，证明王标在2018年七、八月份两次找人买土，并安排让卖土的人将土倒在九阳中学学校门口，以阻碍九阳中学房屋修建施工。12.方颖询问笔录，证明车牌号为皖S×××××分别于2018年7月21日、7月28日在九阳中学门口倒了两车土，影响了学校的房屋修缮工作。13.卢先福询问笔录，证明倒在九阳中学门口的土是王标购买的。14.卢先岭询问笔录，证明2018年7月21日王标找人买了两车土，卢先岭带人将土倒在了九阳中学门口。15.郑玉山询问笔录，证明郑玉山、王标等人在九阳中学门口倒土，一共倒了两次，总共三车土。16.董学杰询问笔录，证明九阳中学门口被倒土的地方，九阳中学有权使用。17.延长传唤审批表，证明延长传唤王标至24小时的情况。18.接收证据材料清单，证明2019年4月10日接受李典提供的监控视频、维修学校报告、租赁手续的情况。19.接收证据材料清单，证明2019年4月19日接受李典提供的民办学校办学许可证、教育局批文的情况。20.接收证据材料清单，证明2019年4月21日接受李典提供的办学批复文件的情况。21.视听资料制作说明书及光盘，证明2018年7月21日21时07分、2018年7月28日21时55分在九阳中学门口倒土的情况。22.租赁土地合同，证明九阳中学租赁村民土地的情况。23.教育局批文，证明亳州市谯城区教育局同意九阳中学设立小学部及亳州市社会力量办学管理办公室同意十九里镇九阳初级中学筹建的情况。24.民办学校办学许可证，证明九阳中学拥有学校的资质。25.民办非企业单位登记证书，证明九阳中学可以从事初中教育的情况。26.情况说明，证明九阳中学因学校门口被倒土，向公安机关报案的情况。27.维修报告，证明九阳中学2018年6月28日向十九里镇人民政府申请对九阳中学进行维修的报告，十九里镇政府同意的情况。28.证明，证明十九里居民委员会认可九阳中学南大门口的土地属于集体土地，并允许九阳中学作为出路使用的情况。29.征收土地公告，证明亳州市谯城区人民政府对十九里镇2016–92地块进行征收公告的情况。30.违法犯罪记录查询情况说明，证明王标无违法犯罪记录。31.户籍信息资料，证明王标、李典、卢先福、方颖、卢先岭、郑玉山、董学杰户籍信息的情况。32.行政复议决定书，证明王标向亳州市公安局申请行政复议后，亳州市公安局撤销开公（十九里）行罚决字〔2019〕106号行政处罚决定，责令亳州市公安局经济开发区分局30日内重新作出具体行政行为的情况。33.行政案件权利义务告知书，证明告知程建光、程洪彬、李典、王磊、张心贵、孟现敏、崔军、宋红海、方颖、张欢欢、杨涛行政案件权利义务的情况。34.李典询问笔录，证明九阳中学门口在2018年7月21日被倒了两车土、7月28日被倒了一车土，影响了学校的房屋修缮和学校的招生工作。35.程建光询问笔录，证明2018年7月21日21时许，卢先福指挥货车将两车土倒在九阳中学门口，2018年7月28日21时许，九阳中学门口被倒了一车土，影响了学校招生及房屋修缮工作。36.程洪彬询问笔录，证明2018年7月份，王标指使程洪彬先后两次将渣土车上的土倒在九阳中学门口，王标付给程洪彬倒土费用500元的情况。37.方颖询问笔录，证明2018年7月21日、2018年7月28日九阳中学门口被倒土后，影响了学校的招生、招聘老师的情况。38.王磊询问笔录；39.张心贵询问笔录；40.孟现敏询问笔录，38-40号证据证明2018年7月份九阳中学门口有两堆土挡住大门，修房子的材料无法进入，工人无法施工的情况。41.宋红海询问笔录；42.崔军询问笔录，41-42号证据证明2018年7月份九阳中学门口被倒土影响了学校的招生及校舍施工的情况。43.杨涛询问笔录；44.张欢欢询问笔录，43-44号证据证明2018年7月份九阳中学门口被倒土影响了学校招生的情况。45.接收证据清单，证明2019年7月23日、2019年8月6日接受李典提供的九阳中学房屋维修协议、学籍管理系统截图的情况。46.接受证据清单，证明2019年8月6日接受程洪彬转账记录截图的情况。47.学籍管理系统截图，证明九阳中学2018年招生人数明显低于2017年的情况。48.转账记录截图，证明王标通过微信给程洪彬转账的情况。49.九阳中学房屋维修协议书，证明2018年7月3日至2018年8月3日九阳中学与王磊签订学校房屋进行维修协议的情况。50.行政处罚告知公告，证明亳州市公安局经济开发区分局拟对王标重新作出行政处罚的公告告知情况。51-1.行政处罚陈述申辩，证明王标对行政处罚告知公告提出的陈述和申辩的情况。51-2.李典询问笔录，证明对王标提出的陈述和申辩进行复核的情况。52.接受证据清单，证明2019年8月13日接收李典提供的国土资源局行政处罚决定书的情况。53.亳州市谯城区国土资源局行政处罚决定书，证明国土资源局对九阳中学擅自占用十九里镇十九里集土地建校行为的处罚情况。54.行政处罚案件复核报告，证明对王标提出的陈述和申辩进行复核的情况。55.行政处罚决定书，证明重新对王标作出行政处罚时王标违法事实处罚依据、处罚结果。56.公安行政处罚审批表，证明2019年4月21日对王标作出行政处罚的审批情况。57.公安行政处罚审批表，证明2019年8月14日重新对王标作出行政处罚的审批情况。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条、第八十三条、第九十七条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条；《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十四条；《中华人民共和国教育法》第二十九条。

　　被上诉人亳州市公安局辩称，2019年10月22日，王标因不服亳州市公安局经济开发区分局作出的开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定，申请行政复议，亳州市公安局依法受理，经审查，该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2019年12月20日依法作出行政复议决定，对该行政处罚决定予以维持，并按规定将行政复议决定书及时送达王标和亳州市公安局经济开发区分局。亳州市公安局的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请亳州市中级人民法院依法驳回上诉，维持原判。

　　亳州市公安局向一审法院提交以下证据.依据：1.行政复议申请材料；2.行政复议案件受理审批表，1-2号证据证明依法及时受理王标行政复议申请。3.行政复议提交答复通知书；4.亳公送字〔2019〕170号送达回执、行政复议提交答复通知书；5.行政复议答复书；6.行政复议决定审批表；7.行政复议决定书（亳公复决字〔2019〕57号）；8.行政复议决定书送达回执亳公送字〔2019〕204号；9.行政复议决定书送达回执亳公送字〔2019〕205号；10.其它材料；11.经济开发区分局提交的卷宗材料，3–11号证据证明依法作出并送达行政复议决定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项、第九条、第十条、第十一条、第十二条第一款、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，证明依法受理行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条、第三十三条，证明行政复议审查程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条，证明依法作出行政复议决定。

　　上述证据一审法院均随卷移送本院。

　　被上诉人亳州市公安局二审时补充提交证据：传唤审批表，证明对上诉人行政处罚的审批情况。王标对该证据的质证意见：真实性、合法性不认可，不属于新证据，超过法定举证期限，该审批表中没有任何人员签字盖章，没有证明效力。亳州市公安局对该证据无异议。

　　各方当事人对证据的质证意见同一审。一审法院对证据的认证基本正确，依法应予确认。对被上诉人亳州市公安局二审时补充提交证据传唤审批表，不属于新证据范畴，对其证据不予认定。

　　一审判决查明的案件事实基本正确，本院予以确认。

　　本院认为，结合上诉人王标的请求，被上诉人亳州市公安局经开区分局、亳州市公安局的答辩意见，本案的争议焦点是：一、亳州市公安局经开区分局作出的行政处罚决定是否合法，包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、亳州市公安局作出的行政复议决定是否合法，主要指程序是否合法。

　　关于焦点一，在事实认定及法律适用方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……。”本案中，被上诉人亳州市公安局经开区分局举证的证据，能够证明王标出面购买泥土并安排司机程洪彬先后于2018年7月21日21时许、7月28日21时许倾倒在九阳中学门口，致使九阳中学房屋维修、招生工作无法正常进行，扰乱了学校的正常单位秩序的事实，结合两次倒土均倒在九阳中学门口的情况，被上诉人亳州市公安局经开区分局参考《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准》“关于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一款第一项‘情节较重的情形’：……（三）围堵、封闭单位主要出入通道，阻碍人员、车辆出入，不听劝阻的，或者强行切断电源、水源、通讯线路的；……”之规定，在《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的处罚幅度内决定给予王标行政拘留八日的行政处罚系在法律规定的范围内依职权行使其自由裁量权，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。上诉人王标提出九阳中学不属于“机关、团体、企业、事业单位”，故亳州市公安局经开区分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项作为其处罚的依据，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国教育法》第二十九条第二款规定，国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯，九阳中学系依法批准设立的民办非企业单位，其单位秩序应当受到法律保护。

　　在程序方面，1.是否超过追究时效。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十四条“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现，其他违法行为在二年内没有被公安机关发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续、继续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。被侵害人在违法行为追究时效内向公安机关控告，公安机关应当受理而不受理的，不受本条第一款追究时效的限制”的规定，九阳中学于2018年7月28日报警，被上诉人亳州市公安局经开区分局接警，但并未依法受理登记。2019年4月10日，九阳中学再次报警，由于九阳中学已于2018年7月28日报警控告且公安机关已发现违法行为，故该违法行为不受追究时效的限制，依然在追究时效内。2.传唤程序是否合法。王标上诉称传唤证未载明被传唤人离开时间，且传唤及延长传唤未经过负责人批准，程序违法。经审查，亳州市公安局经开区分局提供了延长传唤审批表，能够证明延长传唤经过办案部门负责人批准。案涉传唤证的审批表虽逾期提供，应视为没有证据，但审批具有内部性，对王标不产生实际影响。传唤证载明被传唤人到达时间：2019年4月21日10时26分，并未载明“被传唤人离开时间”，属于程序轻微瑕疵，并未对王标的合法权益造成损害，未达到撤销亳州市公安局经开区分局所作出的行政处罚决定的程度。3.此案是否需要经过集体讨论。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”故集体讨论前提是对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，是否具备上述前提条件，是否需要集体讨论，法律并未作进一步规定，属于行政机关自由裁量范畴，只要不属明显不当，司法不必干预。且本案中经查阅亳州市公安局经开区分局一审时提交的治安管理处罚卷宗材料中“公安行政处罚审批表”的内容，可以看出该案已经由案件承办人和分管领导的层层审批，应当属于经过集体研究决定。4.关于拘留的执行问题。被上诉人亳州市公安局经开区分局作出的开公（十九里）行罚决字〔2019〕106号行政处罚决定，给予王标行政拘留八日的处罚。2019年4月22日王标被执行行政拘留。后该处罚决定被亳州市公安局复议决定撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”亳州市公安局经开区分局的执行程序符合法律规定。王标上诉称其于2019年4月24日递交《暂缓执行行政拘留申请书》，被上诉人亳州市公安局经开区分局拒绝接收，但王标对此诉称并未提交相关的证据材料予以证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”的规定，对此诉称，本院不予支持。被上诉人亳州市公安局经开区分局后又作出开公（十九里）行罚决字〔2019〕239号行政处罚决定，给予王标行政拘留八日的处罚。决定书中的内容：“执行方式和期限：有我局民警李程、石政将王标投送至亳州市拘留所，执行期限自2019年8月14日至2019年8月22日”，因王标已于2019年4月22日至4月30日执行完毕，其行政处罚不再履行，其行政处罚决定书内容并无错误，程序合法。5.被上诉人亳州市公安局经开区分局举证证明其接到报警后，依法履行了受理、调查询问、行政处罚前的告知、提请行政处罚审批、作出行政处罚决定并送达等程序，程序合法。

　　关于焦点二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案中，被上诉人亳州市公安局提供的证据能够证明，其在受理上诉人王标提出的行政复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，报请审批后作出行政复议决定，并依法送达了行政复议决定书，故其作出的行政复议决定的程序合法。

　　综上，王标的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判决。

　　二审案件受理费50元，由上诉人王标负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 刘秋菊

　　审  判  员 张继民

　　审  判  员 王艳东

　　二〇二〇年六月三十日

　　法官助理      卢丽娜

　　书  记  员      孟   蕾

　　来源：行政法报