自然资源与规划执法：查处可移动的简易铁皮棚（屋）的法律依据和法律适用建议

　　文章目录

　　一、案例检索发现执法实践中的不同做法

　　（一）认定为城镇违法建设

　　（二）认定为临时违法建设

　　（三）认定为违法占地

　　二、针对可移动的简易铁皮棚（屋），依据城乡规划法律法规处理值得商榷

　　（一）城镇违法建设

　　1.建筑物

　　2.构筑物

　　3.其他工程建设

　　（二）乡村违法建设

　　（三）临时违法建设

　　三、查处可移动的简易铁皮棚（屋）法律适用建议

　　（一）城市范围内，可以适用市容和环境卫生法规（二）村庄、集镇规划区内，可以适用村庄和集镇规划建设管理法规（三）非法占用土地的，可以适用自然资源法律法规（四）位于特定管理区域的，可以适用相关法律法规1.位于公路建筑控制区内的，可以适用公路法2.妨碍消防安全的，可以适用消防法3.位于河道管理范围内的，可以适用水法

　　一、案例检索发现执法实践中的不同做法

　　（一）认定为城镇违法建设

　　海南省海口市中级人民法院(2021)琼01行终36号《行政判决书》——本案涉案建筑物位于海口市龙华区滨涯路1号西侧，该处建筑占地面积约3000平方米，总建筑面积约为3000平方米，砖混铁皮结构，现为汽车修理厂，已投入使用多年。被龙华执法局执法人员在巡查中发现上述建筑物，遂要求现场人员提供相关报建手续，现场人员无人承认是涉案建筑物的建设人，也表示无法提供相应报建手续。龙华执法局对该建筑物编号为xxx号，于当日作出《责令限期改正通知书》(海龙综法改字HL[2020]第032301号)并依法送达，责令BYL-5号业主于2020年3月26日前提供相关报建手续，逾期不提供将依法处理。因港珠公司未在规定期限内向龙华执法局提供报建手续，2020年4月28日，龙华执法局作出《行政处罚事先告知书》(海龙综法罚告字HL[2020]第GH244号)，责令港珠公司3日内自行拆除涉案违法建筑物，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分……根据《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，涉案建筑物位于海口市龙华区滨涯路，属于海口市的主城区，在该区域内新建、扩建或改建建筑物的，应向城乡规划主管部门申请办理规划报建手续。本案中，港珠公司未办理规划报建手续，擅自在涉案土地上建设建筑物，其行为违反我国城乡规划法的规定，应认定为违法建筑，依法应予以拆除。龙华执法局作为城市管理集中行使行政处罚权的执法部门，在海口市龙华辖区范围内具有查处违法建筑的执法主体资格。龙华执法局在查明港珠公司违法事实的基础上，认为其违反了《城乡规划法》第四十条的规定，并根据该法第六十四条的规定对港珠公司作出行政处罚决定，限期港珠公司自行拆除，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。

　　（二）认定为临时违法建设

　　广东省深圳市盐田区人民法院(2022)粤0308行初3263号《行政判决书》——2021年11月5日，综合行政执法队工作人员对现场进行勘验。因业主不在家，综合行政执法队工作人员在社区工作人员的见证下，通过测量围墙距离以及使用无人机对现场进行勘验，《现场勘验笔录》显示：在8号楼楼顶涉嫌违规搭建的铁皮棚面积约50平方米。《城乡规划法》第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条规定：“对未经批准或者未按照批准内容进行建设的临时建筑物、构筑物、设施以及超过批准期限未拆除的临时建筑物、构筑物、设施，由规划土地监察机构责令限期拆除。规划土地监察机构拆除违法临时建筑物、构筑物、设施，可以按照以下程序进行：(一)书面通知当事人限期自行拆除，并将限期拆除通知张贴在临时建筑物、构筑物、设施的显著位置；(二)当事人逾期不拆除的，由违法临时建筑物、构筑物、设施所在区的规划土地监察机构予以拆除。”2021年9月1日生效的《深圳市人民政府关于街道综合行政执法的公告》第一条第(十三)项将根据“城市规划和土地管理方面的法律、法规、规章，对违反城市规划和土地管理规定的行为进行查处”的行政执法权(含行政处罚权及与之相关的行政检查权和行政强制措施权)纳入深圳市街道综合行政执法范围。可见，被告对于《深圳经济特区规划土地监察条例》规范的规划违法行为和土地违法行为具有查处和作出处罚决定的权利，但并没有强制执行权，即没有实施强制拆除行为的权力。被告强制拆除原告位于深圳市龙岗区园山街道某某社区某某巷某某号某某楼楼顶搭建的铁皮棚，没有职权依据，应确认违法。

　　（三）认定为违法占地

　　广东省翁源县人民法院(2022)粤0229行审9号《行政裁定书》——翁源县自然资源局认为，翁源县某某混凝土有限公司在未经自然资源主管部门依法批准情况下，于2020年12月开始在某某镇某某村某某组高排子地段占地搭建铁皮棚房用于堆放石渣，总用基本农田面积593.68平方米，不符合土地利用总体规划，该行为违反了《土地管理法》第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，于2021年8月13日依据《土地管理法》第七十七条、《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》、《行政处罚法》第五十一条的规定，对翁源县某某混凝土有限公司作出《自然资源行政处罚决定书》，决定责令退还非法占用的土地，限期十五天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；责令整改或治理损毁的基本农田，恢复种植条件；并处占用基本农田的耕地开垦费2倍的罚款(即每平方米76元)，共计人民币45119.68元。翁源县某某混凝土有限公司在规定时间内未向韶关市自然资源局或翁源县人民政府申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼……本院认为，申请执行人翁源县自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应准予强制执行。裁定如下：裁判结果准予强制执行翁源县自然资源局于2021年8月13日作出的《自然资源行政处罚决定书》中的“责令退还非法占用的土地，限期十五天内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；责令整改或治理损毁的基本农田，恢复种植条件。”的处罚。二、针对可移动的简易铁皮棚（屋），依据城乡规划法律法规处理值得商榷

　　搭建可移动的简易铁皮棚（屋），属于城乡规划法律法规规定的“建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设”吗？需要办理《建设工程规划许可证》或者《临时建设工程规划许可证》吗？实践中自然资源规划部门办理过《建设工程规划许可证》或者《临时建设工程规划许可证》吗？……

　　（一）城镇违法建设

　　《城乡规划法》

　　第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

　　第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　1.建筑物

　　《民用建筑设计术语标准》（GB/T50504—2009）中建筑物的定义——用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。

　　上述定义较为抽象，对此，百度百科、互动百科都作了具体界定：

　　（1）百度百科

　　建筑物有广义和狭义两种含义。广义的建筑物是指人工建筑而成的所有东西，既包括房屋，又包括构筑物。狭义的建筑物是指房屋，不包括构筑物。房屋是指有基础、墙、顶、门、窗，能够遮风避雨，供人在内居住、工作、学习、娱乐、储藏物品或进行其他活动的空间场所。建筑相关专业多是指狭义的建筑物涵义。

　　建筑物的结构：①基础；②地基；③墙体；④柱；⑤地面；⑥楼板；⑦梁；⑧屋顶；⑨电梯。

　　（2）互动百科

　　建筑物是人造的、相对于地面固定的、有一定存在时间的、且是人们要么为了其形象、要么为了其空间使用的物体。

　　建筑物的性质：①不可位移性；②产权边界复杂性；③功能变异性。

　　建筑物的构成：①地基；②基础；③墙体。

　　从上述规定看，可移动的简易铁皮棚（屋）难以归于“建筑物”。

　　2.构筑物

　　《民用建筑设计术语标准》（GB/T50504—2009）中构筑物的定义——为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施。

　　从上述规定看，可移动的简易铁皮棚（屋）难以归于“构筑物”。

　　3.其他工程建设

　　一般通过地方立法界定，如《江苏省城乡规划条例》：

　　第三十八条第二款 前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。

　　从上述规定看，可移动的简易铁皮棚（屋）一般不属于“其他工程建设”。

　　（二）乡村违法建设《城乡规划法》第四十一条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

　　在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。

　　在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

　　建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

　　第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

　　从上述规定看，乡村违法建设系“在乡、村庄规划区内”，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定“进行建设”。“建设”的具体内容包括“乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设”，以及“农村村民住宅建设”等，可移动的简易铁皮棚（屋）不属于上述范畴。

　　（三）临时违法建设

　　《城乡规划法》

　　第四十四条 在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。

　　第六十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：

　　（一）未经批准进行临时建设的；

　　（二）未按照批准内容进行临时建设的；

　　（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

　　实践中，由于国家层面对于何为“临时建设”未作规定，因而“未经批准进行临时建设”难以认定。有的地方认为，《城乡规划法》第六十四条与第六十六条属于普通条款与特殊条款关系，凡是有证据证明属于临时违法建设的，适用第六十六条的规定，否则适用第六十四条的规定。此外，“放管服”改革中，一些地方将施工工棚等纳入了《建设工程规划许可证》豁免清单。据此，可移动的简易铁皮棚（屋）只有“未按照批准内容进行建设”或者“超过批准期限不拆除”的，才可以依据《城乡规划法》第六十六条处置。

　　三、查处可移动的简易铁皮棚（屋）法律适用建议

　　（一）城市范围内，可以适用市容和环境卫生法规《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条 有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的。据此，对于城市街道两侧和公共场地的可移动简易铁皮棚（屋），可依据《城市市容和环境卫生管理条例》查处。（二）村庄、集镇规划区内，可以适用村庄和集镇规划建设管理法规《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条 擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。据此，对于村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建的临时可移动简易铁皮棚（屋），可依据《村庄和集镇规划建设管理条例》查处。（三）非法占用土地的，可以适用自然资源法律法规1.《土地管理法》第七十七条　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。2.《基本农田保护条例》第三十三条 违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，对于非法占用土地修建的临时可移动简易铁皮棚（屋），可依据《土地管理法》《基本农田保护条例》等自然资源法律法规查处。（四）位于特定管理区域的，可以适用相关法律法规包括但不限于以下管理区域：1.位于公路建筑控制区内的，可以适用公路法《公路法》第八十一条 违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。2.妨碍消防安全的，可以适用消防法《消防法》第六十条 单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；（五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的；个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。3.位于河道管理范围内的，可以适用水法《水法》第六十五条?在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。

　　来源：国土空间规划法治

　　来源：行政法报