最高法判例：对违法建筑具有强制拆除权的行政机关无需申请法院强制执行

　　裁判要点

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因该条规定系适用于没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的情形，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，行政机关具有对违法建筑的强制拆除权，故《中华人民共和国行政强制法》第五十三条对其并不适用。

　　裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申11432号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：彭伦进，男，1954年2月10日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。

　　委托诉讼代理人：成长清，湖南裕生律师事务所律师。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省贵阳市观山湖区人民政府。住所地：贵州省贵阳市观山湖区石林西路**。

　　法定代表人：汤辉，该区区长。

　　委托诉讼代理人：尹晓锋，国浩律师（贵阳）事务所律师。

　　委托诉讼代理人：朱婷妤，贵州省贵阳市观山湖区司法局工作人员。

　　一审第三人：贵州省贵阳市观山湖区城市综合执法局。。住所地：贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心**

　　法定代表人：彭峰，该局局长。

　　委托诉讼代理人：卓佳，贵州省贵阳市观山湖区城市综合执法局工作人员。

　　再审申请人彭伦进因诉贵州省贵阳市观山湖区人民政府（以下简称观山湖区政府）房屋行政强制一案，不服贵州省高级人民法院（2017）黔行终450号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　彭伦进申请再审称，其经贵阳市阳关饲养场（以下简称阳关饲养场）允许于1982年开始修建案涉房屋，此后逐步扩建，增加的第三层房屋修建于2006年，均为合法建筑，因历史原因未登记。《阳关饲养场土地承包户情况一览表》记载彭伦进与阳关饲养场签订承包合同的时间为1985年，证明其于此前已修建房屋。《观山湖公园地块项目》能够证明案涉房屋合法建筑面积为1685.97平方米。根据法不溯及既往原则，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定认定案涉房屋为违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应当由城乡规划主管部门查处违法建筑，贵州省贵阳市观山湖区城市综合执法局（以下简称观山湖区执法局）不具有该项职权，其向彭伦进作出的一系列法律文书均属无效行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，行政机关应当在行政相对人提起行政复议或行政诉讼期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。观山湖区政府在彭伦进建房受到行政处罚的一年五个月后才决定强制执行，已超过了前述期限。虽然国土部门出具的土地权属证明载明阳关饲养场使用的土地属国有农场用地，但该地块未办理土地使用权登记，故应属集体土地。观山湖区政府在未对彭伦进的合法建筑进行补偿的情况下即强制拆除该房屋的行为违法，应当赔偿其合法建筑及室内物品等损失。综上，一、二审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审行政判决，依法再审本案。

　　观山湖区政府答辩称，彭伦进与阳关饲养场建立的是青饲料购销合同关系，其在阳关饲养场的国有农场用地上擅自修建房屋，未取得任何用地和建房手续，该房屋属违法建筑。《观山湖公园地块项目》不能证明案涉房屋系合法建筑。《阳关饲养场土地承包户情况一览表》系对青饲料种植人数的统计，不能证明建房时间。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条之规定，彭伦进在行政程序中怠于提交有关证据材料，故前述两份材料不属于新证据。彭伦进未举证证明其房屋修建时间，其委托诉讼代理人陈述该房屋系拆除原房屋后重新修建，其违反城乡规划的行为处于继续状态，故应适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定予以处理。观山湖区执法局对案涉房屋依法进行了调查、处罚、强制拆除等程序，在行政程序中依法保障了彭伦进提交证据、陈述、申辩等程序性权利。根据有关相对集中行政处罚权的法律法规及规范性文件的规定，观山湖区执法局具有查处违法建筑等法定职权。观山湖区政府责成观山湖区执法局强制拆除案涉违法建筑，符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。综上，一、二审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回彭伦进的再审申请。

　　观山湖区执法局的答辩意见与观山湖区政府的答辩意见一致。

　　本院认为，本案争议焦点为观山湖区政府于2016年6月12日实施强制拆除彭伦进房屋的行为是否合法。案涉相关行政行为作出时有效的《贵阳市城市管理行政执法办法》第二条规定：“本市行政区域内实施相对集中行政处罚权，应当遵守本办法。前款所称相对集中行政处罚权包括：……（二）行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。该办法第三条第二款规定：“县级人民政府城市管理行政执法机关根据市人民政府规定职责负责实施本辖区内相对集中行政处罚权工作。”依据该规定，观山湖区执法局具有依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对辖区内违法建筑进行查处的法定职权。本案中，彭伦进于上世纪八十年代到阳关饲养场种植青饲料后，在阳关饲养场享有土地使用权的国有农场用地上修建、翻建及扩建案涉住房，均未取得任何行政机关的建房审批手续，该房屋应当认定为违法建筑。观山湖区执法局作出观城综执限决字〔2015〕第700019号《贵阳市观山湖区城市管理行政执法限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）认定案涉房屋属违法建筑，并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。由于彭伦进在《限期拆除决定书》限定期限内并未自行拆除案涉房屋，观山湖区政府遂责成观山湖区执法局予以强制拆除，符合前述法律规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务，当事人逾期仍不履行的，可以作出强制执行决定。观山湖区执法局在作出观城综执催字〔2015〕第1900023号《贵阳市观山湖区城市管理行政执法催告书》的同日即作出观综强执字〔2015〕第1000022号《贵阳市观山湖区城市管理行政执法强制执行决定书》，并未留有合理的催告期限，存在程序瑕疵，本院对此予以指正。但观山湖区政府在此后一年五个月才强制拆除案涉违法建筑，已经给予彭伦进充分的自行拆除时间，并未对其权利造成实质影响，故上述程序瑕疵并不能否定被诉强制拆除行为的合法性。综上，一审判决驳回彭伦进请求确认观山湖区政府强制拆除行为违法的诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因该条规定系适用于没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的情形，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，行政机关具有对违法建筑的强制拆除权，故《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定并不适用于本案。彭伦进提出的关于本案被诉强制拆除房屋行为违反《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

　　彭伦进申请再审称被诉强制拆除房屋行为致其室内物品的损失应获赔偿，因其提起本案诉讼时并未提出，故不属于本案的审查范围。彭伦进如认为观山湖区政府在拆除违法建筑过程中造成其室内物品损失，可在领取室内物品并确认损失后另行依法寻求救济。

　　对于彭伦进提出其房屋系因历史原因形成的未登记房屋，观山湖区政府应按照合法建筑的价值对其进行赔偿的申请再审理由。应当指出，案涉房屋虽未取得建房审批手续且已被有关行政机关认定为违法建筑，彭伦进请求按照合法建筑进行补偿或赔偿尚缺乏法律依据，但观山湖区政府应充分考虑彭伦进自上世纪八十年代开始在阳关饲养场长期工作、居住的实际情况，积极采取适当安置补偿或补助等方式予以妥善处理，促使案涉争议得到实质性化解。

　　综上，彭伦进的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院经审判委员会民事行政审判专业委员会会议讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回彭伦进的再审申请。

　　审判长 李德申

　　审判员 王海峰

　　审判员 杨　军

　　二〇二〇年七月三十日

　　书记员 戚凤梅

　　来源：行政涉法研究