违反城乡规划法在建违法建设的查处浅析

　　随着城市建设的快速发展，违法建设问题日益突出，给城市的规划、建设和管理带来了诸多挑战。违法建设行为一直是我国城市治理中面临的一个痼疾，应通过行政执法及时处理，从而实现对社会秩序的有效管理和对公共利益的有效维护，特别是在建违法建设的查处工作已成为维护城市秩序，保障公共利益的重要环节。然而，在实际操作中，查处在建违法建设面临着诸多问题和挑战，如法律程序的复杂性、证据获取的困难、主体的抗拒、强制拆除的风险等。

　　本文旨在深入探讨违反城乡规划法在建违法建设查处的现状、问题及解决对策。通过对相关法律法规的分析，结合工作实际，提出建议和措施，为提高在建违法建设查处效率，增强处置效果提供理论支持和实践指导。

　　（一）研究背景

　　在城市化进程中，为了确保城市的有序发展和合理布局，各级政府会制定相应的建设规划。然而，一些单位或个人可能会违反规定，未经批准或者未按照批准内容进行违法建设活动，这就导致了违法建设的出现。如果查处不及时，极易产生负面影响，引发“蝴蝶”效应。此外，每年因为违法建设导致的安全事故频繁发生，给人民群众的生产生活带来极大影响，有的甚至付出了生命的代价。

　　例如：2022年长沙4.29特别重大居民自建房倒塌案、2021年苏州吴江区7.12四季开源餐饮服务有限公司辅房坍塌事故、2020年福建泉州3.7欣佳酒店坍塌事故。这些事故带来的教训是惨痛的，代价是巨大的，因此，违法建设必须从严查处，从源头遏制。

　　（二）研究目的与意义

　　违法建设可能会对城市的整体形象、生态环境和居民的生活质量产生负面影响。此外，违法建设还可能存在安全隐患，消防隐患等。所以，查处在建违法建设是为了维护法律秩序、保护公共利益、保障人民群众的生命财产安全。基于以上原因以新增违法建设“零增长”为目标，重点围绕违法建设易发、多发区域，开展违建源头治理，能够让城市环境秩序进一步提升，人民群众满意度进一步增强。

　　二

　　 在建违法建设的判断与特点

　　（一）在建违法建设的判断

　　在建违法建设，通俗来讲，一般是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定，正在建设过程之中，尚未完工、暂不具备居住、使用功能的建筑物和构筑物。

　　在实际查处工作中对于是否属于在建违法建设的判断，执法部门应打破只要建成就不属于在建违法建设的固有思维，需要从两个方面考虑和把握：一是正在建设尚未完工的违法建设，二是虽然已完工，但是完工前执法机关就发现违法建设行为并干预过，即曾经通过适当的方式责令、告知、制止过，但行为人拒不停止违法建设行为，继续完成违法建设的。这两种情况都应当按照在建违法建设进行处置。

　　（二）在建违法建设的特点

　　在建违法建设一般具有结构简单、形式多样、面积小、体量小、造价较低，建设时间周期短等特点，另外由于未经正规的审批和规划，安全隐患大。比如，最常见的是居民小区内部利用建筑物顶部、退层平台、底层院内进行违法搭建。这类违法建设隐蔽性强、建设周期极短，往往发现即已竣工。既容易引起周边群众效仿，跟风建设，并且在遇到恶劣天气时，极易引发安全事故。

　　（三）与其他类型违法建设的区别

　　1.发展阶段不同：在建违法建设是指正在建设中的违法建筑物或构筑物，而其他类型的违法建设可能已经建成并存在一段时间，有的甚至虽然没有取得相关的手续，但是由于某些原因已经以明示或默认的方式，按照合法建设加以对待。

　　2.发现难度不同：在建违法建设相对容易被发现和查处。正在施工过程中，由于建筑材料的运输、施工时产生的噪音、运送建筑垃圾等情况的出现，使得在建违法建设更容易引起注意。一般通过12345平台、电话投诉、信访、执法人员巡查等方式，在建违法建设问题会得以暴露。其他类型的违法建设可能早已经完工，不容易被及时发现。

　　3.影响程度不同：在建违法建设如果及时制止和拆除，可以避免更大的损失。如果得不到及时处置，容易引起投诉举报和信访，严重的可能会造成房屋安全事故或留下消防隐患等。其他类型的违法建设已经对周边环境和社会造成了一定的影响，但是群众早已习惯这种情况，久而久之，容易产生麻痹大意，从而导致群众和政府的忽视。

　　4.处置方式不同：对于在建违法建设，可以采取责令停工、限期整改或强制拆除等措施。而对于其他类型的违法建设，处理方式可能更加复杂，需要考虑到合法性、合理性、安全性等多方面因素，需要经过漫长的执法程序周期，甚至有些违法建设，政府考虑到一些客观因素，对违法建设做出暂缓拆除，或者补办手续等分类处理。

　　三

　　在建违法建设现状与问题

　　（一）当前查处工作的主要措施

　　目前，对于在建违法建设的查处容易采用三种处置方式。

　　第一种情形：在没有完善调查材料、获取足够的证据信息、没有取得县级以上地方人民政府的责成，凭一纸责令改正或者限期拆除的文书，就直接强制拆除。

　　第二种情形：由于社会舆论的大环境，有些执法机关不敢或者不愿意对违法建设行为做强硬的处置，为了避免和激化矛盾，对于在建违法建设的查处采取稳妥的形式，经过立案、调查、审核、做出限期拆除决定、送达文书、催告等程序，经过较为漫长的复议和诉讼期限后，报告辖区县级以上人民政府，再由县级以上人民政府责成相关部门进行强制拆除，被责成后相关部门再启动行政强制执行的程序。这样一番操作下来，往往造成的结果是事与愿违，时间拖得越久拆除难度越大。

　　第三种情形：有些地方对于在建违法建设采取集中整治的方式，对批量违法建设行为，进行统一的处置，虽然取得了整治的效果，但是会在法律程序上存在一些问题，导致复议、诉讼的败诉，也会引发群体性矛盾。

　　以上三种情形都不可取，既没有体现出法律适用的严谨性，体现立法本意，又没有达到行政管理追求效率的要求。

　　（二）查处的法律依据与政策环境

　　1.法律依据

　　对于在建违法建设的查处，目前就全国而言，在实际执法操作中大多数情况下是依据《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》。

　　《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十八条规定城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

　　2.政策环境

　　此外，许多省、市，各级政府，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》针对违法建设的查处都相继出台各种法规、规章，表明了政府查处违法建设的坚定态度和坚强决心，并鼓励公众举报违法建设行为。例如《江苏省城乡规划条例》《青岛市违法建设治理条例》《郑州市违反城市规划建设工程查处条例》《连云港市违法建设控制和查处管理办法》等等。

　　（三）存在的问题与挑战

　　1.时效性问题：在建违法建设的查处需要及时果断，一旦建设完成，查处难度和成本都会增加。有时由于执法面临的难度较大、执法程序的硬性要求，可能导致查处工作无法及时进行。

　　2.判断标准问题：对于什么样的违法建设需要依据城乡规划法进行查处，在实际操作中可能存在界定标准不明确的情况，导致一些争议和纠纷。从形式上讲，大概有两种观点：一种观点认为违法建设是一个宽泛的概念，通俗来说没有取得相关部门规划审批手续，都可以纳入违建的范畴进行处置，这种观点无形中就会导致所有的建设行为都必须向规划职能部门进行报批，影响行政效率的同时也影响社会生活的运转。另一种观点认为违法建设，是要求建设一个可以为生产、生活提供一定的空间而进行的建设，这样的建设行为适用规划方面的法律法规进行调整，其他形式的建设不属于规划法的调整范围。不同的观点就导致在实际查处在建违法建设的时候，往往违建还没有建成，没有成型，如何界定，这就需要一定的标准作为依据，有时需要函询规划等相关部门，是否需要办理规划许可手续。

　　另外，《城乡规划法》《行政强制法》《土地管理法》《消防法》等相关法律，以及地方性法规、各市政规章对违法建设都提出了相关规定，但查处的主体、查处的程序规定，各有不同，导致执法主体众多且职权交叉重叠。

　　3.部门协调问题：查处在建违法建设需要多个部门的协同配合，如城管、规划、住建、街道、社区、物业等。由于违法建设的管控是全流程的，包括巡查、认定、查处、拆除等步骤，涉及许多部门，每个部门都有自己的职责，不能越权，但部门之间由于工作机制、责任归属等问题，导致协调不够顺畅，并且相关的工作机制不够健全，影响工作效率。

　　4.人情关系问题：在一些地方，人情关系可能影响到查处工作的公正性和严肃性，容易形成放一放、拖一拖，若没有相关部门的责任追究，就暂时搁置的局面，导致一些在建违法建设得不到及时处置，久而久之就形成了建成违建，增加了查处、拆除的难度。

　　5.反弹现象问题：即使查处、拆除了一些在建违法建设，由于有些当事人心有不甘或存在侥幸心理，在查处、拆除后又突击抢建，重新进行违法建设，会出现反弹现象。

　　四

　　在建违法建设查处的难点分析

　　（一）违法建设主体的抗拒与不配合

　　1.拒绝沟通：面对执法人员的询问，不予回应，不与执法人员进行任何形式的交流，不接受调查。

　　2.隐瞒事实：在执法人员调查时故意隐瞒违法建设的真实情况，不提供或提供虚假信息和材料，试图欺骗执法人员。比如违法建设的实际建设人，房屋的产权信息等。

　　3.拒绝整改：对执法部门下达的整改通知书或限期拆除决定书置之不理，继续进行违法建设活动。

　　4.暴力抵抗：采取暴力手段，如辱骂、殴打、威胁执法人员，阻碍执法工作的正常进行。

　　5.逃避检查：故意躲避执法人员的检查，不让执法人员进入违法建设现场，或者在检查时故意制造障碍。

　　6.提起诉讼：通过法律途径，对执法部门的查处行为提出异议或诉讼，试图拖延时间，推翻查处决定。

　　7.社会关系施压：利用自己的社会关系，向执法部门或执法人员进行施压、说情，干扰执法工作。

　　（二）证据获取的困难

　　1.当事人阻挠：违法建设行为人不愿意提供相关证据，无法及时获取违法行为人的基本信息。还可能会采取各种方式阻挠执法人员进入现场调取违法建设情况的相关证据，甚至可能会采取过激行为威胁执法人员的人身安全。

　　2.调查权限限制：执法部门可能在某些情况下缺乏足够深入调查的权限，难以获取关键证据。比如：执法人员进入私人场所调查受阻，又不能强制进入，导致不能对违法建设的现状，如：材质、结构、面积等进行详细检查。

　　（三）执法能力欠缺

　　当前，随着执法体制改革不断深入，执法权限的下放，存在基层执法装备、执法保障、执法能力跟不上，执法水平不高，甚至执法人员无证执法的情况，尤其是在乡镇（街道）层级，这些情况尤为突出。在查处违法建设，特别是在建违法建设时，往往不顾法律法规的程序规定，在接到举报或上级指示后，会采取较为激进的方式予以拆除，容易产生诉讼风险和负面舆情。

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　　在建违法建设快速查处的对策与建议

　　为有效遏制新增建违法建设，对于在建违法建设查处、管控，应采取有效手段，快速处置。做到早发现、早处置、早拆除，将违法建设控制在萌芽状态。执法部门应将对在建违法建设的处置和对建成违建的处置加以区分，不能混为一谈，应做到以下三点：

　　（一）执法有依据

　　首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。从该条文“责令停止建设”的规定内容来看，就表明执法对象的行为是一个正在进行的在建违法建设行为。因为，对于已建成违法建设而言，责令停止建设既无意义也无必要。对于不听制止而继续建设的，该条文对于在建违法建设的强制拆除程序规定得很明确：即可采取查封施工现场或者强制拆除等即时措施。

　　其次，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，只是行政机关强制执行程序的规定，不属于行政强制措施。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的具体内容，即“行政机关对在建违法建设筑物、构筑物、设施等作出责令停止建设或者限期拆除”，实质是为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大，对公民、法人或其他组织的财物实施的暂时性控制行为，属于行政强制措施，而不是行政强制执行。

　　再次，2018年7月23日，最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第26条，《城乡规划法》第六十八条就在建违法建筑物、构筑物、设施规定，规划部门有权对其作出责令停止建设或限期拆除的法定职权。逾期不自行拆除，县级以上人民政府责成的有关部门有权采取查封施工现场、强制拆除在建违法建筑物、构筑物、设施等行政强制措施。有关部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等采取查封或强制拆除行政强制措施的，不受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满限制。

　　另外，江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行终192号判决文书裁决：作为即时强制的强制拆除，与作为行政强制执行的强制拆除有着明显的不同，一般而言，针对正在进行的违法建设所采取的强制拆除，多为行政强制措施，对已经完成的违法建设采取的强制拆除，则属于行政强制执行。

　　因此，执法部门查处在建违法建设理应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，而不是机械地适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，对于违法建设的形态不加以区分。即查处在建违法建设无需采用像查处建成违法建设那样依据强制执行的处置流程。

　　（二）执法要规范

　　1.介入及时、调查充分、证据确凿

　　执法人员通过各种渠道，获取违法建设的信息后，要第一时间到达现场，充分了解现场情况，包括违建实施者相关身份信息，相关物业的产权信息，建设时间，建设用途，建设规模、建筑材质、是否取得规划审批手续等。

　　2.充分保障当事人的合法权利

　　查处在建违法建设的执法过程中，要充分保障当事人的合法权利。保障当事人知情权，及时全面告知当事人查处的依据、程序和依法享有的陈述、申辩、听证等权力。认真听取当事人的陈述申辩意见，对合理的部分予以考虑和采纳。保障救济权力，明确告知当事人可以通过复议、诉讼等途径进行权力救济。保障个人信息安全，对当事人隐私等信息严格保密，防止信息泄露对其造成影响。

　　3.强制拆除注意“度”的把握

　　城管部门实施强制拆除时，所采取的手段、方法应适当、必要和合理，要兼顾行政管理目标的实现和对相对人权益的保护，尽可能考虑使当事人财物受最少侵害。擅自搭建的建筑物、构筑物被认定为违法建筑的，应在合理的范围内保障权益人对该建筑材料享有合法权益，因此不得以野蛮的方式实施强制拆除。

　　4.执法全过程记录

　　在执法过程中要做到全过程记录。从执法程序启动、调查取证、陈述申辩、行政决定、文书送达、强制拆除等每项活动都要进行相应的记录，及时收集、固定案件证据。城管执法人员必须持证上岗，充分运用执法记录仪、视频监控等技术，做到执法过程可回溯。执法全过程记录应当遵循合法、客观、全面、公正、及时的原则。

　　（三）拆除要谨慎

　　对于在建违法建设的拆除，应体现“快”字诀，根据《城乡规划法》第六十八条规定，在经过详实的调查取证后，根据调查的实际情况，对于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，及时送达责令停止建设或者限期拆除的法律文书，告知当事人的相关权利和义务，报属地县（区）级以上人民政府，由属地县级以上人民政府责成处置。属地县（区）级以上人民政府应及时核查情况并作出责成决定。

　　为减少强制拆除阻碍，实施强制拆除前应当制定拆除工作预案，拆除部门要做好耐心细致的解释工作，必要时进行社会稳定风险评估，按照工作预案对在建违法建设实施强制拆除。

　　强制拆除实施机关在实施拆除时要严格遵守《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，在实施行政强制措施程序上保证执法程序合法。

　　为保护当事人的财产不受损失，强制拆除实施机关在实施拆除前应当通知当事人或者使用人自行搬出违法建设内的财物，当事人或者使用人拒不配合的，强制拆除实施机关应当邀请公证部门到场对其财物进行登记、制作物品清单。物品清单经当事人、使用人签名或盖章后当场交付。当事人、使用人不到场或者拒绝签名的，可以由无利害关系的见证人见证或者由公证机构现场公证后，由强制拆除实施机关委托第三方代为临时保管。

　　县（区）政府、管委会应当统筹协调在建违法建设拆除工作，为了提高行政效率，县（区）级以上人民政府可以统一责成相关部门，对辖区的违法建设进行强制拆除。对阻碍执法、暴力抗法的违法建设当事人和相关人员，公安机关应当依法处置。

　　六

　　对在建违法建设即建即拆快速查处措施的改进与完善

　　（一）加强法律法规建设

　　最近几年，虽然各级政府对于管控、查处在建违法建设陆续出台了一些法规、规章等，但是针对在建违法建设的查处大都还是宽泛地表述，针对性不强，实操性不足，没有形成执法规范和操作流程，这就给执法查处工作带来一定的困扰。因此，各级政府应结合本地区实际情况，根据实际工作需要，加强法律法规的研究，制定更为细致的执法工作细则，明确查处工作流程和职能分工，从发现线索、受理案件、调查取证、做出决定、送达文书、强制拆除等程序，用规范条文的方式将查处在建违建的执法流程加以明确，保障在建违法建设的查处有章可循。

　　（二）提高执法效率与能力

　　执法部门要优化案件受理、调查、处理等执法办案流程，减少不必要的等待时间。鼓励推动利用互联网执法办案系统、数字化执法终端，无人机航拍、遥感等先进技术手段，及时发现违建线索，提高执法办案效率，有效促进执法办案的透明化。

　　执法部门要加强执法人员执法能力的培训与教育。注重对各类违法建设的定性、执法流程、执法方式、法律适用、包括对当事人的调查询问技巧，询问的内容等方面的培训，秉承“干什么、学什么”的要求，提高执法人员的能力与水平，坚决杜绝不文明、不规范的野蛮执法行为，为执法工作提供重要的专业能力保障。

　　（三）加强部门协作与联动

　　在建违法建设的管控工作不是某一个部门的职责，要想实现早发现、早处置，就需要包括物业、社区、街道、政府、各执法部门形成合力，畅通沟通渠道，强化部门联动，形成工作机制，加大巡查力度，明确职责分工，加大考核力度，共同遏制违法建设的发生。

　　七、结语

　　在建违法建设的查处是城市管理中的一项重要任务，关系到城市的可持续发展和居民的切身利益。当前，在建违法建设查处工作虽然面临诸多挑战，但通过完善策略方法、强化保障措施等，有望取得更好的成效。未来，随着技术创新和社会发展，在建违法建设查处工作将不断优化和完善，为城市建设和发展营造良好的环境，促进社会公平，保障广大市民的合法权益。

　　同时，我们也要加强宣传教育，提高公众对违法建设的认识，增强法律意识和责任感。只有全社会共同努力，才能确保我们的城市建设合法、有序、美好。

　　来源：大城管