摘要

　　行政处罚机关转送行政复议申请制度，是以推动行政纠纷实质性化解为制度目标导向，针对特定类型行政处罚决定建立的行政复议申请便利机制。立足行政先行自纠及充分激发行政程序的纠纷吸纳化解功能，行政复议申请转送制度将行政执法反思评估机制内嵌于行政复议申请转送程序之中，是融贯行政复议便民为民属性与行政先行自纠属性、集行政复议程序回应与被处罚人实体请求处理功能于一体的综合性制度。行政复议申请转送制度运行需防范程序天窗、制度价值贬损、行政复议救济不畅等结构性问题。行政复议申请转送制度需以行政执法反思评估与行政复议申请处理为规范重点加以配套完善。

　　引言

　　行政复议作为化解行政争议主渠道，其只有便于民众开启，便于民众参与，才具有永恒的制度生命力。为更好体现行政复议便民为民的制度优势，新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）不仅补充确立了高效为民原则，而且还通过第32条创设了以行政先行自纠为制度功能定位的行政处罚机关转送行政复议申请制度（以下简称行政复议申请转送制度），明确赋权被处罚人可以针对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定，向行政处罚机关提出行政复议申请，由行政处罚机关依法处理后，在规定期限内向行政复议机关分类转送行政复议申请。这一制度创制无论是对于保障被处罚人行政复议救济权、促进行政处罚机关执法反思，还是强化行政复议层级监督，都具有非常重要的法治价值。这一制度究竟如何来贯彻执行，鉴于《行政复议法》对该制度规定的比较原则，而其中，特别是关于行政处罚机关如何具体分类处理行政复议申请、行政复议申请转送与行政复议常规程序如何有序衔接等关键问题，具体规定不明确，还有待通过进一步修订《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）来提升该制度的操作性与系统性。因此，在新修订的《行政复议法》开始全面实施以及《行政复议法实施条例》面临修改之际，深化对行政复议申请转送制度法治建构问题研究显得非常必要而迫切。行政复议申请权具有基础性与前提性，它是支撑行政复议救济权的“准入门槛”权，是开启行政复议程序之门的“金钥匙”。强化行政复议申请权保障事关行政复议制度运行的根本。行政复议申请转送制度直接事关被处罚人行政复议申请权的保障，为保障行政复议申请转送制度的实施，并为《行政复议法实施条例》的修改提供对策性方案，本文拟在对行政复议申请转送制度属性、制度风险等内在运行机理问题进行研究的基础上，重点对行政复议申请转送制度建构问题展开研究。

　　一、制度属性：融贯便民为民属性与行政先行自纠属性

　　法律文书转送制度是一种体现便民导向的法律制度，我国现有法律规范已有相关规定，例如，《中华人民共和国民事诉讼法》第173条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第231条分别对民事、刑事上诉状转送制度作了规定。但不同于司法文书转送制度，行政复议申请转送制度具有其独特的制度内涵，其不仅仅是一种操作层面意义上的法律文书转送协作机制，更渗透着行政处罚机关的主观判断，是一种以行政先行自纠为制度功能定位的行政复议申请处置机制。从制度结构层面分析，行政复议申请转送制度涉及被处罚人、行政处罚机关和行政复议机关三方主体，具体包括以行政处罚机关为核心义务主体的行政复议申请接收、行政处罚决定反思评估处理和行政复议申请转送在内的三个核心程序环节。这三个程序环节之间呈现相互衔接、层层递进的结构性关系。这一制度在价值属性上具有多元性，也正如学者所认为的，作为一项重要机制创新，行政复议申请转送制度积极回应社会治理实践需求，在特定行政执法领域引入了行政先行自纠机制，既有利于减轻被处罚人负担、缓解简单行政处罚申请行政复议不经济问题，也提高了行政效率，为行政处罚机关提供了进一步反思处理行政处罚决定的机会，有利于行政争议能够得到多元、及时化解。基于《行政复议法》第32条第1款规定可知，只有对当场行政处罚或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定，被处罚人才可以向行政处罚机关提出行政复议申请转送事项。笔者认为，之所以明确这些类型行政处罚事项为制度适用范围，在客观层面，主要是由这些行政处罚事项所具有的违法案件高发、违法事实直观、法律关系单一、法律责任易于判断、法律后果易于修正等特性所决定的。其中，法律关系单一与法律后果易于修正则是最为关键的特征要素。这些特性的存在为行政先行自纠机制的预置提供了基础条件和现实可能。选择在违法案件高发、与社会公众生产生活最为密切的特定行政执法领域适用，如城市管理、市场监管以及道路交通违章处理等，可以通过前置植入行政复议制度便民为民基因，最大程度地发挥行政复议制度的权利救济功能。在现实必要性层面，上述这些行政处罚案件中大部分行政处罚程序都相对简单且执法环境具有特殊性，特别是在依据电子技术监控设备记录的违法事实作出非现场行政处罚情形下，由于并没有面对面的现场执法沟通，呈现违法现场和处理现场时空分离状态，收集违法事实的便捷性容易导致行政处罚程序性缺失，无法像现场执法那样人性化和灵活化地处置违法行为， 有时可能难以有效落实处罚与教育相结合原则并充分保障被处罚人陈述、申辩权等程序权利，因此，行政处罚机关往往并不能充分掌握包括主观过错等在内的一些影响行政处罚决定的违法事实要素，因而，重新进行行政执法复核评估就具有了一定的正当性与合理性。综合而言，行政先行自纠制度功能定位下的行政复议申请转送制度是以推动矛盾纠纷实质性化解为制度目标导向，是针对简单轻微易改类行政处罚案件建立的行政复议申请便利机制。行政复议申请转送制度将行政处罚机关自我反思评估机制内嵌于行政复议申请转送程序之中，促进行政程序有效吸纳行政争议，实现行政争议在行政程序内得以及时化解的目标，是融贯行政复议便民为民属性与行政先行自纠属性、集行政复议程序回应与被处罚人实体请求处理功能于一体的综合性制度安排。具体而言，行政复议申请转送制度主要体现为以下两个方面的制度属性。（一）便民为民属性：实现行政复议申请即时表达与连贯一体化处理强化各种纠纷解决手段整合机制建设,有利于解决多元解纷主体布局与解纷资源分散问题，为纠纷主体有效选择与高效运用多元纠纷解决手段提供更加便捷的条件，促进形成纠纷解决合力。在行政救济机制优化整合方面，作为一种行政复议申请方式改革，行政复议申请转送制度有效融合了行政处罚权力运行自律机制与行政复议监督机制，充分体现了这一法治理念要求，使得当事人在面对行政执法纠纷时，可以根据自己的心理偏好、生活经验、实际需求等情况选择一个最适宜保障自身权益的行政复议申请方式。具体而言，行政复议申请转送制度的便民为民属性主要体现在以下三个方面。一是整合程序主体，使行政复议申请可以即时性表达。行政复议申请转送制度的建构，实现了行政处罚末端程序与行政复议前端程序这两种上下游行政程序之间的无缝衔接。通过明确行政处罚机关接收处理行政复议申请的法定职责，在主体层面实现了行政处罚主体与行政复议申请处理主体的有限统一。在两种行政程序转换衔接过程中，行政处罚机关直接参与了行政复议申请接收、行政复议诉求评估、行政处罚决定反思评估处理、行政复议申请转送等程序，行政处罚机关实质性地参与了行政复议申请前期处置程序。特定阶段程序主体的有限统一为推进行政复议申请模式的一站式、便利化改革提供了现实可能。在行政复议申请模式优化方面，通过实施以权利保障为中心的极简化行政复议申请程序再造，赋予行政复议申请以即时性功能。被处罚人针对特定的轻微简单易改类型行政处罚决定，可以通过口头或书面方式当场直接向行政处罚机关提出行政复议申请，实现了由事后另行向行政复议机关提出申请，向对行政处罚机关即时表达行政复议诉求的申请模式转变，既畅通了利益诉求表达通道，也有效强化了行政程序的纠纷及时性吸纳功能。二是回避管辖选择，倒逼判断义务回归行政处罚机关。行政复议申请转送制度的便民为民属性，还体现在行政复议管辖判断义务履行倒逼机制的构建上。尽管在行政处罚决定书中依法告知被处罚人案件所属的行政复议管辖机关，是行政处罚机关的一项法定义务，但在具体行政执法实践中，仍然存在着行政处罚机关不告知或不精准告知的情形，这些做法导致行政复议管辖机关判断选择义务被不当转嫁给了被处罚人。因此，在行政处罚机关不依法告知行政复议管辖机关情形下，被处罚人直接向行政处罚机关提交行政复议申请，被处罚人就直接回避了对于行政复议管辖事项的判断，客观上能够有效倒逼行政处罚机关依法承担起行政复议管辖判断义务。行政复议管辖判断义务依法回归由行政处罚机关来承担，从保障申请人救济权利角度来说，客观上能够有效避免行政复议申请人因不了解行政机关内部组织关系而产生的行政复议管辖判断错误问题，以及由此带来的延宕行政复议申请程序风险等权利救济不确定性问题。三是提升响应能力，行政复议申请实现连贯一体化处理。基于行政复议申请转送义务要求，在作出行政处罚决定后，行政处罚机关就需要转而扮演“行政复议机关”角色，回应处理被处罚人即时提出的行政复议申请。行政处罚机关角色的无缝转换实现了对于行政复议申请的连贯、无障碍式处理。基于行政复议申请的回应处理，行政处罚机关通过发挥行政权专业高效能动优势，重新深入行政处罚法律关系内部识别并最大限度地回应被处罚人的诉求，有效提升了行政复议申请响应与处置能力。在程序回应机制优化层面，行政处罚程序与行政复议程序首尾衔接，实现了行政复议申请由他方另行处理向行政处罚机关连贯一体化处理的处理模式的结构性转变。在救济权利保障层面，连贯一体化处理模式的整合运用，客观上从纠纷多元化解角度提高了政府对于行政复议申请的整体响应能力，最终有利于最大程度发挥行政程序的纠纷吸纳过滤功能。（二）行政先行自纠特质：实现由他律监督向自律内化转变一是行政执法反思评估由柔性自律向刚性约束转变。对已经作出的行政处罚决定进行案后反思评估，本属于行政处罚机关的一项自主选择行为，是否进行案后反思评估完全取决于行政执法机关的自律意识。而在行政复议申请转送制度中，实现行政复议申请精准转送则对行政执法反思评估提出了刚性约束要求，行政执法反思评估机制被赋予了新的制度价值内涵。《行政复议法》第32条第2款规定，“行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理”，但行政处罚机关究竟应当如何来“及时处理”行政复议申请，与先前行政处罚程序空间如何协调，《行政复议法》并没有作出细化规定。鉴于“及时处理”在整个制度中所处的枢纽性功能地位，因此，通过完善相关制度配套，科学合理界定“及时处理”制度内涵与外延，形成系统完整的“及时处理”制度体系，成为支撑行政复议申请转送制度良性运行的关键。从整个制度结构层面来分析，尽管行政复议申请转送处理的对象是行政复议申请，但由于行政复议申请能否得到正确处理以及被处罚人实体权益能否得到有效救济，从深化诉源治理角度来考量，最终还是要从根本上回溯到行政处罚机关先前作出的行政处罚决定处理本身。行政执法反思评估事实上已成为一项具有强制属性的必经处置程序，而行政执法反思评估机制的强制约束运行也必将持续强化行政执法者形成自省意识。二是行政复议救济由外部监督向内部自纠转变。依托行政执法反思评估机制的及时运行，在行政处罚决定刚刚作出，还没有对当事人后续生产生活以及公共利益产生很大程度影响时，行政处罚机关又重新回到与被处罚人进行理性对话的平台，在与被处罚人理性协商对话中致力解决矛盾纠纷，在行政纠纷化解职能配置层面，实现了行政纠纷化解职能重心的前移，行政纠纷化解模式不断从事后监督型向事前预防型转化。被处罚人提出的行政复议申请由行政复议机关外部监督向行政处罚机关内部自纠的结构性改变，体现了以行政处罚机关自律来协同保障行政复议机关他律的行政权力监督思维。一方面，在强化感知行政执法对象诉求方面，行政处罚机关在接收处理行政复议申请过程中，和被处罚人有了面对面的接触交流，能够及时亲身感知被处罚人对于行政处罚决定的认同度与接受度，有利于更加全面精准地把握自身行政执法存在的各种个性与共性问题，有利于从源头整改规范，能够以最低的成本、最快的速度修复行政执法公信力。另一方面，在实质化解行政争议层面，通过对既往行政处罚决定进行强制性的全面反思评估，既有利于行政处罚机关对被处罚人进一步释法明理，也有利于强化行政处罚机关先行自纠意识，消除先行自纠懈怠动机。三是行政复议申请由无差别统一接收转为个性化分类处置。行政处罚机关在无差别统一接收行政复议申请后，对行政复议申请所作出的个性化分类处置，既体现了行政处罚机关对行政复议申请所作的程序上的回应，更重要的是在于依托程序回应性处理，倒逼行政处罚机关在权利保障层面对行政复议请求进行实体化处理。在行政职能优化配置层面，行政复议申请转送制度的设置在本质上实现了行政复议申请审查过滤职能的前置，变相地赋予了行政处罚机关对于行政复议申请一定的分类处置权，实现了行政处罚职能与行政复议职能在一定程度上的融合调整，体现了行政一体化的整体政府理念。这种职能交叉融合的根本价值在于能够从程序回应与实体权利处置层面，调动和激发行政能动性，发挥行政自纠动能，在程序优化与职能整合中，达到行政复议申请未受理即已实质性化解纠纷的目标。

　　二、制度风险：程序天窗下的制度价值贬损与行政复议救济不畅

　　在关注行政复议申请转送制度价值的同时，也要同步审慎考虑其在实践过程中所可能产生的外部风险的防范，唯有如此，该项制度创新才能最大限度地实现其预期制度价值。作为一项刚刚付诸实施的立法创新，目前尚未有充分制度实践，理论界与实务界也尚未足够予以关注。立足对目前制度立法文本以及立法配套完善的分析，笔者认为，需要重点防范和解决以下三个方面的问题。

　　（一）程序天窗问题依据《行政复议法》第32条规定，只有在被认为将来行政复议机关可能维持行政处罚决定时，行政复议申请才需要在规定期限内转送至行政复议机关。这意味着如经反思评估，需要对行政处罚决定作出撤销、变更等改变决定时，行政处罚机关就不需要再履行行政复议申请转送义务。由此可见，这一制度设计实质上蕴含了一个基本制度逻辑，即只要行政处罚决定被改变，被处罚人权利就一定能够得到完全救济，其自然也就没有再继续进行行政复议救济的必要，因而行政复议申请也就无需再转入行政复议程序。这一制度逻辑体现了一种极简化、实用化的矛盾纠纷实质性化解程序构造思维。尽管从程序优化整合角度来说，救济程序的极简化构造从整体上确实节约了矛盾纠纷解决成本，也最大程度地防范了可能出现的行政救济程序的循环问题。然而，这种简化型矛盾纠纷实质性化解程序构造同时也蕴含着因程序覆盖不周全所可能引发的制度风险。这种以纠纷实质性处理来替代行政复议申请针对性回应的处理模式，尽管可能在实体权利层面解决了被处罚人诉争问题，但在程序法治层面，却导致了没有书面决定支撑下的“不了了之”式的程序天窗问题，形成了“虎头蛇尾”式的行政复议程序状态，未能形成一种以行政复议申请处理为中心的完整的行政复议救济程序闭环状态。这一程序缺失状态的形成，本质上并不利于行政复议制度整体协调发展。一方面，在没有最终书面决定支撑下，行政复议程序处于一种“不了了之”式程序状态，这既淡化了行政复议制度刚性，不利于树立行政复议制度权威性，也不利于行政复议与其他行政救济机制之间的有效衔接。例如，在行政救济程序转换衔接方面，被处罚人如不服行政处罚机关事后针对行政处罚决定所作出的实质性处理，其能否以同一事实和理由再行提起行政诉讼或者要求重启行政复议程序，以及能否对变更后的行政处罚决定提起行政复议等，这些问题的处理都需要明确的书面处理决定作为依据。另一方面，在行政复议救济监督层面，在没有针对行政复议申请作出最终书面处理决定的情形下，由于缺少明确的书面行政争议标的，行政复议申请人往往也很难针对行政处罚机关事实上的转送处理行为提起有效的监督诉求。这些因程序天窗状态而引发的制度层面问题，亟待通过修订《行政复议法实施条例》，在立法制度配套层面来加以针对性回应。（二）制度价值贬损问题在制度价值关系层面，行政复议申请转送制度的便民为民属性与行政先行自纠属性互为条件、相辅相成，便民为民属性的植入为行政先行自纠属性的体现提供了平台和依托。行政复议申请转送制度程序回应功能的实现，倒逼行政执法反思评估机制成为一种法定程序安排，而行政先行自纠属性的发挥则在行政复议实体权利处置层面，从强化诉源治理、推进矛盾纠纷实质性化解角度进一步丰富了便民为民制度内涵，体现了便民为民制度内涵的价值依归。要真正发挥行政复议申请转送制度作用，关键在于行政处罚机关依托行政执法反思评估机制，勇于自我反省，对行政处罚决定依法“回头看”并及时作出处理。唯有如此，才能充分发挥行政复议申请转送制度的矛盾纠纷过滤化解功能，让真正存在问题的行政处罚决定能够及时得到行政处罚机关的自身反省和消化处理，让维持类行政复议申请及时转入行政复议救济通道。基于行政执法反思评估机制在行政复议申请转送制度中所处的关键核心地位之考量，行政处罚机关如未经严格案后复查评估，就直接走过场式地将行政复议申请转送至行政复议机关，尽管在客观上也体现了一定程度的便民为民，在行政复议申请环节便利了行政复议申请人，但这并不是行政复议申请转送制度的立法本意。行政执法反思评估机制缺失或者失效状态下的行政复议申请转送，行政处罚机关也仅仅是充当了被处罚人与行政复议机关之间的法律文书的二传手，行政复议申请转送制度也会逐渐沦为一种简单的法律文书传递制度，如此定位之下，行政复议申请转送制度的核心价值必定会遭受严重贬损。因此，为防范行政处罚机关懈怠、消极应对行政执法反思评估机制，特别需要建立刚性的配套制度作有效支撑，推动行政先行自纠机制法治化，而这直接事关行政复议申请转送制度规范运行的根本。（三）行政复议救济不畅问题如上所述，在行政复议申请转送制度中，行政处罚机关并不是简单充当行政复议申请材料的二传手，具体该如何转送行政复议申请，既渗透着行政处罚机关的主观意志判断，同时也受行政复议申请人救济意愿的直接影响。尽管从现有法律规范文本角度看，立法规定也很明确，但实践中仍然需要处理好两种程序之间的转换衔接问题。从充分保障当事人行政复议救济权考量，实践中需要重点防范在主观认识与制度操作层面上可能出现的行政复议申请转送衔接不畅问题。一是在主观认识层面，防范因认识分歧所导致的行政复议申请转送障碍。在行政复议申请转送分类处置模式中，在经反思评估需作出撤销行政处罚决定情形下，行政复议申请人可能因在实体权利层面实现了权利救济目标，而不再有继续寻求行政复议的必要，但对于经评估需作出变更类处理处罚决定时，由于其中涉及行政执法自由裁量权的行使，有可能会产生行政处罚机关与被处罚人认识不一致的问题。在认识不一致时，被处罚人就有可能会不满足于行政处罚决定的变更处理而继续选择行政复议进行救济，因此，行政处罚机关变更行政处罚决定并不必然导致被处罚人放弃行政复议申请。而根据《行政复议法》的规定，在变更行政处罚决定情形下，行政复议申请并不在行政处罚机关转送范围，因此，为保证行政复议申请能够及时得到处理，需要通过完善相关配套制度来解决，因行政处罚机关与被处罚人对行政处罚变更决定认识不一致而导致的行政复议申请转送障碍问题。二是在制度操作层面，为实现各种救济程序之间的有效衔接，需要防范被处罚人多头重复申请行政复议而导致的行政复议申请处置程序交叉，以及因行政处罚机关不转送或者不及时转送而导致的行政复议申请权被不当搁置等问题。尽管制度操作层面的问题更多地涉及行政处罚机关执法理念与行政复议工作机制如何进行统筹协调，但这仍需要在立法配套上作出统一细化规定。

　　三、制度配套：以行政执法反思评估与行政复议申请处理为规制重点

　　针对行政复议申请转送制度运行过程中的风险防范，笔者认为，在修改《行政复议法实施条例》过程中，可重点立足行政处罚决定反思评估与行政复议申请处理两个方面，以行政复议申请人权益保障为中心，建立包含理性反思与民主参与为核心要素的行政处罚决定反思评估机制，夯实行政复议申请分类处理制度基础；在制度关系层面，确立被处罚人直接向行政复议机关申请行政复议为优先原则，统筹化解行政复议申请处置程序空白与程序多头运行交叉的实践困境。（一）行政执法反思评估层面一是行政执法反思评估机制。如上所述，由于行政执法反思评估机制的运行直接从根本上决定着行政复议申请转送制度运行质态，因此，为确保行政处罚机关能够制度化、常态化地对行政处罚决定进行反思评估，有序应对处理大量行政复议申请转送事项，其应在“五日”这样一个较短处理期限内作出是否转送行政复议申请的决定。从提升行政处罚决定反思评估客观公正性和强化行政处罚决定反思评估效能等角度考量，建立由非行政处罚案件承办人主导的包括评估主体、评估要素、评估程序、评估结果运用、法律责任等内容在内的系统规范的便捷执法反思评估处理机制非常关键。通过复核评估违法行政处罚决定的行为类型、瑕疵性质、时空要素和启动方式等因素，在确有必要纠正时，采用包括撤销、治愈、变更、确认违法等方式对行政处罚决定进行纠正。唯有依托程序完备的刚性处置机制，强化有效机制约束，不让行政执法反思评估处理机制运行流于形式，才能真正激发行政执法反思评估机制的行政先行自纠杠杆功能，实质性地撬动矛盾纠纷在行政系统内得到有效化解，最大程度地发挥行政复议申请转送制度的价值功能。二是被处罚人参与反思评估处理机制。作为一项直接事关被处罚人行政复议申请权利保障的制度，在行政复议申请转送制度运行中，行政处罚机关对于行政处罚决定所进行的反思评估处理，已不仅仅属于行政处罚职权延伸范畴，而且还直接事关行政复议申请的后续转送事项处理，成为行政复议申请转送的前置筛选环节，本质上已融贯行政处罚与行政复议职能属性。因此，为确保行政处罚机关能够对行政复议申请转送事项作出正确处理，需要赋予被处罚人参与行政处罚决定反思评估程序的权利。通过强化被处罚人正当程序权益的保障，体现行政执法反思评估机制运行的开放性与民主性，特别是经反思评估后需要对行政处罚决定作出撤销、变更等改变决定时，更是需要参照《行政复议法》第49条的程序规定，通过当面或者互联网、电话等方式，充分听取被处罚人以及相关利害关系人的意见，体现正当法律程序的要求。（二）行政复议申请处理层面一是行政复议申请分类处理机制。如上所述，目前《行政复议法》并没有在行政复议申请转送制度中明确针对行政复议申请的处理决定制度。针对行政复议申请未作针对性处理决定所形成的程序天窗问题，从强化形式法治与实质法治相统一的角度考量，需要通过建立类型化的行政复议申请处理决定制度来系统性加以解决。完善类型化行政复议申请处理决定制度，不仅是全面回应和保障行政复议申请权的现实需求，同时也是完善整体政府建设下的纠纷解决体系的必然要求。整体政府建设要求行政机关应当以当事人权益保障为核心，通过横向和纵向协调的思想与行动来实现其预期利益。作为一项行政复议制度创新，行政复议申请转送制度不单单是一种法律文书传递便民措施，其同时更是一项行政先行自纠制度功能定位下的政府整体回应被处罚人纠纷解决诉求的制度。行政处罚机关在对行政处罚决定进行反思评估后，针对行政复议申请转送作出分类处理，并依法向被处罚人作出书面处理决定，对行政复议申请作出阶段性总结处理，以此来促进形成完整的部门间行政复议协作链条，形成一种有始有终的回应行政复议申请的程序闭环。与此同时，也有利于将行政复议申请处理决定一并纳入行政内部监督范畴，系统接受行政内部监督。二是行政复议申请转送与行政复议申请自我提交转换机制。理顺被处罚人直接向行政复议机关提出行政复议申请与行政复议申请转送之间的程序衔接关系，有利于发挥不同行政复议申请方式的价值功能，并在特定情形下协同处理好程序衔接不畅而可能引发的行政复议救济权行使障碍问题。一方面，在主观认识层面，针对改变行政处罚决定情形下，如果被处罚人仍然坚持继续申请行政复议，根据《行政复议法》规定，行政处罚机关并没有继续转送先前行政复议申请的义务。因此，笔者认为，从充分保障被处罚人行政复议救济权、化解救济程序困境的角度出发，下一步建议在配套立法中，明确被处罚人在收到行政处罚机关告知处理意见后，可针对变更后的行政处罚决定重新提起行政复议申请，而行政复议申请可以由行政处罚机关继续转送，也可以直接向行政复议机关提交。另一方面，在制度操作层面，实践中，被处罚人有时为了确保自身行政复议申请权能够得到及时保障，可能会选择多种方式多头提交行政复议申请，而在这种情况下就会出现行政救济程序交叉运行问题。处理这一问题，关键是要解决行政处罚机关转送行政复议申请与行政复议申请人直接向行政复议机关递交行政复议申请这两种程序之间的效力比较问题。笔者认为，行政复议转送制度是一项以被处罚人权益保障为中心而构建的行政复议便民制度，行政复议申请转送程序的开启是基于被处罚人的提出，因此基于当事人救济自愿原则，并从更加直接保障当事人行政复议权的角度考量，宜确立被处罚人直接提交行政复议申请为优先原则。即，当两种救济程序并行时，只要被处罚人向行政复议机关直接提交了行政复议申请，就需要停止行政复议申请转送程序，转由行政复议机关全权处理行政复议申请，而对于其中的行政处罚决定反思评估机制而言，由于与行政复议程序并不存在程序交叉重叠问题，且其同步运行也有利于促进矛盾纠纷的协同联动化解，因此其运行不必受制于行政复议申请处理程序的安排。三是行政复议机关选择征询机制。根据《行政复议法》的规定，在特定情境下仍然存在双重行政复议机关的选择情形。例如，《行政复议法》第24条规定，对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构依照法律、法规、规章规定作出的行政行为不服的，既可以由本级人民政府管辖，也可以由其所在地的人民政府管辖。之所以针对特定类型派出机构作出的行政行为设置双重行政复议管辖体制，也主要是基于对行政复议便民为民属性的现实考量。因此，在面临双重行政复议管辖机关选择情形时，从充分保障当事人行政复议救济路径选择权、体现当事人行政复议申请主体地位角度出发，行政处罚机关应当及时告知被处罚人可以对转送行政复议管辖作出选择，并根据被处罚人的选择转送行政复议申请。四是行政处罚机关不依法处理情形下的直接申请机制。在行政处罚机关在规定期限内不依法转送行政复议申请时，被处罚人究竟如何来进行有效救济？如何以被处罚人权利救济为中心，处理好行政处罚机关转送行政复议申请不作为问题，这在本质上涉及行政复议监督机制的构建与行政复议申请转送制度的价值定位，既事关行政复议申请转送制度本身能否有效运转，更从根本上关乎被处罚人行政复议救济权能否得到有效保障。尽管被处罚人可以通过行政系统内部监督程序，来推动上级行政机关对行政处罚机关进行行政内部监督，督促其依法及时对行政复议申请转送事项作出答复处理，但这种“命悬一线”式的单一救济方式很可能最终带来行政处罚决定反思评估机制走过场、行政复议申请转送期限延宕等问题，反而可能使提交行政复议申请这一本来由行政复议申请人能够自主掌握的简单程序，实质上演变成了由行政处罚机关主导决定的复杂程序。这显然违背了被处罚人权利救济意愿，使得这项非常便民且具有行政自纠功能的救济保障制度安排，却因行政处罚机关不作为而异化成为被处罚人行政复议救济的阻滞机制。因此，在行政处罚机关不依法转送行政复议申请时，应当允许被处罚人另辟救济通道，不必受制于行政内部监督程序，自行重新选择向行政复议机关提交行政复议申请，而申请行政复议时间则以其先前向行政处罚机关提交行政复议申请的时间来确定。这种程序衔接处理方法，尽管充分保障了被处罚人行政复议救济权，但在客观上也要防范因频繁“另起炉灶”，而使得一个很好的便民解纷制度安排可能因行政处罚机关不作为沦为可有可无的制度摆设。这一问题需要同步加强行政内部监督机制来协同解决。

　　结语

　　作为行政复议制度中的一项制度创新，行政复议申请转送制度承载着多元制度价值功能，体现了以强化行政先行自纠来凸显将非诉纠纷解决机制挺在前面的现代纠纷解决思维。只有始终秉承法治理念，不断完善相关制度配套，“推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度”，才能从整体政府建设层面更加有效发挥行政复议申请转送制度纠纷吸纳与缓冲功能，体现出不同于直接向行政复议机关申请行政复议方式的制度特质，促使大量简单高发易改类行政纠纷止于未发、解于萌芽、终于始发。行政复议申请方式的便利化改革既是积极回应社会公众对于政府纠纷解决权威一直以来的信赖，更是发挥行政复议化解行政争议主渠道的现实需求。

来源：行政执法研究