裁判要点：

　　责令改正的决定系行政命令，该行为会对行政管理相对人权利义务产生不利影响，而现行法律并没有行政命令作出程序的相关规定。行政处罚法关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，表明责令改正和行政处罚属于联系紧密的行政行为，且均会对行政管理相对人权利义务产生不利影响，因此行政机关作出责令改正违法行为的决定前，应当经过与行政处罚程序类似的正当程序，即当事人有权进行陈述和申辩；行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。并且，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》也明确要求，行政机关依法行政应当遵循正当程序原则，即行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。本案中，五通环保局责令川本电器公司停止采用焚烧的方式处理浸漆托盘上残留油漆，对行政管理相对人的权利义务产生不利影响，未事先给予川本电器公司陈述和申辩权利，违反了正当程序的要求，属程序违法。

　　裁判文书：四川省乐山市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2017）川11行终173号

　　上诉人（原审被告）五通桥区环境保护局。

　　被上诉人（原审原告）四川乐山川本电器制造有限公司。

　　上诉人五通桥区环境保护局（以下简称五通环保局）因被上诉人四川乐山川本电器制造有限公司（以下简称川本电器公司）诉五通环保局环保行政命令一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2017）川1102行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审判决认定，2017年3月9日18时许，川本电器公司职工在其厂内空地对浸漆托盘上残留的油漆进行露天焚烧处理。五通环保局工作人员接到群众举报后赶赴现场，并对现场状况进行了拍照。次日，五通环保局工作人员再次到川本电器公司就焚烧事件进行调查取证，对该公司副总姚全洪及员工帅绍华进行了询问，两人均在询问笔录上签名。同月13日，五通环保局对川本电器公司焚烧油漆的事件决定立案并于当日作出川环法五环改字〔2017〕3号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责令改正决定书》），认定，2017年3月9日18时许，川本电器公司工作人员在其厂内空地对生产过程中浸漆托盘上残留的油漆进行露天焚烧处理，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第八十二条第一款规定，根据该法第一百一十九条第二款之规定，要求川本电器公司停止采用焚烧的方式处理浸漆托盘上残留油漆的行为。《责令改正决定书》于2017年3月15日向川本电器公司送达。川本电器公司不服，于同年4月20日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销五通环保局作出的《责令改正决定书》；2.本案诉讼费由五通环保局负担。

　　一审判决认为，根据《大气污染防治法》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”的规定，参照中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚办法》第十一条第一款“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”的规定，五通环保局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，享有在该区范围对大气污染防治进行监督管理及作出相应行政行为的职权。

　　一审判决认为本案争议焦点为：1.《责令改正决定书》认定川本电器公司违法事实的主要证据是否确凿；2.本案行政程序是否合法。

　　关于五通环保局作出的《责令改正决定书》认定事实的主要证据是否确凿问题，一审判决认为，根据《大气污染防治法》第八十二条第一款关于“禁止在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”以及第一百一十九条第二款关于“违反本法规定，在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由县级人民政府确定的监督管理部门责令改正，对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上二千元以下的罚款”的规定，五通环保局只有在川本电器公司焚烧上述物质的前提下，方可责令其改正。本案中，五通环保局提交的证据仅能证明川本电器公司在其厂区内焚烧绝缘漆的事实，不能证明川本电器公司所焚烧的绝缘漆就是五通环保局所主张的能产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质，属于应当责令改正的情形。故《责令改正决定书》认定川本电器公司在厂区内焚烧绝缘漆产生的物质系有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的主要证据不足。

　　关于五通环保局作出《责令改正决定书》行政程序是否合法的问题，一审判决认为，责令改正决定虽不属于行政处罚，但系对川本电器公司权利义务产生影响的行政决定。根据国发〔2004〕10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中关于“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会”的规定，即使五通环保局作出的责令改正决定不属于行政处罚，五通环保局也应当按上述规定，在作出行政决定前，告知川本电器公司拟作出行政决定的内容，并给予其陈述和申辩的权利。本案五通环保局没有提供证据证明其履行了上述程序，违反了上述法定程序，应依法予以撤销。

　　综上事实和理由，一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决撤销五通环保局作出的《责令改正决定书》。案件受理费50元，由五通环保局负担。

　　五通环保局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原判，驳回川本电器公司的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由川本电器公司负担。其上诉的主要事实和理由如下：1.一审判决依据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》的规定，认为五通环保局在作出《责令改正决定书》前未给予川本电器公司陈述和申辩的权利，程序违法，该判决适用法律错误。五通环保局到达川本电器公司焚烧浸漆托盘上残留的油漆现场时，川本电器公司已经按消防人员的要求进行灭火处理，且川本电器公司明知不能用焚烧的方式处理浸漆托盘上残留的油漆，五通环保局对其作出《责令改正决定书》并没有对川本电器公司造成实质上的不利后果。2.一审判决认定五通环保局作出《责令改正决定书》证据不足系认定事实错误。五通环保局在一审中已经提交了证据证明川本电器公司提供的焚烧的1140环氧聚酯无溶剂绝缘浸渍漆的残留油漆主要成分为固化的环氧树脂，而固化的环氧树脂易燃，遇明火、高热能燃烧，受高热分解放出有毒气体。川本电器公司明知不能用焚烧的方式处理浸漆托盘上的附着物残漆，仍然组织公司员工直接用焚烧的方法进行处理，造成严重环境污染。五通环保局询问杨虎、高琳的时间并不是完全重合的，一审判决认定此询问笔录是由同一办案人员对两人进行同时询问的结论不当，且五通环保局在调查案件时的询问笔录上已经明确记载了被询问人的身份证号码及个人基本信息，一审判决以杨虎、高琳、李燕治没有提交身份证复印件而排除五通环保局对该三人的询问笔录错误。五通环保局据此作出的《责令改正决定书》认定事实清楚，证据确实、充分。

　　川本电器公司辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由如下：1.五通环保局作出被诉行政行为认定事实不清，证据不足。五通环保局并未提交证据证明焚烧的残留物系法律规定的会产生有毒有害气体的物质，且认定川本电器公司厂区属于人口集中地区也仅有四川省的批复，并无其他证据。2.五通环保局作出《责令改正决定书》程序违法。一审法院遵循正当程序原则作出的判决是正确的，五通环保局的上诉理由不成立。五通环保局提交的现场检查（勘验）笔录、询问笔录均不合法，《1140说明书》的取证时间也无法证明。对于先调查后立案的问题，五通环保局未提交任何证据证明本案是需要紧急处理的，因此其先调查后立案程序不合法。3.五通环保局作出被诉行政行为适用法律错误。

　　五通环保局为证明被诉行政行为的合法性，向一审法院提供了以下证据材料及法律依据，并已随案移送本院：1.现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘验）图、现场照片；2.五通环保局询问姚全洪、帅绍华所作的询问笔录及被询问人的身份证明；3.《1140说明书》《浸漆残留物清理办法》《环氧树脂主要原料的理化指标、危险性和危险类别》；4.《川府函〔2013〕28号〈关于乐山市城市总体规划的批复〉》、卫星图片及川本电器公司外景照片；5.五通环保局询问杨虎、高琳、李燕治所作的询问笔录；6.《立案登记审批书》《立案决定书》《调查终结报告》《责令改正决定书》；7.其他证据材料；8.《大气污染防治法》第五条、第八十二条、第一百一十九条的规定；9.《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第九条、第十条的规定；10.《环境行政处罚办法》第十条、第十一条、第十二条、第十四条、第二十四条、第二十九条、第四十八条、第五十条、第五十五条、第五十七条、第七十八条的规定；11.《四川省行政处罚听证程序规定》第三条、第四条的规定。

　　经过一、二审开庭审理，五通环保局提供的3号证据因其不能说明收集证据的时间和证明目的，缺乏与被诉行政行为认定事实之间的关联性；五通环保局提供的5号证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第四项的规定，缺乏证据的合法性。一审判决对上述证据的分析认定正确，本院予以确认。五通环保局提供的其他证据材料符合行政诉讼证据的关联性、真实性和合法性特征，一审判决对此证据的分析认定正确，本院予以确认。

　　本院二审经审理查明的主要事实与一审判决认定的主要事实一致。同时，对一审判决认定《责令改正决定书》的作出时间更正为2017年3月14日；并将2017年3月9日18时许，川本电器公司职工在其厂内空地对“浸漆托盘上残留的油漆进行露天焚烧处理”更正为“浸漆托盘上的残留物进行露天焚烧处理”。

　　本院认为，本案被诉行政行为系五通环保局于2017年3月14日作出的川环法五环改字〔2017〕3号责令改正决定。根据《大气污染防治法》第五条第一款、第一百一十九条第二款的规定，五通环保局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，具有作出本案被诉行政行为的法定职权。

　　一、关于五通环保局作出被诉行政行为证据是否确凿的问题。根据五通环保局提供的川本电器公司厂区外景图等证据材料，可以认定川本电器公司厂区属于人口集中地区，但五通环保局提交的现场检查（勘验）笔录、询问笔录等证据不足以证明川本电器公司所焚烧的浸漆托盘上的残留物系1140环氧聚酯无溶剂绝缘浸渍漆，也不足以证明川本电器公司焚烧的浸漆托盘上的残留物属于《大气污染防治法》第八十二条第一款所规定的“其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”。因此，五通环保局作出本案责令改正决定的主要证据不足。

　　二、关于五通环保局作出被诉行政行为适用法律是否正确的问题。由于五通环保局不能提供充分证据证明川本电器公司焚烧浸漆托盘上的残留物的行为违反《大气污染防治法》第八十二条第一款的规定，故其适用该法第一百一十九条第二款的规定作出本案责令改正决定，属于适用法律错误。

　　三、关于五通环保局作出被诉行政行为先调查后立案是否违反相关程序规定的问题。《环境行政处罚办法》第二十四条规定：“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。”本案中，川本电器公司在其厂内空地对浸漆托盘上的残留物进行露天焚烧处理，系正在进行的行为，五通环保局工作人员接到群众举报后立即到现场进行调查取证，并于次日补充调查，在7个工作日内经审查认为符合立案条件后予以立案，符合前述规定。川本电器公司主张五通环保局先调查后立案违反相关程序规定的理由不成立，本院不予支持。

　　四、关于五通环保局在作出被诉行政行为之前是否应当给予川本电器公司陈述和申辩权利的问题。责令改正的决定系行政命令，该行为会对行政管理相对人权利义务产生不利影响，而现行法律并没有行政命令作出程序的相关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”表明责令改正和行政处罚属于联系紧密的行政行为，且均会对行政管理相对人权利义务产生不利影响，因此行政机关作出责令改正违法行为的决定前，应当经过与行政处罚程序类似的正当程序，即《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定的“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”并且，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》也明确要求，行政机关依法行政应当遵循正当程序原则，即“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会……”随着法治政府建设的稳步推进，正当程序原则已经成为国家依法行政的基本要求。本案中，五通环保局作出责令改正决定的内容为“停止采用焚烧的方式处理浸漆托盘上残留油漆的行为”，对行政管理相对人川本电器公司的权利义务产生不利影响，但五通环保局并未事先给予川本电器公司陈述和申辩权利，违反了正当程序的要求，属程序违法。

　　综上所述，上诉人五通环保局的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人五通环保局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长　 　王雪梅

　　审  判  员 吕南屏

　　审  判  员 刘　平

　　二〇一七年十月二十五日

　　法官助理        程巧玲

　　书  记  员       李菲菲

　　来源：行政法报