行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责

　　裁判要点

　　行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。

　　程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据行政强制法的相关规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而没有行政强制执行权的行政机关，在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。

　　02裁判文书

　　新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）新01行终95号

　　上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府。

　　被上诉人（原审原告）蔡柏茂。

　　原审被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会。

　　上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府（下称二工乡人民政府）因与被上诉人蔡柏茂及原审被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）国有资产监督管理委员会（下称高新区国资委）房屋行政强制一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月20日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月27日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　原审法院认定，2010年3月10日，蔡柏茂在二工乡三宫村七队申请宅基地，修建住房一栋，房屋位于乌鲁木齐市××市区二工乡××号，占地面积514平方米。2014年1月16日乌鲁木齐国土资源执法监察支队作出乌市国土资监执罚〔2013〕844号行政处罚决定，认定蔡柏茂2011年10月未经批准，在乌鲁木齐市××区（××区）二工乡××队占用514平方米修建住房，其行为已经被确认为违法行为。乌鲁木齐国土资源执法监察支队在上述行政处罚决定书中对蔡柏茂作出如下处罚：1.退还非法占用的土地，并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.对非法占用的514平方米土地处以每平方米5元罚款，即514平方米×5元/平方米=2705元。上述行政处罚决定作出后，蔡柏茂即没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，并于当日依法主动缴纳罚款2705元。2014年2月21日乌鲁木齐市国土资源局、乌鲁木齐国土资源执法监察支队向乌鲁木齐高新区（新市区）致函：乌市国土资监支函〔2014〕15号《关于对国家土地督察西安局督办案件涉及退还、没收事项的函》，将退还非法占用的土地并没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚事项移交乌鲁木齐高新区（新市区）处理。由于退还的土地及没收的建筑物在二工乡辖区，罚没财产须移交政府国有资产管理部门统一处置。2014年4月24日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会和乌鲁木齐市新市区人民政府联合作出乌高（新）政发〔2014〕35号文件《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚的决定》，2014年4月30日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会和乌鲁木齐市新市区人民政府联合作出乌高（新）政发〔2014〕36号文件《关于依法没收二工乡、地窝堡乡违法用地的建筑物及其他设施的决定》，授权高新区国资委、二工乡人民政府处理相关事宜。2018年3月10日高新区国资委与二工乡人民政府联合向蔡柏茂作出《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》，并送达。2018年5月8日、2018年8月11日，蔡柏茂的房屋被拆除。蔡柏茂不服，遂向原审法院提起诉讼。

　　原审法院认为，第一，原告主体是否适格。公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，二工乡人民政府对本行政区域内的房屋拆迁工作实施监督管理，蔡柏茂认为在对其房屋进行强制拆除过程中二工乡人民政府有工作人员在现场,其行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。第二，两被告主体是否适格。首先，二工乡人民政府主体是否适格。涉案房屋被拆除时，二工乡人民政府有工作人员在现场，其虽称并未实际参与强制拆除，但未提交证据予以证实。涉案房屋在二工乡人民政府行政辖区范围内，二工乡人民政府对本辖区拆迁工作具有推动的作用，因此，在未有其他主体宣告实施拆除或承担责任的情况下，可以推定二工乡人民政府系本次拆除行为的实施主体。其次，高新区国资委主体是否适格。因涉案房屋被拆除没有证据证实高新区国资委实施了本次拆除行为，故新市区资委不是本案适格被告。第三，二工乡人民政府实施的强制拆除涉案房屋的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”二工乡人民政府在强制拆除涉案房屋过程中，未向蔡柏茂发出被认定为违法建筑的书面通知，未向蔡柏茂下达限期拆除违法建筑的公告，未向蔡柏茂告知法律救济的途径，未保障蔡柏茂陈述、申辩的权利，违反法定程序，依法应确认二工乡人民政府强制拆除行为违法。故对蔡柏茂要求确认二工乡人民政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，原审法院判决：确认乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府强制拆除蔡柏茂位于乌鲁木齐市××市区二工乡××号房屋的行政行为违法。

　　上诉人二工乡人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定我机关是实施拆迁行为的主体与事实不符，属认定事实不清，适用法律错误。1.被上诉人房屋被拆除时，我机关工作人员是受上级指派，为履行突发公共事件应急处置、防控工作职责到达现场，并未参与拆迁工作。2.我机关不是拆迁工作的具体执行部门，没有与拆迁公司签订委托协议，也未向拆迁公司支付任何费用，故并非案涉房屋的拆除主体。3.原审法院以我机关工作人员在拆迁现场且未提交相关证据证明拆除房屋的行为是何主体作出，就推定拆除行为系我机关所为，该推定属于举证责任分配错误，不符合法律规定。综上，我机关并非实施拆除行为的主体，原审判决错误。请求二审法院撤销原判，依法改判。

　　被上诉人蔡柏茂答辩称，1.上诉人称并未参与拆除而是受上级指派前往拆除现场履行突发公共事件应急处置、防控工作职责，应当依法举证，上诉人并未提供证据证明该说法，故应承担举证不能的责任。2.我方已举证证明上诉人的工作人员在拆除现场，已尽到证实上诉人参与拆除的举证义务，上诉人否认此观点但未提供证据反证，加之上诉人在拆除行为前与高新区国资委共同向我方作出并送达《关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知》，故原审推定上诉人参与了拆除行为正确，要求我方再行举证过分加重了我方的举证责任。3.上诉人无强制拆除的权利，其在拆除行为前仅作出执行通知，并未履行法定的其他拆除程序，其拆除行为违法。综上，原审法院认定事实清楚，判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

　　原审被告高新区国资委陈述称，1.涉案房屋已被认定为违法建筑，乌鲁木齐国土资源执法监察大队对案涉房屋已进行了没收，被上诉人依法缴纳了罚款，可见其认可违建认定及处罚。2.我机关催告后，被上诉人腾空了案涉房屋，系对案涉房屋处罚的认可。3.拆除单位是拆除了被有权机关罚没的资产，其拆除行为合法。4.原审法院判决认定我机关非适格被告正确。综上，请求二审法院公正裁判。

　　本院经审理查明的事实与原审法院认定事实相同。

　　以上事实有蔡柏茂身份证复印件、建房申请、蔡志珍购买房屋收据、作证名单、于尚祥证明、关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚决定的执行通知、房屋照片、人员公示照片及房屋拆除现场的照片、录音文件光盘及文字整理稿、乌市国土资监执罚〔2013〕844号行政处罚决定书、罚款缴款收据、乌市国土资监支函〔2014〕15号关于对国家土地督察西安局督办案件涉及退还、没收事项移交的函及附件、乌国土资〔2014〕339号关于就《国家土地督察整改意见书》验收工作与国家土地督察西安局协调情况的报告、乌高（新）政发〔2014〕35号关于对二工乡、地窝堡乡违法占地处罚的决定、乌高（新）政发〔2014〕36号关于依法没收二工乡、地窝堡乡违法用地上的建筑物以及其他设施的决定及一、二审法庭审理笔录等证据为证。

　　本院认为，一、关于原审法院认定系二工乡人民政府实施了被诉拆除行为是否正确的问题

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。本案中，二工乡人民政府工作人员出现在拆除现场，既然二工乡人民政府对该事实予以认可，仅辩称上述工作人员并未实际参与强制拆除，那么在此情形下,二工乡人民政府就应当对于并非由其主导并实际参与强拆的事实承担举证责任，否则应当推定系二工乡人民政府实施了被诉拆除行为。二工乡人民政府在本案审理过程中未指出并提供有效证据证实系其他主体实施强拆行为，因此，原审法院推定二工乡人民政府系被诉拆除行为实施主体符合法律规定。综上，二工乡人民政府关于其并非被诉拆除行为实施主体的上诉意见不能成立，本院不予采纳。

　　二、关于被诉拆除行为是否违法的问题

　　程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条、第五十三条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而没有行政强制执行权的行政机关，在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。本案中，二工乡人民政府在未履行上述法定程序情形下，迳行实施被诉拆除行为，显然违法，故原审判决确认二工乡人民政府强制拆除蔡柏茂位于乌鲁木齐市××市区二工乡××号房屋的行政行为违法正确。

　　综上，上诉人二工乡人民政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本案二审案件受理费50元，由上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）二工乡人民政府负担（已付）。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长　   徐　峰

　　审  判  员　   王海亮

　　审  判  员　   朱　虹

　　二〇一九年六月二十七日

　　书  记  员　   万琳琳

　　来源：行政法报