一审认为某学校、企业与街道办对该部分罚没建筑物实施的强制拆除行为之间不存在利害关系，属于适用法律错误

　　裁判要点

　　在案证据显示，科丰公司、科丰学校在涉案土地上建有大量建筑物及附属物，虽然2003 年11月24日，原郑州市中原区国土资源局作出中原国土资罚字（2003）第 80号《土地行政处罚决定书》，决定没收部分建筑物（教学楼、食堂、办公楼、锅炉 房、传达室、配电房、澡堂、公寓等）且原郑州市中原区国土资源局将上述罚没建筑物以国有资产形式向中原区财政局进行移交。但此后至须水办事处于 2021 年12月9日实施被诉强制拆除行为时，科丰公司、科丰学校仍在实际使用涉案土地上建设的包括上述被罚没建筑物在内的建筑物及附属物，其中还存在科丰公司、科丰学校的物品。故须水办事处对该部分罚没建筑物实施强制拆除行为仍然存在对二上诉人合法权益造成损害的可能性，二上诉人与须水办事处对该部分罚没建筑物实施的强制拆除行为之间存在利害关系。

　　一审认为科丰公司、科丰学校与须水办事处对该部分罚没建筑物实施的强制拆除行为之间不存在利害关系，属于适用法律错误，二审应予纠正。至于相关被罚没建筑物的权属问题，主要涉及的是应否进行赔偿的问题，已超出了本案确认违法之诉的审查范围，本院不予评判。一审法院对须水办事处强制拆除涉案土地上罚没建筑物外其他建筑物、附属物未遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，应予确认违法的问题已进行详细论述，须水办事处也未对此提出上诉，故本院对一审法院该裁判意见予以采纳，不再重述。须水办事处对涉案罚没建筑物实施的强制拆除行为亦应与强制拆除涉案土地其他建筑物、附属物遵循同样的法定程序，须水办事处未予履行，故其对涉案罚没建筑物实施的强制拆除行为亦应被确认违法。

　　裁判文书

　　河南省郑州市中级人民法院

　　行政判决书

　　（2024）豫 01 行终 82 号

　　上诉人（原审原告）河南科丰实业有限公司，住所地河南省 郑州市金水区经三路 66号1号楼1605号。

　　法定代表人李某花，执行董事。

　　上诉人（原审原告）郑州科丰学校，住所地河南省郑州市中原区须水镇。

　　法定代表人周某林，校长。

　　二上诉人共同委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

　　二上诉人共同委托代理人鲁臻英，金博大律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）郑州市中原区须水街道办事处，住所地河南省郑州市中原西路与新田大道交叉口西北角。

　　法定代表人耿某杰，主任。出庭应诉负责人李某光，司法所所长。

　　被上诉人（原审被告）郑州市中原区财政局，住所地河南省郑州市中原区桐柏路239号。

　　法定代表人陈峰，局长。

　　委托代理人胡某涛，该单位工作人员。

　　被上诉人（原审第三人）郑州市自然资源和规划局中原分局，住所地河南省郑州市西十里铺南路18号。

　　负责人韩东娜，副局长。

　　委托代理人沙某，该单位工作人员。

　　上诉人河南科丰实业有限公司（以下简称科丰公司）、郑州科丰学校（以下简称科丰学校）因诉被上诉人郑州市中原区须水街道办事处（以下简称须水办事处）、郑州市中原区财政局（以下简称中原区财政局）、郑州市自然资源和规划局中原分局（以下简称中原区自然资源局）要求确认强制拆除房屋及附属物违法一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2023）豫 0102 行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2024 年 3 月21日公开开庭审理了本案。上诉人科丰公司、科丰学校的共同委托代理人刘德宇及科丰学校的法定代表人周某林，被上诉人须水办事处的出庭应诉负责人李某光及委托代理人王某，被上诉人中原区财政局的委托代理人胡占涛、唐某莉，被上诉人中原区自然资源局的委托代理人沙某、吴某永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　科丰公司、科丰学校的一审诉讼请求：确认强制拆除科丰学校建筑物及其他附属物的行为违法。

　　一审法院审理查明，1994年6月，河南科丰实业发展公司（该公司 2000 年12月4日更名改制为本案科丰公司）获得郑州市教育委员会《关于河南科丰实业发展公司开办“郑州科丰学校” 的批复》（郑教普字［1994］第 18号），批准其开办科丰学校。1995年3 月，科丰学校向郑州市土地管理局提交《关于使用土地的申请》，郑州市中原区土地管理局签章同意，郑州市土地管理局签章并注明“同意用地，请抓紧办理有关手续”。

　　1995年4月24日，乙方科丰公司（科丰学校）与甲方郑州市须水工贸园区管理委员会签订《郑州市须水工贸园区土地使用权出让合同书》，三方均在该协议上签章。该协议主要内容为：根据土地管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，双方就出让土地使用权一事达成如下合同：一、出让地块基本情况。1.土地面积约73亩（以实际测量定界为准，东西约200米，南北宽约150米）。2.土地坐标和地号北临郑上路，东距须水桥头约 500 米。3.土地用途办学。4.使用年限70 年。5.建设期限1年。6.土地出让价格每亩叁万捌仟万整人民币。7.其他：上述土地价格为最终价格，包括各项费用。二、双方责任。甲方责任：1.负责办理土地有关手续。2.负责提供“四通”（即排水、电、路、通讯）基础条件。3.负责其他有关事项的协调工作。乙方责任：1.保证使用土地资金按时按期到位，合同生效十日内向甲方 按比例缴纳保证金（空白）。2.乙方应按甲方总体规划设计，建设并接受甲方管理。合同生效后六个月内如占而不动或圈而不建者，按国家土地管理有关规定，工贸园区管理委员会有权收回土地使用权。3.乙方在合同期内，有依法继承权，可以转让、抵押、出租。但必须依照规定办理过户有关手续。三、付款方法。合同生效，乙方付壹拾万元整人民币；乙方正式动工前，乙方再付给甲方捌拾万元人民币；剩余款项乙方保证于 1995年12月底前付清，等等内容。科丰公司、科丰学校出示了其向郑州市须水工贸园区管理委员会缴纳征地款、道路占用土地款、办土地证款的收 据原件共 9 张，金额合计 290 万元。

　　2003 年10月30日，原郑州市中原区国土资源局作出中原国土资告字（2003）第 67 号《土地行政处罚告知书》。同年11 月24 日作出中原国土资罚字（2003）第 80 号《土地行政处罚决定书》，经处罚前告知后，决定：1.没收你单位在非法占用的土地上新建的教学楼、食堂、办公楼、锅炉房、传达室、配电房、澡堂、公寓等建筑物。2.按非法占用土地每平方米10元计算，罚款 426130 元。2004 年9月15日，郑州市中原区国土资源局向中原区财政局发出《关于处理罚没建筑物问题的函》，将上述处罚决定及罚没物清单移送中原区财政局审阅、处理。2006年12月24日，科丰学校向中原区财政局缴纳“依据土地管理法实施条例处罚”款 426130元。

　　2019 年11月28日，科丰公司、科丰学校以郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）为被告提起诉讼，要求判决中原区政府履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务。河南省郑州市中级人民法院于2020年5月27日作出（2019）豫01行初 831号行政判决，驳回科丰公司、科丰学校的诉讼请求。科丰公司、科丰学校上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院于2020年11月23 日作出（2020）豫行终1702号行政判决， 驳回上诉，维持原判。（2020）豫行终1702号生效判决载明，“科丰学校也可直接主张信赖利益所造成的损失，而中原区政府及其有关部门也应当积极采取措施，对小李庄村委会的土地证依法处理，对科丰学校的损失予以补偿。对于涉案土地规划中部分存在的‘住宅用地问题，中原区政府可通过协商、采取补救措施等，对科丰学校作出更为有效的保护行为”。

　　2021年6月16日，须水街道重点项目建设协调指挥部向科丰公司、科丰学校发出《关于郑州市渠南路快速通道工程项目四 标段范围内地上附着物清理的通知》，通知科丰公司、科丰学校从支持市政工程项目建设、保障市政民生工程大局出发，于2021年6 月20日前主动配合将校舍建筑物腾空搬迁完毕。2021年12月9日，须水办事处向中原区财政局申请处置已被没收的建筑物。同日，中原区财政局向须水办事处作出中原财资〔2021〕56 号 《关于中原区须水街道办事处科丰学校罚没建筑物处置的批复》。同日，科丰公司、科丰学校建设房屋及附属物被须水办事处拆除。科丰公司、科丰学校以中原区政府为被告向河南省郑州市中级人民法院提起诉讼，要求确认强制拆除行为违法，后科丰公司、科丰学校撤诉。科丰公司、科丰学校以须水办事处为被告向该院提起诉讼，形成本诉。

　　一审法院认为，《罚没财物管理办法》第三条规定，“本办法所称罚没财物，是指执法机关依法对自然人、法人和非法人组织作出行政处罚决定，没收、追缴决定或者法院生效裁定、判决取得的罚款、罚金、违法所得、非法财物，没收的保证金、个人财产等，包括现金、有价票证、有价证券、动产、不动产和其他财产权利等”。原郑州市中原区国土资源局于2003 年11月24 日作出了《土地行政处罚决定书》，没收科丰公司、科丰学校在涉案土地上建设的教学楼、食堂、办公楼、锅炉房、传达室、配电房、澡堂、公寓等建筑物。随后原中原区国土资源局将罚没建筑物以国有资产的形式向中原区财政局进行了移交。此时，没收的建筑物已经属于国家所有的财产，科丰公司、科丰学校不是建筑物所有人。因此，科丰公司、科丰学校与没收建筑物被拆除的行为不具有法律上的利害关系，该部分建筑物的拆除对于科丰公司、科丰学校的合法权益不产生实际影响。关于该部分建筑的拆除主体问题，虽然须水办事处曾在房屋拆除当天向中原区财政局申请处置行政处罚决定书中没收的建筑物，中原区财政局作出回复，但其仅是作为国有资产监督管理者作出的回复，中原区财政局并非决定拆除者及实际拆除者，与须水办事处的拆除行为实际上不构成委托关系，中原区财政局并非本案适格被告。

　　从本案各方当事人提供的证据材料显示，科丰公司、科丰学校在行政处罚之后加建了部分建筑物及附属物。该部分建筑物及附属物虽未履行规划建设的审批手续，但违法建筑也应当通过法定程序进行认定拆除，在拆除前拆除主体亦应当履行合法程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条、第三十四 条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法自行强制执行，没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关实施强制执行，应当事先书面催告当事人履行义务。本案中，须水办事处未举证证明，其在实施强制拆除行为过程中，履行了上述程序。故须水办事处强制拆除行为违反法律规定。综上，须水办事处强制拆除科丰公司、科丰学校建设的除《土地行政处罚决定书》外的 建筑物及附属物的行为违法。需要指出的是，须水办事处在拆除科丰公司、科丰学校建设的房屋时已将学校设备及物品移走，科丰公司、科丰学校应当按照河南省高级人民法院作出的（2020）豫行终1702号行政判决的指引，直接主张信赖利益所造成的损失。经该院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认须水办事处拆除科丰公司、科丰学校建设的除《土地行政处罚决定书》［中原国土资罚字（2003）第80 号］没收的建筑物外的其他建筑物及附属物的行为违法；二、驳回科丰公司、科丰学校的其他诉讼请求。案件受理费 50元，由须水办事处负担。

　　科丰公司、科丰学校不服，上诉请求：1.撤销河南省郑州市中原区人民法院作出的（2023）豫 0102行初13号行政判决，改判确认须水办事处拆除科丰公司、科丰学校建设的建筑物及附属物的行为违法。2.须水办事处承担诉讼费。

　　事实与理由：一、科丰公司、科丰学校与《土地行政处罚决定书》［中原国土资罚字（2003）第 80号］没收的建筑物存在法律上的利害关系，一审法院适用法律错误。科丰公司、科丰学校作为政府招商企业，占有涉案土地并进行建设均获得政府批准同意，签订有书面用地合同，科丰公司、科丰学校对涉案土地及建筑物属合法占有使用。（一）科丰公司、科丰学校占有涉案地块并进行建设均获得政府批准同意。1995年3月，河南科丰实业发展公司提出用地申请并获原中原区土地管理局、郑州市土地管理局同意。1995年4月24日，科丰公司、科丰学校与郑州市须水工贸园区管理委员会签订土地使用权出让合同，约定以每亩 3.8万元的价格购买涉案约73亩土地，并由郑州市须水工贸园区管理委员会负责办理土地有关手续。1995 年7月，郑州市须水工贸园区管理委员会同意科丰公司、科丰学校先开工建设、后补办有关手续。1996 年4月中原区计划统计局作出中原计统字 （96）第 15号《关于下达集体固定资产投资计划的通知》，批复同意科丰公司、科丰学校投资建设。（二）科丰公司、科丰学校一直占有、使用涉案土地上的建筑物和附属物，实际占用的部分土地因修路、南水北调工程被征收，政府在拆迁过程中给予过科丰公司、科丰学校建筑物的补偿。（三）河南省高级人民法院作出的（2020）豫行终1702 号行政判决认定涉案土地出让合同有效，中原区政府应对科丰公司、科丰学校信赖利益造成的损失予以补偿。（四）涉案罚没行政处罚作出后，未实际执行，涉案土地上的建筑物和附属物一直由科丰公司、科丰学校使用，直到 2021年12月被强制拆除。（五）最高人民法院（2018）最高法行申7556 号行政裁定认定：“驻马店市驿城区国土资源局依据土地管理法相关规定，对驻马店市华阳石材厂的厂房作出行政处罚决定，对涉案建筑物和其他设施予以没收，对所占土地责令退还。该行政处罚虽已发生法律效力，但因当事人并未就上述内容主动执行，故该行政处罚决定需依据相关规定强制执行。而在强制执行过程中，强制执行的主体是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对被执行人的人身、财产等合法权益造成不应有的损害，均与作为被执行人的驻马店市华阳石材厂具有利害关系。”即使涉案《土地行政处罚决定书》具有法律效力，但因未实际执行，科丰公司、科丰学校实际占有、使用涉案建筑物，须水办事处的拆除行为与科丰公司、科丰学校存在利害关系。二、须水办事处的拆除行为应全部被认定违法。首先，须水办事处没有拆除涉案建筑物的职权，也未遵守相关程序。根据《关于完善自然资源行政执法体制机制促进执法监管长效常治的实施意见（试行）》（2021）的规定，当事人没有提出行政复议或者行政诉讼，又不履行《行政处罚决定书》内容的，申请人民法院强制执行。若当事人主动履行，直接移交办理没收建筑物手续；若当事人不配合，还需要申请人民法院执行，后续还存在评估、征求意见、拆除等程序。其次，涉案土地在拆除前已被批准征收为国有土地，用途也是相关部门为修路部分使用。根据《中华人民共和 国土地管理法实施条例》第六十二条规定，须水办事处没有拆除涉案土地上建筑物的职权。最后，涉案《土地行政处罚决定书》作为证据，属于重大明显违法，应认定无效。1.没收建筑物需要听证，但没有证据证明保障了科丰公司、科丰学校的听证权利，且行政处罚的执行有相关期限，涉案《土地行政处罚决定书》作出近20年却未执行。2.原郑州市中原区国土资源局作出《关于郑州科丰学校反映办理土地问题的情况说明》，认为“根据河南省人民政府办公厅《关于土地清查专项整治中违法违规历史遗留问题的处理意见》豫政办〔2006〕101 号文件精神，原须水工贸园区管委会依法完善用地手续，根据有关政策，完善上述用地手续，需先办理集体建设用地使用手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十条、《河南省实施＜土地管理法＞办法》第四十九条规定的土地用途管制制度办理《集体土地使用证》，再报省政府审批土地征收手续。但报省政府审批必须提交《集体土地使用证》，把《集体土地使用证》列为必报件之一。该企业用地与工贸园区管委会签订合同，同时该企业向园区支付了各项费用，企业的用地手续应由管委会负责协调土地所有权人申请办理。现因工贸园区撤销，无人出面协调土地所有权人申请办理集体建设用地使用证事宜，故造成该企业的土地征用报批手续无法办理”。3.2008年2月28 日，郑州市中原区国土资源局通知科丰学校办理土地证，说明郑州市中原区国土资源局未认可涉案建筑物被收回，否则不会通知科丰公司、科丰学校。4.科丰公司、科丰学校针对涉案《土地行政处罚决定书》申请行政复议，郑州市国土资源局于2004 年1月18日受理后一直未作出复议决定。

　　须水办事处答辩称，科丰公司、科丰学校所称上诉理由在河南省高级人民法院（2020）豫行终 1702号行政判决中都已查明，并对科丰公司、科丰学校如何进行权利救济，指出了明确方向。一审法院查明、认定事实清楚，适用法律正确，不存在错误，科丰公司、科丰学校所提上诉理由和请求均不能成立，请求驳回上诉。

　　中原区财政局答辩称，中原区财政局与科丰公司、科丰学校没有利害关系。中原区财政局服从二审法院判决。

　　中原区自然资源局的答辩意见与须水办事处一致。

　　本院二审经审理查明的事实与一审一致。

　　本院认为，科丰公司、科丰学校提出上诉，请求确认须水办事处拆除其建设的建筑物及附属物行为违法，实质是请求确认须水办事处对中原国土资罚字（2003）第 80 号《土地行政处罚决定书》所决定罚没的建筑物及罚没建筑物外其他建筑物、附属物实施的强制拆除行为违法。

　　在案证据显示，科丰公司、科丰学校在涉案土地上建有大量建筑物及附属物，虽然2003 年11月24日，原郑州市中原区国土资源局作出中原国土资罚字（2003）第 80号《土地行政处罚决定书》，决定没收部分建筑物（教学楼、食堂、办公楼、锅炉 房、传达室、配电房、澡堂、公寓等）且原郑州市中原区国土资源局将上述罚没建筑物以国有资产形式向中原区财政局进行移交。但此后至须水办事处于 2021 年12月9日实施被诉强制拆除行为时，科丰公司、科丰学校仍在实际使用涉案土地上建设的包括上述被罚没建筑物在内的建筑物及附属物，其中还存在科丰公司、科丰学校的物品。故须水办事处对该部分罚没建筑物实施强制拆除行为仍然存在对二上诉人合法权益造成损害的可能性，二上诉人与须水办事处对该部分罚没建筑物实施的强制拆除行为之间存在利害关系。

　　一审认为科丰公司、科丰学校与须水办事处对该部分罚没建筑物实施的强制拆除行为之间不存在利害关系，属于适用法律错误，二审应予纠正。至于相关被罚没建筑物的权属问题，主要涉及的是应否进行赔偿的问题，已超出了本案确认违法之诉的审查范围，本院不予评判。一审法院对须水办事处强制拆除涉案土地上罚没建筑物外其他建筑物、附属物未遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，应予确认违法的问题已进行详细论述，须水办事处也未对此提出上诉，故本院对一审法院该裁判意见予以采纳，不再重述。须水办事处对涉案罚没建筑物实施的强制拆除行为亦应与强制拆除涉案土地其他建筑物、附属物遵循同样的法定程序，须水办事处未予履行，故其对涉案罚没建筑物实施的强制拆除行为亦应被确认违法。

　　综上，一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民 共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：

　　一、撤销河南省郑州市中原区人民法院（2023）豫 0102 行初 13 号行政判决；

　　二、确认郑州市中原区须水街道办事处于2021年12月9日拆除河南科丰实业有限公司、郑州科丰学校建设的建筑物及附属物的行为违法。

　　二审案件受理费 50 元，由被上诉人郑州市中原区须水街道办事处负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 耿 立

　　审 判 员 吕家祥

　　审 判 员 赵晓涵

　　二〇二四年五月十五日

　　书 记 员 王 俊

　　来源：行政诉讼与行政合规研究