对较重行政处罚的证据和程序的司法审查原则

　　自：最高人民法院行政审判庭、国家市场监督管理总局法规司编《行政执法标准与行政审判观点.市场监督管理卷.第一辑》，人民法院出版社，2023年5月第1版，第174-180页

　　裁判要旨

　　行政处罚数额较大的，对行政机关的处罚程序和所依据的证据应进行更为严格的司法审查；在行政诉讼中发现行政调解违反法律规定的，人民法院可以通过司法建议纠正违法的调解协议。

　　案情

　　原告：甲公司

　　被告：乙市生态环境局

　　2019年5月23日，受乙市生态环境局委托，丙市环境监察支队会同乙市环境监察大队，对甲公司进行现场检查，发现该公司存在生产车间部分废水未进入污水处理设施处理，直接通过管道排入雨水沟，最终流入工业园区雨水管网的问题。执法人员遂进行取样和现场调查。经乙市环境监测站检测，上述直排废水化学需氧量1600毫克／升、氨氮16.6毫克／升，已超过排放标准。为此，乙市生态环境局于2019年6月3日对该事件立案，并向甲公司送达《责令改正违法行为决定书》，于2019年7月30日向甲公司送达《乙市生态环境局行政处罚事先（听证）告知书》，告知该公司，因该公司存在“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，违反了《环境保护法》第四十二条第四款的规定，依照《水污染防治法》第八十三条第三项的规定，拟对该公司作出罚款10万元及将案件移送公安机关的行政处罚，并告知该公司依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。

　　根据甲公司书面申请，乙市生态环境局于2019年8月21日举行听证会，于2019年9月10日作出《行政处罚决定书》，以甲公司存在“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，决定：（一）处以10万元罚款；（二）将案件移送公安机关处理。该行政处罚决定于2019年9月11日送达甲公司。

　　甲公司对该处罚决定不服，在法定期限内向乙市人民政府申请行政复议。经乙市行政争议调解中心调解，于2019年11月20日达成调解协议：综合考虑申请人环境违法行为起因、主观因素和危害后果，双方同意处罚金额调整为1万元，甲公司应在调解协议达成之日起15日内自行缴纳，而《行政处罚决定书》的10万元罚款及加处罚款不再执行。随后，甲公司以案涉争议已妥善解决为由向乙市人民政府撤回行政复议申请，乙市人民政府作出《行政复议终止决定书》，准予甲公司撤回复议申请。

　　之后，因乙市生态环境局将该行政处罚决定第二项移交公安机关处理，甲公司不服该行政处罚决定，遂提起本案行政诉讼。

　　审判

　　丁区人民法院经审理认为，丙市环境监察支队会同乙市环境监察大队在联合执法过程中，发现甲公司生产车间的废水未通过污水处理设施处理，而是通过管道直接外排，该事实有乙市生态环境局提供的现场检查笔录、取证登记单、现场违法照片等证据证实。涉案取样废水由有监测资质的监测人员作出《监测报告》，并于2019年7月16日向甲公司送达，具有法律效力。甲公司在2019年6月3日及2019年7月2日分两次向乙市生态环境局提交的说明中对废水经管道排放情况予以确认，这种确认属于该公司的自认，且与行政机关提交的相关证据可以相印证。之后，甲公司在行政复议过程中就行政处罚第一项与乙市生态环境局达成调解协议，并主动履行完毕，也可以印证其对本案违法事实的认可。甲公司违反环保法规，造成排出的废水化学需氧量及氨氮均超标，理应对此承担法律责任。根据甲公司书面申请，乙市生态环境局于2019年8月21日就本案环境污染事件举行听证会，根据《环境行政处罚听证程序规定》第三十六条的规定，听证终结后，执法机关应制作听证报告，但乙市生态环境局一审期间未提交听证报告，同时乙市生态环境局在制作现场违法照片及制作调查询问笔录过程中存在瑕疵，故认定乙市生态环境局在执法过程中存在程序违法。因该程序违法未对甲公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于《行政诉讼法》规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情形，故确认乙市生态环境局作出的行政处罚决定程序轻微违法，但不予撤销。因甲公司在行政复议过程中与乙市生态环境局达成减少罚款金额的调解协议，已经考虑了情节较轻的因素，甲公司也已实际缴纳罚款，现其又要求撤销行政处罚决定，缺乏事实依据，不予采纳。据此，一审判决：确认乙市生态环境局作出《行政处罚决定书》违法。

　　本案当事人双方均不服一审判决，提出上诉。甲公司上诉称，本案中到底是新增糕点生产线生产的废水还是烫酸菜产生的废水，乙市生态环境局根本没有予以查明；罚款10万元是针对重大违法行为的行政处罚，但乙市生态环境局未提交集体讨论材料，行政处罚程序严重违法，请求撤销一审判决，撤销乙市生态环境局作出的《行政处罚决定书》。乙市生态环境局上诉称，一审认定“乙市生态环境局在听证结束后未制作听证报告”没有事实依据。乙市生态环境局没有“证据存在瑕疵”的事实。本案行政处罚经乙市行政争议调解中心调解，甲公司以案涉争议已妥善解决为由向乙市人民政府撤回行政复议申请，因此，本案的行政处罚争议事项已经终结。请求二审法院撤销一审判决发回重审，或者驳回甲公司一审的诉讼请求。

　　丙市中级人民法院二审中另查明，在乙市行政争议调解中心2019年11月19日的《行政调解笔录》中，对于双方所争议的污水，是甲公司食堂员工未经公司同意排放的烫酸菜水，且数量不大，双方对此事实无异议。但乙市生态环境局对该食堂员工如何排放烫酸菜水没有调查。

　　二审法院认为，乙市生态环境局现场取样前后，对甲公司在行政程序中即一再陈述、申辩的食堂员工如何烫酸菜和排放烫酸菜水没有调查，即对取样污水之源头没有深入调查；因此，按照行政诉讼证据规则，仅凭现有证据无法证明甲公司存在“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”的行为。食堂员工排放烫酸菜水，系一起偶发的排放生活污水事件，暴露出甲公司管理上有不规范之处，但该行为不是企业在生产经营过程中以“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，不具有可罚性。依据《行政处罚法》第三十八条第二款[①]的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。但乙市生态环境局的负责人对本案的处罚没有经集体讨论决定，程序违法。乙市行政争议调解中心于2019年11月20日达成的《行政调解协议书》，将《行政处罚决定书》的10万元罚款金额调整为1万元，没有任何权力来源及法律依据。据此，二审法院改判撤销一审判决，撤销乙市生态环境局作出的《行政处罚决定书》，同时，向乙市行政争议调解中心发出司法建议书，对规范行政调解提出司法建议。

　　评析

　　《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”这条规定，为正确的行政行为设立了“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”三个最基本的标准。而本案当事人争议的主要问题，就涉及乙市生态环境局对甲公司的行政处罚所依据的事实是否证据确凿，行政处罚程序是否合法的问题。

　　一、对较重行政处罚的行政程序，必须做到严格依法

　　《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”何谓“较重的行政处罚”，目前的法律和司法解释没有明确规定。但本案中，行政机关对行政相对人处以10万元罚款，并决定将案件移送公安机关处理。这样的罚款数额和移送公安机关处理的决定，双方当事人一致认可属于较重的行政处罚。

　　前文论及，程序合法是行政行为正确的基本条件之一。行政机关在对行政相对人作出较重行政处罚时，更加必须做到严格依照法定程序进行。而按照《行政处罚法》第五十七条第二款的规定，行政机关负责人集体讨论决定，是作出较重行政处罚的必经程序。本案中，乙市生态环境局未能提供证据证明对甲公司所作的行政处罚是经负责人集体讨论决定的，属于程序违法。

　　《行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”据此，行政处罚应当是行政机关进行行政管理的手段而不是目的。行政机关行使行政处罚权，应当充分发挥行政处罚教育与惩戒的功能，体现执法的温度，依法保护中、小企业的合法权益，积极营造稳定公平透明、可预期的营商环境。本案中，甲公司把少量烫酸菜水排放到雨水沟，造成了环境污染，属于轻微违法行为。对此行为，执法机关应该进行必要的批评教育，指出企业管理上的漏洞，以防患于未然。如果像本案这样对相关企业动辄巨额罚款、移送公安机关，将行政处罚作为惩罚企业的手段，这不符合行政处罚的目的，也未必能产生好的法律效果。

　　二、对较重行政处罚的事实认定，必须做到证据确凿

　　根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，“证据确凿”是所有行政行为最基本的证据标准。那么，对于较重的行政处罚，行政机关对行政相对人所认定的违法事实，就更必须严格执行“证据确凿”的证据标准。

　　本案中，乙市生态环境局认定，行政相对人甲公司的生产车间部分废水未进入污水处理设施处理，而是从带有蒸柜的生产车间经管道外排，直接通过管道排入雨水沟。此行为属于“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为。其证据为现场检查笔录、现场违法照片2张、2019年7月16日的调查笔录以及甲公司2019年6月3日、2019年7月2日向乙市生态环境局出具的两份所谓自认报告。但是，乙市生态环境局在现场取样前后，对甲公司在行政程序及所谓的自认报告中一再陈述、申辩的食堂员工如何烫酸菜，如何排放烫酸菜水没有调查，即对取样污水之源头没有深入调查；且2020年7月16日，甲公司出具的《关于糕点生产线违规排放的整改报告说明》，也陈述了排放的是生活污水，即烫酸菜水。在行政调解程序中，乙市生态环境局的副局长对甲公司食堂员工未经公司同意排放烫酸菜水的事实无异议，承认对该员工所述的如何烫酸菜，如何排放烫酸菜水没有调查。一审庭审中，甲公司申请多名证人出庭作证陈述排放的是生活烫酸菜水。因此，按照行政诉讼证据规则，仅凭现有证据无法证明甲公司存在“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”的行为。

　　从立法逻辑上看，法律条文所说的“不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”，其行为一般发生在企业生产经营过程中，其排放的污染物，一般是生产经营过程中产生的排放物。但是本案中已查明的事实是，甲公司排放的是烫酸菜水，属于生活污水，且所烫酸菜的数量只有几十斤。将此行为认定为“不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”，证据明显不足，据此所作出的罚款10万元和移送公安机关处理的较重处罚决定，行政行为明显不当。

　　三、行政诉讼中发现行政调解违法的，人民法院可以发出司法建议

　　《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”根据这个条文的规定，在行政诉讼中，有三类行政案件可以进行调解：一是行政赔偿案件，二是行政补偿案件，三是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。调解必须遵循两个原则：一是自愿原则，二是合法原则。

　　上述规定应该也可以适用于行政机关对行政案件进行的调解。

　　本案中，乙市生态环境局对甲公司进行处罚的依据是《水污染防治法》第八十三条的规定。按此条规定，行政机关对“不正常运行水污染防洽设施等逃避监管的方式排放水污染物”的违法行为，有权处10万元以上100万元以下的罚款。也就是说，在10万元以上100万元以下的幅度内，执法机关有自由裁量权。那么，依据《行政诉讼法》第六十条的规定，这是一个可以进行调解的行政处罚案件。因此，乙市行政争议调解中心可以对本案进行调解，但是调解工作必须遵循自愿原则和合法原则。即对于甲公司的处罚金额，只能在法律规定的10万元至100万元的幅度内进行调解。乙市行政争议调解中心对乙市生态环境局作出的《行政处罚决定书》中的10万元罚款，调解为处1万元罚款，超出了法律规定的处罚幅度，与《水污染防治法》第八十三条的规定相抵触，不仅违反了调解工作的合法性原则，而且也没有达到实质上化解矛盾纠纷的目的。

　　二审判决后，丙市中级人民法院对乙市行政争议调解中心发出司法建议，指出了该中心在本案调解中存在的问题，达到了较好的法律效果和社会效果。

　　（执笔人：李中，福建省三明市中级人民法院）?

　　来源：行政涉法研究