司法终审：责令改正或限期改正违法行为不属于行政处罚

　　裁判要旨

　　     关于责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。首先，责令改正与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，而责令改正因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。最后，行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可以看出，责令改正是与行政处罚不同的行政行为。      公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。责令改正行为本质上属于行政命令中的一种，即行政机关依法要求行政相对人做出某种特定行为的意思表示。责令改正一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令改正是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令改正的命令，就会导致行政相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。

　　裁判文书

　　湖南省长沙市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2021）湘01行终55号

　　上诉人（原审被告）长沙市望城区城市管理和综合执法局。

　　被上诉人（原审原告）张铁刚。

　　上诉人长沙市望城区城市管理和综合执法局（以下简称望城区城管局）与被上诉人张铁刚行政强制一案，上诉人望城区城管局不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初933号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　原审法院查明，2020年8月4日，望城区城管局发现张铁刚在长沙市望城区××街道××村××组搭建了一处砖木结构棚屋，认为系张铁刚私自搭建。当日，望城区城管局即向张铁刚作出望城综责改月亮岛〔2020〕919号《责令整改通知书》，载明“张铁刚未依法取得建房相关手续，私自搭建，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，责令立即整改。逾期不整改或整改达不到要求的，依法给予行政处罚。”送达时，张铁刚拒绝签字。2020年8月5日，涉案房屋被强制拆除。2020年8月6日，张铁刚诉至该院，要求判如所请。庭审时，望城区城管局辩称系长沙市望城区月亮岛街道办事处实施的涉案行政强制拆除行为，经释明，张铁刚拒绝变更本案被告，决定变更诉讼请求为撤销望城区城管局作出的涉案《责令整改通知书》。

　　原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”望城区城管局作出的涉案《责令整改通知书》，实质已确认张铁刚建设涉案房屋的行为涉嫌违法，且在通知中明确责令张铁刚立即整改。如行政相对人未按《责令整改通知书》履行，会导致行政强制或行政处罚后果，该通知显然对行政相对人（张铁刚）的权益产生了实质影响，符合行政行为的特征，依法属于行政诉讼的受案范围。因此，望城区城管局作出的涉案《责令整改通知书》是可诉的行政行为。望城区城管局辩称《责令整改通知书》是过程性行政行为，对张铁刚实体权利未产生实质性影响，不具有可诉性，无事实和法律依据，该院不予采纳。

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”本案中，即便张铁刚建设涉案房屋的行为涉嫌违法，应依法受到相应的处理，对违法建设查处的职权主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或者乡、镇人民政府责令停止建设，也非望城区城管局。而且根据现有证据，望城区城管局在对张铁刚涉嫌违法建设案未依法立案受理、调查的情况下，即当即作出涉诉《责令整改通知书》。但作出前，望城区城管局既未进行调查，又未听取行政相对人（张铁刚）的陈述和申辩，亦未依法向行政相对人（张铁刚）说明告知其据以确认张铁刚在长沙市望城区××街道××村××组搭建涉案房屋为违法建设的事实、理由及依据的证据，确认了张铁刚的建设行为涉嫌违法，并要求张铁刚限期自行拆除。望城区城管局作出涉案《责令整改通知书》违反了行政行为应遵循的正当程序原则要求，程序违法。故涉案《责令整改通知书》依法应予撤销，张铁刚要求撤销被诉《责令整改通知书》的诉讼请求，该院依法予以支持。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项之规定，判决：撤销长沙市望城区城市管理和综合执法局于2020年8月4日作出的望城综责改月亮岛〔2020〕919号《责令整改通知书》。案件受理费50元，由长沙市望城区城市管理和综合执法局负担。

　　上诉人望城区城管局上诉称：一、上诉人作出望城综责改月亮岛〔2020〕919号《责令整改通知书》，主体合法。一审关于“违法建设查处的职权主体为县级以上地方人民政府以上城乡规划主管部门或乡、镇人民政府，而非上诉人”的认定适用法律错误。责令整改系作出限期拆除决定这一行政处罚行为的前置程序，依据《行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《湖南省城市综合管理条例》第四十一条规定：“城市管理部门集中行使下列行政处罚权：（一）住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；……。”2011年8月湖南省人民政府下发《关于望城区进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》湘政函〔2011〕203号文件及长沙市望城区人民政府《关于推进相对集中行政处罚权工作的意见》望政发〔2011〕139号文件，长沙市望城区行政区划内有关违反国土和城乡规划法律方面的行政处罚权划归上诉人集中行使。因此上诉人对违法建设进行查处，具有行政处罚权，上诉人主体合法。二、责令整改通知书属于行政处罚程序中的过程性、阶段性行政行为，对行政相对人的权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，即责令整改通知书不可诉。1.行政责令整改通知书不对行政相对人产生实际权利义务影响。虽然被诉《责令整改通知书》要求被上诉人立即整改私自搭建行为，但因该搭建行为早已完成，被诉《责令整改通知书》所载“如行政相对人未按《责令整改通知书》履行，会导致行政强制或行政处罚后果”的相关内容，也表明可能对被上诉人产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的行政处理等具体行政行为，而非行政调查行为。2.责令整改通知书一旦可诉将造成司法资源的大量浪费。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，责令整改通知书应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为。3.行政责令整改通知书不可诉有明确的法律依据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。本案中的责令整改通知书是行政机关作出行政处罚的过程性行为，故本案中的行政责令整改通知书不属于行政诉讼受案范围。4.行政相对人具有充分救济权益途径保障。被上诉人如对行政行为不服，仍具有多种救济权益的途径，如可以对责令整改通知书行使陈述、申辩权或提起行政复议，可以对涉嫌非法的行政处罚行为提起诉讼，对违法行政造成了自身损害的可以申请国家赔偿维护自身的合法权益，因此，行政相对人在本案中仍具有充分的权益救济途径。三、原审过程中，被上诉人变更诉讼请求不符合法律规定，且剥夺了上诉人对变更后的诉讼请求进行举证的权利。综上所述，被上诉人违法建房事实清楚、证据确实充分，上诉人有权作出《责令整改通知书》，且该通知行为并未对行政相对人权利义务产生实际影响，并非行政处罚决定，不具有可诉性。请求驳回被上诉人的诉讼请求。

　　被上诉人张铁刚辩称：望城区城管局无权作出责令整改通知行为，该责令整改通知应予撤销，请求维持原审判决。

　　双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院二审认定的事实与采信的证据与一审无异。

　　本院认为，一、关于责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。首先，责令改正与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，而责令改正因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。最后，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。由此可以看出，责令改正是与行政处罚不同的行政行为。

　　二、关于责令改正行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。责令改正行为本质上属于行政命令中的一种，即行政机关依法要求行政相对人做出某种特定行为的意思表示。责令改正一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令改正是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令改正的命令，就会导致行政相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。本案中，责令整改通知书有认定“未取得建房相关手续、私自搭建”的事实，并有立即整改，逾期未改正将依法给予行政处罚等内容，明显对张铁刚的权利义务产生了实质影响。张铁刚不服该责令改正通知而向人民法院提起行政诉讼，符合案件受理条件。

　　三、关于望城区城管局作出的责令改正通知是否合法的问题。《湖南省行政程序规定》第七十一条规定：“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”第七十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”本案中，望城区城管局在作出涉案《责令整改通知书》前，既未进行调查，又未听取行政相对人的陈述和申辩，该局作出涉案《责令整改通知书》违反了行政行为应遵循的正当程序原则要求，程序违法。原审判决撤销涉案《责令整改通知书》，并无不当。

　　四、关于原审审理程序是否合法的问题。望城区城管局提出，原审法院在张铁刚变更诉讼请求后未给予其重新举证的权利，审理程序违法。经查，原审法院在庭审中已经询问了望城区城管局，是否需要对变更后的诉讼请求发表补充意见，但该局当庭表示不需要，故其在二审中提出原审审理程序违法的主张，本院不予采信。

　　综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本案二审受理费50元，由上诉人长沙市望城区城市管理和综合执法局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长　   彭　杨

　　审  判  员　   廖国娟

　　审  判  员　   陈蔚宇

　　二〇二一年三月二十三日

　　法官助理       高思聪

　　书  记  员       廖   苏

　　来源：专注行政法