责令交出土地并非征收决定的延续，具有可诉性，但不属于行政处罚

　　《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”由于法律法规没有进一步明确责令交出土地的具体表现形式，实践当中，该条规定的“责令交出土地”可以表现为“责令交出土地决定书”“责令交出土地通知书”“限期交出土地通知书”“限期腾房通知书”等多种形式。审判实践中，因对该条规定的“责令交出土地决定”属于什么性质的行政行为认识不统一，故对不服该决定是否可以提起行政诉讼，以及进入诉讼后的审查方式均存在一定争议。

　　【不同观点】

　　第一种观点认为，“责令交出土地”是一般性的通知行为，它的依据是土地征收决定。因此，该行为是前期征收行为的延续，而不是为相对人创设权利义务的新的行政行为。对此，人民法院可以作为非诉执行案件受理，但不应作为行政案件受理。

　　第二种观点认为，“责令交出土地”属于行政处罚，是被征收人不履行征收土地决定创设的第一性义务，而产生的第二性义务。它实际剥夺了被征收人的土地所有权或者使用权，对被征收人的权利义务产生了直接影响，故而可诉。

　　第三种观点认为，“责令交出土地”并不是征收决定的必然结果，在性质上它属于独立于征收决定，也区别于行政处罚的行政行为。相应地，责令交出土地决定是具有强制执行效力的行政法律文书，是可诉的。

　　【裁判思路与裁判规则】

　　上述争议的关键在于责令交出土地决定与征收决定之间的关系问题。对此，本书认为责令交出土地虽然以征收决定为前提，但不论在理论上还是实践上，二者都有着明显的区别：

　　首先，从针对的对象上看，征收决定解决的是特定范围内的土地是否被收归国有的问题，它针对的对象是土地的所有权；而责令交出土地解决的是原土地所有权人和使用权人所占有使用的土地在所有权人或使用权人拒不交出土地，阻挠征地工作实施的情况下，争议土地是否应当被强制交出的问题，它针对的对象主要是土地的使用权。

　　其次，从工作程序上看，二者是具有相对独立性的两个行政行为，征收决定的作出并不意味着征收主体就可以要求被征收人交出土地。征收决定作出后，市、县级人民政府和自然资源管理部门还要依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序实施一系列的征地行为。具体包括：《土地管理法》第四十六条规定的征地公告和补偿登记；第四十七条及第四十八条规定的征地补偿。这些程序意味着，征收决定作出后，必须经过合法的征收程序，进行了合法的征地补偿，征收部门才能够要求被征收人实际交出土地。从这个层面讲，征收决定并不必然引发责令交出土地决定。

　　需要说明的是，《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，征地批复公告送达后，根据行政行为效力的一般理论，该征地决定也就生效了。但《物权法》第四十二条第二款同时规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”此外，《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”修订后的《土地管理法》第四十八条明确规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”“对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”上述规定表明了国家在征收问题上所坚持的“先补偿、后搬迁”原则。也就是说，虽然征收决定生效，意味着土地的所有权性质发生了改变，但是，让原土地所有权和使用权人实际交出土地的前提，是征收主体要对土地的原所有权和使用权人依法进行安置补偿，保障被征收人的生活水平不因征地而降低。否则，即使土地所有权发生改变，也不能强令被征收人交出土地，放弃对原土地的使用权。这一点在《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中已经予以明确，该规定第十四条载明：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行......人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”该条虽然是对责令交出土地之后人民法院对非诉执行申请审查的规定，但它明确将原土地使用人已经依法得到安置补偿，作为人民法院准许自然资源主管部门向法院申请执行责令交出土地决定的前置要件。这足以说明安置补偿与否，本身就是责令交出土地行为的合法性要件之一。

　　再次，在征收决定已经生效，且征收行为合法的情况下，还需要被征收人对征收土地的行为有所抗拒，且抗拒和不配合必须达到一定的程度，才可以作出责令交出土地决定。对此，可以参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定来理解，其规定：“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的。”这里一方面要求拒不交出土地，需要达到影响征收工作正常进行的程度；另一方面，拒不交出土地必须是“无正当理由”的情形，包括没有进行安置补偿以及安置补偿明显不合法或明显不合理（如安置补偿明显存在遗漏、明显低于安置补偿方案确定的标准或是安置补偿明显无法保障被征收人的正常生活）等。

　　最后，责令交出土地决定作出后，由于自然资源主管部门在这个问题上没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行，因此，从性质上看，责令交出土地决定属于《行政强制法》第五十五条第一款第二项规定的作为强制执行前提的“行政决定书”。这一点，也可以印证责令交出土地决定的行政决定或者说其作为一个独立的行政行为的属性。对此，当事人不仅可以提出诉讼或复议，而且根据《行政强制法》第五十三条的规定，自然资源主管部门只有在当事人不履行责令交出土地决定，又不在法定期限内提出复议或诉讼之后的六个月内，才能申请人民法院强制执行。

　　通过以上分析不难得出如下结论：征收决定与责令交出土地决定是针对对象不同、所处阶段不同、合法性要素不同的两个独立的行政决定。在征收决定作出并实施后，被征收土地的使用权，可以通过被征收人接受补偿，自行交出土地的方式转移，也可能通过行政机关作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的方式转移，还有可能通过由行政机关认定违章建筑，并依法拆除的形式实现转移。因此，责令交出土地并不是征收决定的必然延续，作为一种具有相对独立性的行政决定，它是可诉的。至于责令交出土地其是否属于行政处罚，答案是否定的。作为一个具有独立内容的行政决定，它为被征收人创设的权利义务是第一性的，与作为第二性义务的行政处罚具有比较明显的区别。

　　【需注意的问题】

　　《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据这一规定，安置补偿虽然是责令交出土地的前提，但对于征地实施部门来讲，相关争议却并不影响土地征收行为的进行。那么，这是否与我们前面谈到的“先补偿、后征收”的原则相冲突呢？答案是否定的。这里的“不影响征收土地方案的实施”主要是就征收实施单位而言，而不包括人民法院。具体来说，虽然安置补偿争议以及相应的协调、复议等程序不影响征收部门征收行为的实施，但是，如果因为安置补偿争议未能解决，导致被征收人拒不交出土地，则根据《土地管理法实施条例》和《行政强制法》的有关规定，实施征收行为的行政机关只能通过申请人民法院强制执行的方式，来使征收行为继续下去。此时，人民法院在裁定是否准许强制执行时，必须要依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定进行审查，从而使得是否对被征收人进行了合法安置补偿成为影响征收行为能否最终完成的重要因素。

　　当然，该条规定的“无正当理由拒绝接受安置补偿”中“正当理由”的标准与前述行政机关所要遵守的标准是一致的，即征收人与被征收人达成安置补偿协议，或是依据无明显不当的安置补偿方案作出了补偿决定、复议决定，将补偿安置费用进行了提存。在非诉审查程序中，人民法院对补偿安置等行为的审查，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百六十一条的规定，主要是“明显”违法标准，即实施主体是否不具有行政主体资格的；是否明显缺乏事实根据的；是否明显缺乏法律、法规依据的；是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。换句话说，审查责令交出土地决定的合法性，虽然也包括征收部门是否对被征收人进行了合法安置，但审查的标准是是否存在前文所说的没有补偿安置，或是补偿安置明显低于安置补偿方案等“重大明显”违法情形，而不能仅仅因为被征收人对安置补偿有争议就裁定不准予执行。这并不意味着对补偿安置问题的忽略，而是一种利益的权衡，即在被征收人已经按照经过征求意见、层层审批而形成的安置补偿方案取得或实际能够取得补偿安置，从而确保其失地后的正常生产生活不会受到严重影响的情况下，应当保证征地工作的整体进度。当然，如果被征收人此时已经就征地实施行为或是安置补偿标准等依法提起诉讼，而相关案件正在审理当中，则由于涉诉内容属于人民法院是否准予强制执行的审查对象，一般情况下，在另案的诉讼期间，土地管理部门提交的责令交出土地决定不会被裁定准予执行。

　　【相关案例】

　　董某诉济南市市中区人民政府（以下简称区政府）、济南市国土资源局市中分局（以下简称市中国土分局）、济南市市中区人民政府兴隆街道办事处（以下简称办事处）《责令限期交出土地通知书》案,(2016)鲁行终1183号

　　基本案情：因济南市二环东路南延工程用地的需要，2015年6月4日，济南市人民政府发布《济南市人民政府拟征收土地公告》（济拟征公告〔2015〕96号），拟征收济南市市中区兴隆街道办事处搬倒井村土地共1个地块。2015年10月26日，济南市国土资源局公示《济南市国土资源局关于搬倒井村拟征收土地补偿方案》，原告董某的住宅房屋位于征收红线范围内。2015年12月3日，市中区二环东路工程指挥部、办事处向原告发出《关于搬倒井村村民宅基地房屋拆迁补偿方案通告》。2015年12月4日，济南市市中区二环东路工程建设指挥部、市中国土分局、办事处联合向原告下发《责令限期交出土地通知书》。原告认为该《责令限期交出土地通知书》违反法定程序，侵犯了原告的合法权益，诉至原审法院，请求确认《责令限期交出土地通知书》违法。另查明，至原告起诉时，涉案土地征收尚处于审批过程中。

　　裁判摘要：通知根据其内容有着不同的功能，其对公民、法人或者其他组织是否产生实际影响也因内容而异。一方面，本案三被告作出的《责令限期交出土地通知书》具有特定的具体内容，即要求原告于二日内清理地上附着物并交出土地，该内容为原告增设了义务，限制了原告对涉案房屋继续居住或使用的权利，对原告的权利义务产生实际影响。另一方面，该通知内容并不被被告作出的其他行政行为所包含，也不是重复引述其他行政决定的内容，而是独立对外产生实际影响。故本案《责令限期交出土地通知书》属可诉行政行为，区政府土地分局和办事处等关于涉案通知书仅起督促作用、系阶段性告知行为、不具有可诉性的主张不能成立，不予支持。

　　作者：阎巍，最高人民法院行政庭法官。

　　来源：阎巍、胡卉明著《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》

　　来源：专注行政法